盧彥伶，唐跟利

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637009)

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“六權同確”對農村社會關系的沖擊及調試*
——以達州市磐石鎮(zhèn)W村為例

盧彥伶，唐跟利

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637009)

以達州市磐石鎮(zhèn)W村為對象，調查了“六權同確”對農村社會關系的沖擊，指出沖擊表現(xiàn)為家庭之間利益的爭奪、村民之間寸土必爭、村民與政府之間的矛盾，而隱藏的歷史遺留問題、小農社會化、情理之內法理之外的沖突、“六權同確”實施機制不完善是引發(fā)農村社會關系危機的原因，提出基層政府應該合理宣傳國家政策、提高基層政府的信任度、鞏固農民鄉(xiāng)情意識等對策。

“六權同確”；農村；社會關系

農村土地問題一直都是中國農村比較復雜的問題，因此農村土地制度改革將會是一個漫長而艱辛的歷程。農村土地確權是農村土地體制改革的重點環(huán)節(jié)，它不僅關系到廣大農民的切身利益，而且承載著整個農村未來經濟的發(fā)展。沒有無代價的利益，沒有無矛盾的改革。必須承認每一次改革總是會觸碰到少數(shù)人的利益，因此改革總會伴隨著矛盾的涌現(xiàn)，但是不能因此而判定改革方向的錯誤。

一、 我國農村土地確權的現(xiàn)實背景

農村土地是發(fā)展農村經濟的重要資源，也承載著廣大農民精神和物質需求的寄托，它緊系著農民的生命，使農民有了生于斯、死于斯的鄉(xiāng)土情節(jié)。從傳統(tǒng)社會到人民公社時期，再發(fā)展土地承包到戶，都是附在土地上的農民革命的成就。農村土地對農民的重要性因此決定了土地權屬的確認對農民的影響程度，這決定了農村土地確權工作將是一段繁瑣和精細的歷程。

1950年《中華人民共和國土地改革法》宣布實行農村土地所有制，耕地、宅基地、房屋所有權證書由縣人民政府發(fā)放給農民。1953年春，農村土地制度的改革順利完成，農民擁有了自己的土地[1]。農民不僅是土地的所有者，同時也是土地的自由經營者，土地的所有權和經營權完全歸屬于農民。1989年為了清查非法占地，原國家土地管理局制定并且頒布了《土地登記規(guī)則》開始了對土地總登記，并按照規(guī)定程序開展申請、調查、審核、公示，縣人民政府發(fā)放土地證書。1993年在《關于一九九三年經濟體制改革要點》中提出“完善土地登記制度”。因此土地登記確權成了人們的關注的焦點，農村宅基地也實行了無償使用的機制，在農村收取部分登記費用和宅基地超占費也此時興起。在對《土地登記規(guī)則》進行了修補后，1996年在農村開展了宅基地登記確權頒證工作。1998年《土地管理法》規(guī)定“土地承包經營期限為三十年”[2]。

2001年在《關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知》中提出要力爭在3年內完成集體土地確權頒證工作，并制定了詳細的調查技術規(guī)定來輔助確權工作的順利開展。2008年在頒布的《土地登記辦法》對有關土地登記的概念進行了明確，同時新增了登記類別，并優(yōu)化了登記程序，整個過程更加便民[3]。在同年的中央一號文件當中提出了加快建立土地承包權登記制度。2010年的中央一號文件提出：“擴大土地承包經營權的試點范圍，力爭三年內將集體土地所有權確認證書落實到每一個具有所有權的農民集體經濟組織，并將工作經費納入了財政預算?！?2013年的中央一號文件中提出：“全面開展農村土地確權登記工作，五年時間力爭完成農村土地承包經營權的登記確權工作，妥善解決土地面積不準、四至不清等問題?！?2015年的中央一號文件提到“對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作”，并要求“穩(wěn)步推進農村土地制度改革的試點，提出分類實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點”。這將要求農村土地確權登記辦證工作的腳步需要走穩(wěn)、走實、走快。

