譚永朝，過文魁

(杭州市綜合交通研究中心，浙江杭州310006)

用地驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式與城市交通共性問題
——以杭州市為例

譚永朝，過文魁

(杭州市綜合交通研究中心，浙江杭州310006)

現(xiàn)階段，基本情況差異較大的許多城市集中顯現(xiàn)交通共性問題，反映出當(dāng)前中國城市用地發(fā)展模式可能存在非常關(guān)鍵的共性不足。針對(duì)上述問題，以杭州市為研究案例，探討自20世紀(jì)90年代以來市區(qū)用地空間發(fā)展的演變。指出中國城市正廣泛采用的用地驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式，既是城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是導(dǎo)致城市空間形態(tài)無規(guī)則擴(kuò)張，進(jìn)而產(chǎn)生相關(guān)問題的根源。最后指出，只有轉(zhuǎn)變以土地開發(fā)為導(dǎo)向的發(fā)展模式，堅(jiān)持以交通尤其是以公共交通為導(dǎo)向的空間發(fā)展，并優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資結(jié)構(gòu)，才能有效緩解城市交通共性問題。

城市交通；用地驅(qū)動(dòng)模式；城市空間發(fā)展；共性問題；公共交通；杭州市

0 引言

城市交通與城市的人口規(guī)模、空間布局、開發(fā)強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境等基本要素緊密相關(guān)，要素的差異會(huì)導(dǎo)致交通特征的不同，交通問題的表現(xiàn)自然也迥然相異。然而，在城鎮(zhèn)化已達(dá)到一定水平的現(xiàn)階段，國內(nèi)交通要素差異很大的城市之間卻同時(shí)顯現(xiàn)大量交通共性問題，如私人小汽車使用泛濫、交通常態(tài)化規(guī)律性擁堵、交通設(shè)施結(jié)構(gòu)性供需矛盾以及因交通導(dǎo)致的環(huán)境惡化等。

交通共性問題的集中出現(xiàn)，并上升為社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，無疑反映出當(dāng)前中國城市交通發(fā)展模式可能存在關(guān)鍵的共性不足。對(duì)此，本文通過對(duì)20世紀(jì)90年代至今杭州市區(qū)用地空間發(fā)展演變的探尋，分析中國城市交通共性問題背后的主要原因。

1 反差明顯的兩段城市空間發(fā)展期

20世紀(jì)90年代至今杭州市經(jīng)濟(jì)一直保持較穩(wěn)定的快速增長，但從城市空間發(fā)展角度考量，勾繪出的卻是另一條完全不同的發(fā)展軌跡。以發(fā)展速度來衡量，20余年杭州市區(qū)空間發(fā)展明顯可以劃分為兩個(gè)時(shí)期，即用地計(jì)劃供應(yīng)下的低速發(fā)展期和用地市場(chǎng)供應(yīng)下的快速擴(kuò)張期。

1.1 用地計(jì)劃供應(yīng)下的低速發(fā)展期

直到20世紀(jì)90年代中期，中國尚未形成通過市場(chǎng)化手段供應(yīng)建設(shè)用地的概念。城市各類建設(shè)用地都依靠行政手段進(jìn)行劃撥，商業(yè)公建配套靠政府，解決住房靠福利分配。彼時(shí)，政府每年能夠投入城市建設(shè)的資金非常有限，地方財(cái)政的收入并不依賴于土地出讓。

由于缺乏足夠建設(shè)資金，各城市的空間拓展非常緩慢，作為長三角南翼中心城市的杭州亦是如此。改革開放后很長一段時(shí)期內(nèi)，杭州市仍圍繞守了2 000余年的西湖發(fā)展。20世紀(jì)90年代中期的杭州市區(qū)范圍，仍基本局限在環(huán)繞西湖周邊的老城區(qū)附近，不包括2002年以后通過行政區(qū)劃調(diào)整納入的蕭山區(qū)和余杭區(qū)，主城區(qū)建成區(qū)面積不足150 km2，未及杭州總市域面積16 596 km2的1%(見圖1)?！懊利惖奈骱茽€的杭州”，是這座國家首批歷史文化名城當(dāng)時(shí)尷尬而真實(shí)的寫照。

圖1 20世紀(jì)90年代杭州市主城區(qū)建成區(qū)狀況Fig.1 Urban built-up area in Hangzhou in 1990s資料來源：文獻(xiàn)[1]。

就城市交通而言，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低，居民收入水平不高，城市的空間尺度不大，居民出行半徑也相對(duì)較小，步行和自行車在出行中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，包括杭州市在內(nèi)的各大城市都鮮有交通擁堵問題的相關(guān)報(bào)道。

