王 燦

（華東政法大學(xué)，上海 200062）

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與機(jī)制

王 燦

（華東政法大學(xué)，上海 200062）

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與和傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與略有不同，這是由風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的特殊性所決定的。公眾參與不再僅僅是促使決策公開、透明，監(jiān)督政府的許可行為，更重要的是將“眾意”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮妗?，成為不同風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)進(jìn)行交涉和反思的制度平臺(tái)；也不再是充分地表達(dá)利益主張供政府適當(dāng)?shù)睾饬?，而是消除?duì)專家的不信任，進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)信息溝通。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與機(jī)制建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律的作用，保障風(fēng)險(xiǎn)溝通貫穿于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的始終，保障公眾對(duì)政府及專家的信任，保障決策的科學(xué)性與民主性。

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；建設(shè)項(xiàng)目；審批；公眾參與

近年來(lái)，環(huán)保群體性事件多發(fā)頻發(fā)之現(xiàn)實(shí)情形，使公眾及利益相關(guān)者對(duì)以傳統(tǒng)行政法為主導(dǎo)所建構(gòu)的現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系及其制度模式產(chǎn)生了不信任。[1]以建設(shè)項(xiàng)目審批為例，過(guò)去能夠順利解決建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與相關(guān)問(wèn)題的傳統(tǒng)行政法理論，在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制時(shí)，已然顯得力不從心。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與同傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與相比，有其自身的特殊性。有哪些表現(xiàn)？為什么會(huì)呈現(xiàn)出這種特殊性？現(xiàn)行法律框架能否解決政府規(guī)制者在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中遇到的公眾參與難題？還有哪些不足？

一、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批中公眾參與的特殊性

（一）公眾基于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性對(duì)專家缺乏信任

傳統(tǒng)政府規(guī)制過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)公眾不信任專家的現(xiàn)象，但是這種不信任不是基于被規(guī)制產(chǎn)業(yè)存在不確定的風(fēng)險(xiǎn)，而是基于因規(guī)制者被被規(guī)制者俘獲而不信任規(guī)制者。而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下的公眾參與對(duì)專家的不信任是基于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，由此間接地對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)。現(xiàn)代社會(huì)中，很多風(fēng)險(xiǎn)是由科學(xué)技術(shù)自身引發(fā)的。生物工程的發(fā)展引發(fā)了轉(zhuǎn)基因食品等食品安全的問(wèn)題；原子能技術(shù)的發(fā)展引發(fā)了核電站的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；化工技術(shù)的發(fā)展給環(huán)境帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。[2]

（二）風(fēng)險(xiǎn)溝通難

雖然信息公開通常是信息溝通的當(dāng)然之義，但是信息溝通不等于信息披露/公開。因?yàn)樘峁┬畔⑹潜匾?，但并不足夠。[3]風(fēng)險(xiǎn)溝通是主體之間交換有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、相關(guān)信息及看法的過(guò)程，它不僅傳遞與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息，也包括表達(dá)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的關(guān)注、有關(guān)的意見(jiàn)以及相關(guān)反應(yīng)，或者發(fā)布國(guó)家或機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的法規(guī)和措施等。[4]這就對(duì)規(guī)制機(jī)關(guān)有意識(shí)地運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)信息工具提出了比單純提供信息更高的要求。如果沒(méi)有充分的風(fēng)險(xiǎn)信息，公眾風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的形成和運(yùn)用就會(huì)變得極其困難，面對(duì)技術(shù)性強(qiáng)和具有科學(xué)上不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，公眾將變得無(wú)所適從、啞口無(wú)言，甚至是盲從，從而嚴(yán)重限制公眾的行動(dòng)能力。[5]

（三）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制功能

公眾參與一直以來(lái)是從“公開透明”、“公眾監(jiān)督”或“民主參與”的角度定位其功能，其程序設(shè)計(jì)也是為了保障這些功能的實(shí)現(xiàn)。然而，公眾參與的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制功能并未引起足夠注意。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程是公眾和專家運(yùn)用各自所掌握的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)和價(jià)值知識(shí)進(jìn)行交涉、反思和選擇的過(guò)程。這一過(guò)程其實(shí)就是“眾意（公眾與專家的偏好與事實(shí)）”向“公意”轉(zhuǎn)變的過(guò)程。[6]公眾參與恰好能為這兩種風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的交涉和反思提供制度平臺(tái)，不僅可以消弭專家和公眾之間的沖突，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)信息的有效溝通，還可以為彼此的協(xié)商提供基礎(chǔ)。