二、W村基本概況

W村為達州市通川區(qū)的磐石鎮(zhèn)。磐石鎮(zhèn)原為鄉(xiāng)級，在2015年改為鎮(zhèn)級。磐石鎮(zhèn)位于達州市通川區(qū)東部，距離通川區(qū)城中心15公里，幅員面積75.14km2，耕地面積2 593.91hm2，其中田705.85hm2，地409.97hm2，南北長11.8km，東西寬8.7km，森林面積1 417.05hm2，覆蓋率33%。W村位于磐石鎮(zhèn)東北部，東鄰宣漢縣廟安鄉(xiāng)，距磐石鎮(zhèn)政府1km，轄區(qū)面積5km2。W村四周被陡坡環(huán)繞，站在磐石鎮(zhèn)的富澤樓看下去，W村就如一整塊磐石鎮(zhèn)的中間被凹下去了一樣，如碗狀。該村7個村民小組，640戶，1 885人，黨員61名，有耕地面積194.63hm2，森林面積264.65hm2，是通川區(qū)“新農村建設省級示范村”之一，是磐石鎮(zhèn)都市農業(yè)體驗區(qū)核心區(qū)。2009年修建達萬高速公路橫穿全村，高速出口設在三組、四組之間，并且磐洋、磐廟縣級硬化路橫穿全村，村與村之間以硬化路相通，交通較為便利，從W村到磐石場街步行只需20分鐘。因修達萬高速公路，W村共占地3.15hm2，在規(guī)劃中還將修建物流園區(qū)，占地面積尚不明確。

“六權同確”改革主體主要是針對農村土地的六大權利，其分別是農村土地承包經營權、農村集體土地所有權、農村集體建設用地使用權(含宅基地使用權)、農村集體建設用地上房屋(含農房)所有權、農村集體林權、農村小型水利設施產權。它以“還權賦能”為核心，切實保證農村核心權力為保障，對農村土地的六大權利進行確權登記頒證。

三、“六權同確”對農村社會關系的沖擊表現(xiàn)

靠種地謀生的人才明白土地的可貴，“土地”是他們的命根，沒有了土地似乎農民身體中的血液就停滯流動[4]。農民身體中流淌著幾十年甚至一百多年的血液，此時需要給它貼一個標簽，證明權屬關系的這系列舉動打破了平靜、淳樸、和諧的農村社會。農村土地確權關系到每個農民的切身利益，特別是在城郊或者發(fā)展較快的農村地區(qū)，因為土地確權誘發(fā)的矛盾糾紛是浪潮一波又一波的涌現(xiàn)，見表1。

(一) 家庭成員之間關系的破裂

經過兩次的土地改革和多次對土地權屬的確認頒證，雖然為農村的發(fā)展奠定了一定基礎，但同時也遺留了頗多的土地問題。然而它的再現(xiàn)也成為了一把劃破家庭成員之間情網的利刀，使一個大家庭變得慘淡暗沉、老死不相往來。農村土地確權是為了保障農民合法權益，使農民能充分利用自己的合法資本來求得發(fā)展之路。然而，土地確權就如同走入雷區(qū)，稍不注意將會引發(fā)尖銳的矛盾糾紛。親情，是一種血濃于水的情誼，然而，這種情誼在土地確權這場改革中受到嚴重碰撞。W村“六權同確”實施過程中，親屬之間存在糾紛的共16件。因為土地、房屋的利益爭奪，兄弟之間、父子之間、婆媳之間、叔侄之間等關系破裂，對于土地這種物質利益誘惑戰(zhàn)勝了用心靈之水澆灌了幾十年的親情。兒子為了爭奪權屬否認養(yǎng)育多年的繼母、兄弟為了爭奪權屬斷絕了來往、叔伯為了爭奪權屬走上法庭等。在這場激烈的斗爭是一場圍繞著農村土地的斗爭，也是一場情理與法制的斗爭。