1.2 用地市場(chǎng)供應(yīng)下的快速擴(kuò)張期

1998年，杭州市在中國城市中率先實(shí)行土地儲(chǔ)備和招拍掛出讓制度，開始通過市場(chǎng)化手段對(duì)經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行優(yōu)化配置，為城市發(fā)展直接籌集資金。隨后幾年，該制度取得巨大發(fā)展，在全國范圍被廣泛采用，全國性的土地財(cái)政開始形成。2005年以后，除有特殊情況或是有歷史遺留問題的用地外，城市新增經(jīng)營性用地多通過該方式取得，土地財(cái)政進(jìn)一步穩(wěn)固并成為支持各城市空間快速擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

從經(jīng)濟(jì)效益角度看，浙江省和杭州市可分別排位在土地市場(chǎng)化運(yùn)作成功省份和城市的前列。2000年后，全國各地區(qū)土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比例呈現(xiàn)逐年提高的趨勢(shì)，2010年平均水平首次超過50%，達(dá)到74.1%。2010年浙江省土地出讓收入達(dá)4 205.7億元，大大超出地方財(cái)政收入，無論是總金額還是占地方財(cái)政收入比例，均高居全國各地區(qū)的首位(見表1)。作為浙江省土地出讓引領(lǐng)城市的杭州市，更是長期保持出色的成績，總金額不亞于一線城市。例如，2009年和2013年為杭州市區(qū)土地出讓收益超千億的年份，其中2009年，杭州市區(qū)(不包含蕭山區(qū)、余杭區(qū))的土地出讓收益已超過1 050億元，居中國各大城市之首；2013年，杭州市區(qū)土地出讓收益達(dá)1 327億元，僅略低于城區(qū)建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)大于杭州市的北京和上海，位居第三。

用地經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)使杭州市區(qū)城市人口和空間規(guī)模均得到前所未有的快速增長。2000年，杭州市區(qū)人口規(guī)模為450.2萬人，相應(yīng)建成區(qū)面積為227.4 km2。根據(jù)城市總體規(guī)劃，至2010年，市區(qū)人口規(guī)模應(yīng)控制在570萬人，平均年增長率約2.39%，相應(yīng)建成區(qū)面積應(yīng)控制在305 km2，平均年增長率不高于3%。實(shí)際上，2010年杭州市區(qū)人口規(guī)模已達(dá)624.2萬人，突破城市總體規(guī)劃人口控制規(guī)模9.5%，年增長率約3.32%，相應(yīng)建成區(qū)的面積則接近翻倍，達(dá)到412.6 km2，突破城市總體規(guī)劃建設(shè)用地控制規(guī)模35.3%，平均年增長率達(dá)到6.14%，用地?cái)U(kuò)張總是明顯快于人口增長。

城市空間快速發(fā)展時(shí)期也是機(jī)動(dòng)化交通快速發(fā)展時(shí)期，1998—2013年，杭州市區(qū)機(jī)動(dòng)車保有量基本保持年均20%以上的增長速度，15年累計(jì)增長超過10倍[4]。

2 用地驅(qū)動(dòng)下的城市空間拓展

經(jīng)營性建設(shè)用地從收儲(chǔ)到成功出讓，主要經(jīng)歷四個(gè)階段。首先是收地，由政府相關(guān)部門根據(jù)用地的成熟條件，進(jìn)行土地收儲(chǔ)；然后是做地，將收儲(chǔ)來的用地納入出讓計(jì)劃，并根據(jù)有關(guān)控制性指標(biāo)編制規(guī)劃出讓條件，完成用地的“三通一平”等工作；第三步是勾地，通過市場(chǎng)推介，鎖定潛在拿地人，確定掛牌出讓時(shí)間；最后是出地，完成招拍掛，將收儲(chǔ)來的用地出讓。

表1 2007—2012年全國各地區(qū)土地出讓收入情況Tab.1 Land revenue in different areas in China from 2007 to 2012

規(guī)劃和計(jì)劃決定城市的開發(fā)，開發(fā)狀況決定了城市的空間形態(tài)。正常情況下，用地計(jì)劃和規(guī)劃指標(biāo)都應(yīng)經(jīng)過審慎論證，嚴(yán)格執(zhí)行。然而，當(dāng)土地成為城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)后，理應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行的規(guī)劃和計(jì)劃會(huì)變得充滿彈性。一方面，為了取得更多的收益，在收地和做地階段，政府相關(guān)部門總是傾向于在能夠取得較好經(jīng)濟(jì)價(jià)值的熱點(diǎn)區(qū)域不限制追加出讓計(jì)劃；另一方面，為了讓既有地塊取得更好的出讓效益，在做地和勾地階段對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，賦予地塊更多的功能和更高的容量。調(diào)整帶來的總是增量，是經(jīng)濟(jì)要素在市場(chǎng)條件下發(fā)揮決定作用的必然結(jié)果。增量積聚，由量變引發(fā)質(zhì)變，城市空間演變很容易偏離總體規(guī)劃。