表1 部分糾紛情況

(二) 村民之間矛盾的顯現(xiàn)

“遠親不如近鄰”這句俗語充分體現(xiàn)出鄉(xiāng)鄰之間情誼的特殊性，非親似親，或勝于親。而當前城鎮(zhèn)化進程的加劇，經濟、利益、富裕等詞匯在全國各地爆棚的環(huán)境下，農村也被這樣的氛圍慢慢侵蝕，樸實的鄉(xiāng)土氣息、厚道的鄰里情誼開始消退，往日慷慨大方的鄉(xiāng)土村民也逐漸變得錙銖必較。W村“六權同確”過程中，村民之間存在糾紛的共12件。村民之間的糾紛表現(xiàn)形式主要有三種，見表2，其一為背后抱怨；其二為雙方爭吵；其三為打架斗毆。第一種糾紛為最普遍形式，雙方之間存在存在爭議，但是考慮到個人面子和在村中形象問題沒有對爭議挑明，只是在私下說理。第二種和第三種糾紛較為嚴重，或是為了爭奪利益，或是為了面子，但是雙方之間存在爭議是事實存在的，它引發(fā)了村民之間“昨日如親人，今日視仇人”的局面。

表2 村民之間的糾紛表現(xiàn)

(三) 村民與政府之間矛盾加劇

建立政府與村民相互信任的關系一直是國家政府工作的的重點，2014年國家全面開展黨的群眾路線，倡導“為民務實清廉”，該舉措都是為了更好地與人民群眾建立起相互信任的關系。但是，農村的村民與政府之間的矛盾依然非常尖銳，相互之間的信任程度非常低，W村“六權同確”過程中，在“土地”這個復雜問題的沖擊下，村民與政府之間的矛盾進一步加劇。在訪談的50名村民中，有37位村民表現(xiàn)出了對政府的強烈不滿，其對政府的態(tài)度大致側重于處事不公、信息不公開、事務推諉、做無用工程、違背承諾等五個方面，見表3。但村民對政府的不滿基本只停留在平時的抱怨中，很少正式向政府表達不滿。而在建議村民采取正規(guī)渠道向政府表達訴求時，有19名村民以“可惜了時間”、“浪費了口水”、“沒有用”等話語表達了對政府的失望。

表3 W村村民對政府的評價

四、引發(fā)農村社會關系危機的原因分析

(一)隱藏的歷史遺留問題再現(xiàn)

我國集體土地經歷了3次土地確權，1951年土地改革，縣級人民政府頒發(fā)土地房屋所有權證書，20世紀80年代中期針對農村宅基地確權頒證，證書由生產大隊填寫，20世紀90年代早期也進行了一次確權頒證。達州市W村也經歷了數(shù)次確權頒證，但是都不徹底，遺留下來的諸多問題在這次的“六權同確”中顯現(xiàn)出來，并引發(fā)了村中的矛盾糾紛。首先，一地兩證，權屬難以判定。這種現(xiàn)象大多是因為大家庭在分家前后經歷了土地確權，新證發(fā)放，舊證未被收回導致的。第二，兄弟兩家長久共同使用的房屋權屬爭議，未有遺囑或者權屬憑據。農村男子結婚后為了減少成員之間的摩擦，常常會自立門戶，所謂的“分家”[5]。部分農村家庭父母沒有足夠的經濟能力來給他們建造房屋，于是將原來住的房屋分一部分給他們，此時堂屋就作為大家的公共生活場所。在沒有追究權屬的情況下整個大家庭便維持現(xiàn)狀，然而，一旦追究權屬問題，模糊的產權關系就成為雙方矛盾滋生的導火線。第三，系情之約導致權屬不清。一是村民常年外出務工，村中的土地由他人耕種，長此以往，耕種者則將土地納為己有。二是在土地轉讓或者房屋轉讓時缺少正規(guī)憑據，在農村這個熟人社會中，農村交易主要是以誠信為支撐，因此口頭協(xié)議、代簽協(xié)議等現(xiàn)象在農村甚為普遍。雙方交易時沒有留下各自的意愿表達憑證，即使存在誤解或者其中一方否認交易事實，另一方也是難辨其詞。

(二) 小農社會化的突出表現(xiàn)

小農社會化是針對傳統(tǒng)小農而言，是一個過程概念，當傳統(tǒng)小農被社會化一定的程度，達到一定的標準才能稱為社會化小農[7]。農村這個熟人社會，村民間的相互信任是他們淳樸特征的行為表現(xiàn)，也是整個鄉(xiāng)村秩序能穩(wěn)定運轉的基礎。然而，隨著土地確權的推進，在物質利益面前，經過社會化的部分小農失去了誠信，村民之間的矛盾隨之開始顯現(xiàn)，原來慷慨大方的鄰里鄉(xiāng)親也變得錙銖必較，村民為爭奪利益打架斗毆的現(xiàn)象也不足為奇。具有內向、保守、怯弱性格特征的傳統(tǒng)小農長久在現(xiàn)實生活中經濟利益的誘惑下，自私、膽大、勢力等性格特征滋生，社會化的小農不再是當初那個怕事、膽小、單純的傳統(tǒng)小農，這樣的變化也是為了適應現(xiàn)代社會發(fā)展而做出的選擇。鄉(xiāng)村中鄰里的謙讓、互助的品質在農村社會經濟發(fā)展的沖擊下變得越來越脆弱，土地確權的利益爭奪使農村社會再一次受到沖擊，村民之間的關系也因此越發(fā)疏遠。

(三)情理之內法理之外的沖突

在農村，由于農民的文化水平限制，情理便是行事的中心原則，凡事在情理之外皆不為。而國家則是講究法理，特別在習主席上臺以后倡導建設法治社會，依法治國與以德治國這桿稱似乎不再平衡。W村中，農村小產權、舊房未拆新房修建現(xiàn)象普遍，共有325件，其中與政府發(fā)生嚴重爭執(zhí)的有6件。小產權是在農村集體土地上建設的房屋，產權證書由鄉(xiāng)政府頒發(fā)。從法理上來講，違反了國家土地使用法規(guī)，農民只能在規(guī)定的宅基地上面建造居住房屋。然而從情理上來講，第一種則是農村家庭人數(shù)一般比較龐大，W村每戶平均3.67口人，但是村中大部分家庭都是分戶沒有分家，一個家庭里面生活著七八口人很是常見。兄弟結婚需要另起爐灶，而國家給予的宅基地根本不能滿足一些大家庭的生存需要，無耐之下村民們便在集體土地上修建房屋。第二種是農民為了賺取更多收入，不滿足土地以公共利益的名義被征收，于是在集體的土地上蓋起房屋，或用以出售，或用以經商等，這時為了賺取經濟利益、補償利益受損的小產權便產生了。這種情理之內法理之外的碰撞，作為國家代表的政府更多的是依法辦事，將小產權納入違規(guī)違法建筑。而作為村民，這是為了滿足自身生存需求和補償利益受損的無耐之舉，政府這種舉動使農民視政府不講情理、魚肉百姓、冷血。

(四) “六權同確”實施機制的不完善

1.征地與確權面積測量標準不一

在開展確權頒證工作時，丈量階段是確權工作的關鍵工作。在2006年之前因為要交農業(yè)稅，農民們?yōu)榱松俳灰稽c稅費在登記土地面積時會刻意減少。2006年全面取消農業(yè)稅后，農民不用擔心稅費用問題，并且國家還出臺了多種補助政策，比如糧食補貼。農民此時更加關注征地、補貼問題，而征地會帶來豐厚的經濟收益，因此在登記面積時，農民是盡可能多的將面積擴大，至少不會刻意減少。然而，在土地確權過程中，農民卻發(fā)現(xiàn)工作人員在丈量面積時丈量標準與征地時的標準不一樣。比如丈量房屋，在確權時，丈量到屋檐以下，在征地時，卻是丈量到門檻。這種標準不一的丈量法給農民留下了關于政府腐敗、盜竊農民利益等負面想象空間，農民對政府的不滿情緒日益高漲。