2000年至今，杭州市區(qū)按照市場(chǎng)化的節(jié)奏不間斷地為城市提供經(jīng)營性建設(shè)用地，市區(qū)空間由此得到快速拓展。從新增用地的分布情況來看，呈現(xiàn)基本圍繞中心區(qū)較均勻分布的形態(tài)，形成城西片區(qū)、良渚三墩、城北片區(qū)、下沙片區(qū)、新城片區(qū)(錢江新城、城東新城)、蕭山片區(qū)、丁橋、臨平和南部濱江片區(qū)等新增開發(fā)用地比較集中的區(qū)域(見圖2)。由于東部的供地量相對(duì)更大，杭州市區(qū)形成偏東發(fā)展的格局。

圖2 2006—2013年杭州市區(qū)公開出讓用地分布Fig.2 Distribution of public land grant in Hangzhou from 2006 to 2013

以土地出讓為依托的城市空間擴(kuò)張具有兩方面的鮮明特點(diǎn)，一是速度快，二是規(guī)律難循。2000年，杭州市城市總體規(guī)劃曾描述未來的城市空間結(jié)構(gòu)：“采用點(diǎn)軸結(jié)合的拓展方式，組團(tuán)之間保留必要的綠色生態(tài)開敞空間，形成‘一主三副、雙心雙軸、六大組團(tuán)、六條生態(tài)帶’開放式空間結(jié)構(gòu)”(見圖3)[5]。然而，與2010年實(shí)際建成區(qū)的用地布局進(jìn)行對(duì)比，很遺憾已經(jīng)偏離最初的目標(biāo)(見圖4)，不僅用地開發(fā)總量被大大突破，六條控制生態(tài)帶也被新增經(jīng)營性用地侵蝕。

圖3 杭州市城市總體規(guī)劃(2001—2020年)城市空間布局結(jié)構(gòu)分析Fig.3 Urban spatial layout in Hangzhou General Planning(2001—2020)

3 用地驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式引發(fā)的交通共性問題

根據(jù)2007—2012年全國各地區(qū)土地出讓收入情況，不難發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)重要特征：土地出讓成為各地區(qū)財(cái)政收入的最主要來源，目前已普遍達(dá)到地方財(cái)政收入的50%，很多情況下經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)或城市對(duì)土地出讓收入的依賴性反而更大；雖然土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比例存在年份波動(dòng)情況，但多數(shù)地區(qū)所占比例均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，既然用地經(jīng)濟(jì)成為快速城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，那自然就決定城市建設(shè)發(fā)展的方向，盡管本文僅引用杭州市為案例描述了城市空間拓展的情況，但杭州市絕非個(gè)例，只是表明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市受影響的程度可能更大而已。2000年以來，各城市都追逐著這種以土地驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向的發(fā)展模式，客觀上造成城市空間四面開花卻無規(guī)律地蔓延式擴(kuò)張，這種中國城市現(xiàn)階段特有的用地驅(qū)動(dòng)下的無規(guī)律擴(kuò)張，導(dǎo)致城市建成區(qū)沒有清晰的邊界，空間發(fā)展丟失了尺度和方向，而所謂攤大餅或類攤大餅的說法就是對(duì)這類擴(kuò)張模式最為形象的描述。