2.證書發(fā)放不及時

土地確權的最后一步就是發(fā)放證書，但是證書發(fā)放的不及時使許多農民將“六權同確”說為“無權同確”。舊的土地證書被收回，而新的證書遲遲不發(fā)放，這讓許多農民產生了丟失土地的假象，時不時讓他們心驚膽戰(zhàn)。農民生長在土地上，從一出生就與土壤結下了情緣。政府沒有及時將證書發(fā)放到農民手中，農民對政府原本就不高的的信任度進一步降低，若農民對政府長期處于這種不信任，不僅對政府運作有嚴重的影響，還將對農村社會穩(wěn)定帶來一定的威脅。

五、“六權同確”與和諧農村相互適應的調試機制

“六權同確”是農村土地體制機制改革的一項創(chuàng)新舉措，但是由于實施機制的不完善對農村社會關系造成了一定程度的沖擊，導致農村家庭成員之間、鄰里村民之間、村民與政府之間的關系變化。然而農村土地體制機制改革是為了發(fā)展農村經濟、建立和諧農村社會，因此為了調適“六權同確”與和諧農村，可以從改善“六權同確”實施機制和維護鞏固農村社會關系兩方面入手。

(一)合理宣傳國家政策并防止夸大土地確權利益

國家每一次改革都會伴隨著大量的文件和政策法規(guī)的涌現(xiàn)，農村土地確權依然如此，然而處于文化水平低的農民群體往往無法正確地理解其內容。因此信息的傳遞還需要政府來操作，政府的一般模式為：村干部召集村干部傳達文件精神—村干部傳達給村小組組長—村小組組長傳達給村民。這樣的模式將會導致幾方面的問題。第一，文化水平限制導致傳達信息的失真。在信息傳到農民這，將會只有四個字“土地確權”。這時確權是確什么權，是所有權還是承包經營權，這就給了農民遐想的空間。第二，添加個人私利改變信息內容。村干部在傳達會議精神時，為了得到農民的支持，能讓工作順利開展，于是在傳達信息時摻加自己的猜想，比如確權后土地以后不會再變了、國家要土地私有化了等。村干部通過國家文件可以有自己的猜測，但是在傳達信息時不能將這些猜測融入進來。否者，農民過大預期利益而導致寸土必爭。因此，政府可以通過印發(fā)文件，傳達每戶。并且選擇農民空閑時間下村舉辦宣講會，直接準確地傳達信息。

(二) 提高基層政府的信任度進而構建政府與民眾友好合作關系

基層政府不僅是國家意志的代表，同時也是廣大民眾意志的代表，因此基層政府不僅要對國家負責，更應該對民眾負責。首先，基層政府應及時兌現(xiàn)對民眾的承諾，不能敷衍民眾。例如在確權之前進行的房屋鑒定，工作組在鑒定房屋后應該給予農戶正式的房屋鑒定結果，而不是用一張付款收據就敷衍了事。其次，基層政府應該轉變工作方向，將應付上級為首位轉變?yōu)榉沼诿癖姙槭孜?。例如政府在完成了土地確權工作后應該及時將證書發(fā)放到農民手中，而不是為了向上級匯報創(chuàng)作一大堆紙面材料將發(fā)證工作一拖再拖；再如政府對有糾紛的目前無法確權的農戶，應該用合理的方式及時進行調節(jié)，而不是讓有糾紛的雙方自己解決好了再來確權。最后，設立便民服務點，提高民眾辦事成效。基層政府可以在政府辦公樓為村干部設立專門的辦公室，這樣民眾就可以在村干部處辦完手續(xù)后直接找政府完成手續(xù)，避免了民眾辦事花費時長、辦事到處跑的局面。

(三) 鞏固農民鄉(xiāng)情意識，建立和諧美好鄉(xiāng)村

農村社會的發(fā)展總是有兩股力量維持著，一股是鄉(xiāng)情，一股就是法理。法理是每一個人都必須遵守得，是剛性的，是不允許觸碰的。然而鄉(xiāng)情是柔和的，是村民們幾十年甚至幾百年建立起來的情誼，它是已經融入了村民的生活，它是無形的，甚至村民們自己都忘了它的存在。但是每次國家政策或者改革進入到農村時，更多的是對法律法規(guī)、文件政策等硬件進行宣傳，完全忽視了農村是一個充滿鄉(xiāng)情的社會，忽視了對農民的鄉(xiāng)情意識的啟發(fā)。這樣的宣傳當然促使了村民全心關注利益的分配，而將鄉(xiāng)情無聲無息的埋沒。鞏固村民的鄉(xiāng)情意識是順利開展農村工作的第一步?；鶎痈刹靠梢允占恍┐迕袢粘Ｉ钪械恼掌蛘咭曨l，比如村民互幫互助、大家庭團圓幸福時刻、村民農閑嘮嗑的時候等，每一年村小組舉辦鄉(xiāng)情大會共同回顧鄉(xiāng)情。國家政策或者改革進入農村，在宣傳法律政策時，應該對村民進行一定程度上的鄉(xiāng)情熏陶。鞏固農民鄉(xiāng)情意識，遵守國家法律政策，建設和諧美好鄉(xiāng)村。

[1]李旭輝.新中國前30年農村土地經營制度的變革和發(fā)展[J].河北科技師范學院學報(社會科學版),2011(3):27-31.[2]丁琳琳,孟慶國.農村土地確權羈絆及對策：贛省調查[J].三農新解,2015(3):56-64.

[3]于建嶸，石鳳友.當前我國農村土地確權問題研究[J].東南學術，2012(4):4-11.

[4]費孝通.鄉(xiāng)土中國 生育制度 鄉(xiāng)土重建[M].北京:商務印書館，2011:6-8.

[5]費孝通.江村經濟[M].北京:北京大學出版，2012:28-50.

[6]鄧大才.小農政治：社會化小農與鄉(xiāng)村治理——小農社會化對鄉(xiāng)村治理的沖擊與治理轉型[M].北京:中國社會科學出版社，2013:136-138.

(責任編輯：劉 燕)

Research on the Impact of the Confirmation of Six Rights on Rural Social Relations and Countermeasures——Take the W Village of Panshi Town of Dazhou City as an Example

Lu Yanling，Tang Genli

(Department of management, China West Normal University,Nanchong Sichuan 637009，China)

Taking W village of Panshi town of Dazhou city as the object, we investigated the impact of the confirmation of Six rights on rural social relations, the results show that the crisis of rural social relations include interests competition between families, fighting for land among villagers, contradiction between villagers and government, and the main reasons of the crisis include problems rooted in history, peasants socialization, rescannable illegal conflicts, imperfect enforcement mechanism of the confirmation of Six rights. we put forward some countermeasures such as propagandizing policies by local governments, enhancing the credibility of the government, strengthening farmers’ collective consciousness and so on.

the confirmation of Six rights; rural; social relations

10.3969/j.issn.1672-7991.2016.02.008

2015年四川省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“西部農村食品安全現(xiàn)狀調查——以南充市N個采樣點數(shù)據為基礎”(201510638062)；2015年西華師范大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“六權同確：對‘賦權于民’新土改的觀察與反思”(427323)。

2016-03-01；

2016-04-12

盧彥伶(1990-)，女，四川省廣安市人，在讀碩士研究生, 研究方向為行政管理。

F301.2

A

1672-7991(2016)02-0042-05