圖4 2010年杭州市區(qū)用地分布Fig.4 Distribution of urban land use in Hangzhou in 2010

城市快速擴(kuò)張過程中存在太多不可預(yù)見因素，會(huì)導(dǎo)致既有平衡打破且進(jìn)程不可控制，所以不難理解不同城市在用地經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)下必然導(dǎo)致雷同的攤大餅式發(fā)展，帶來難以避免的交通共性問題。當(dāng)前，最典型問題如基于均質(zhì)化指標(biāo)離散化分布的出讓用地上的城市空間拓展，導(dǎo)致TOD難以有效實(shí)踐，最終只能停留在理念上；又如，通過出讓用地在城市外圍形成的人口低集聚強(qiáng)度蔓延式快速擴(kuò)張，必然會(huì)導(dǎo)致出行距離急劇上升，居民只能依賴于私人小汽車出行；同樣，城市快速擴(kuò)張后自然形成的外圍大量個(gè)體離散交通與既有中心區(qū)高度集聚區(qū)域的轉(zhuǎn)換，造成城市潮汐交通現(xiàn)象和交通設(shè)施供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出等。同樣以杭州市為例，2000年以來的空間快速擴(kuò)張使需求和資源匹配更不平衡[5]。從公共資源的分布來看，目前70%以上的政府機(jī)構(gòu)、三甲醫(yī)院、優(yōu)質(zhì)學(xué)校、品牌文化、規(guī)模商業(yè)等重要公共資源仍集中在建成區(qū)面積不足5%的原中心區(qū)[7]，供需矛盾遠(yuǎn)大于擴(kuò)張前；按實(shí)際人口集聚強(qiáng)度，入住緩慢的新建成區(qū)(不含蕭山、余杭老城區(qū))實(shí)際人口密度僅為2 000～4 000人·km-2，約為主城區(qū)的1/8～1/4，核心區(qū)的1/12～1/6。這樣的不平衡勢(shì)必直接導(dǎo)致杭州市區(qū)早晚高峰時(shí)段主要干路及外圍進(jìn)出通道擁堵，核心區(qū)停車等設(shè)施短缺，中心區(qū)與外圍大型居住區(qū)之間公共交通擁擠。

4 結(jié)語

現(xiàn)階段中國各城市交通矛盾不斷惡化，并由此引發(fā)了一系列社會(huì)及環(huán)境方面的共性問題，用地驅(qū)動(dòng)下城市快速擴(kuò)張的發(fā)展模式無疑是重要根源。中國人均資源嚴(yán)重不足、生態(tài)環(huán)境令人擔(dān)憂的具體國情要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，要從快速粗放發(fā)展之路轉(zhuǎn)向低碳、集約、可持續(xù)發(fā)展。

2014年初，國土資源部表示今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng)，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市的新增建設(shè)用地，曾經(jīng)以用地驅(qū)動(dòng)的快速發(fā)展模式似乎看到了盡頭，有效解決當(dāng)前城市交通問題的機(jī)會(huì)已經(jīng)來臨。實(shí)現(xiàn)城市空間發(fā)展與交通的相互適應(yīng)也許并不復(fù)雜，但需要做好兩方面工作：一方面，降低城市空間發(fā)展的速度，轉(zhuǎn)變以土地開發(fā)為導(dǎo)向的發(fā)展模式，堅(jiān)持以交通尤其是公共交通為導(dǎo)向的空間發(fā)展；另一方面，優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資結(jié)構(gòu)，很多時(shí)候合理或能夠體現(xiàn)公共交通扶持導(dǎo)向性的適度投資，遠(yuǎn)比不合理的單純基礎(chǔ)設(shè)施巨額投入更為有效。

[1]杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.杭州市城市總體規(guī)劃[R].杭州：杭州市規(guī)劃局，1991.

[2]遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院.2007年—2010年全國各地區(qū)土地出讓收入情況表[J].地方財(cái)政研究，2012 (10)：封三.

[3]遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院.2008年—2012年全國各地區(qū)土地出讓收入情況表[J].地方財(cái)政研究，2013 (12)：封三.

[4]杭州市綜合交通研究中心.杭州市交通發(fā)展年度報(bào)告[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2010—2013.

[5]杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.杭州市城市總體規(guī)劃(2001—2020年)[R].杭州：杭州市規(guī)劃局，2007.

[6]杭州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì).杭州市治理城市擁堵五年規(guī)劃[R].杭州：杭州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，2013.

[7]杭州市綜合交通研究中心.杭州市城市道路交通運(yùn)行月報(bào)[R].杭州：杭州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，2014.

Land-Use Driven Development and Common Problems on Urban Transportation:A Case Study in Hangzhou

Tan Yongzhao,Guo Wenkui
(Hangzhou Comprehensive Transport Research Center,Hangzhou Zhejiang 310006,China)

Many cities in China currently experience similar transportation problems even though those cities have a very different characteristic,which critically reveals the common deficiencies of urban land use development.To address the problem,this paper reviews the evolution of land use development in urban area since 1990s through a case study of Hangzhou.The paper points out that while the widely adopted landuse driven development in Chinese cities has laid an economic foundation for urban development,it is also responsible for unregulated expansion of urban space and related problems.To effectively alleviate these urban transportation problems,the paper urges to change the land-use driven development mode,emphasize TOD and particularly public transit-oriented development,and optimize the investment in transportation infrastructure.

urban transportation;land-use driven development;urban spatial development;common problems;public transit;Hangzhou

2015-01-01

譚永朝(1971—)，男，廣西南寧人，碩士，教授級(jí)高級(jí)工程師，主任，主要研究方向：城市交通規(guī)劃。E-mail:tanyzh1971@163.com