（四）多元主體共同治理

托馬斯?麥克格萊蒂根據(jù)決策權(quán)實(shí)質(zhì)上授予特定的公共成員到完全排除公眾參與的范圍之間變動(dòng)，將現(xiàn)實(shí)世界中復(fù)雜多元的公眾參與抽象成六種模式，分別是排除模式、對(duì)抗模式、抗辯模式、正當(dāng)考量模式、調(diào)解模式、咨詢委員會(huì)模式。傳統(tǒng)環(huán)評(píng)審批中的公眾參與更類似于這六種模式中的正當(dāng)考量模式。根據(jù)正當(dāng)考量模式，所有有利害關(guān)系的當(dāng)事人都被歡迎去表達(dá)意見(jiàn)，規(guī)制機(jī)構(gòu)有義務(wù)對(duì)所有相關(guān)事實(shí)和意見(jiàn)都給予正當(dāng)考量[7]。在這一模式下，政府規(guī)制者是規(guī)制主體，承擔(dān)規(guī)制責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的公眾參與則更類似于這里的調(diào)解模式，各代表相互闡述事實(shí)和論據(jù)并嘗試達(dá)成一個(gè)關(guān)于最終結(jié)果，[8]創(chuàng)造制度空間發(fā)揮政府以外主體的作用，從單一的政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制轉(zhuǎn)向多主體共同參與的風(fēng)險(xiǎn)治理[9]。

二、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批中公眾參與特殊性成因的理論分析

（一）科學(xué)與民主：影響風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的因素

風(fēng)險(xiǎn)行政法研究所面臨的真正難題是與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的不確定性觸及了人類的知識(shí)限度，即無(wú)知的問(wèn)題。[10]由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性超出了人類認(rèn)識(shí)的限度，無(wú)論是科學(xué)，還是民主，都無(wú)法單獨(dú)回答究竟什么是良好的規(guī)制活動(dòng)這一問(wèn)題。處理二者的緊張關(guān)系，唯有將二者結(jié)合起來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)治理需要的是打破各類專家的知識(shí)壟斷地位，通過(guò)民主化而引入社會(huì)理性，因?yàn)椤皼](méi)有社會(huì)理性的科學(xué)理性是空洞的，但沒(méi)有科學(xué)理性的社會(huì)理性是盲目的”。這種見(jiàn)識(shí)的制度意涵是，必須將專家和大眾均納入公共決策過(guò)程中，使之分享或者共同行使決策權(quán)。[11]最好的制度平臺(tái)就是公正參與程序，在這樣一種程序中，包括專家在內(nèi)的各種價(jià)值取向不同的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)能夠進(jìn)行富有意義的交流、溝通、合作與妥協(xié)，通過(guò)平等而理性的協(xié)商以實(shí)現(xiàn)合法化。[12]

（二）合作治理：政府規(guī)制的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)

隨著現(xiàn)代社會(huì)公共任務(wù)的日益復(fù)雜化，政府已經(jīng)難以再單獨(dú)履行社會(huì)治理的全部責(zé)任，傳統(tǒng)的政府規(guī)制也有其限度和不足。行政法學(xué)者們也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了社會(huì)治理不再只是政府的責(zé)任，而是政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾的合作治理。它強(qiáng)調(diào)多元主體的合作與參與，以合作、互動(dòng)性更強(qiáng)的方式，形成相對(duì)更為持續(xù)、更為穩(wěn)定的關(guān)系，通過(guò)不同主體來(lái)共享、動(dòng)員和聚合分散的資源，協(xié)調(diào)利益和行動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。[13]無(wú)論從形式上還是實(shí)質(zhì)上，合作治理都改變了傳統(tǒng)行政法學(xué)的圖景，它所塑造的形象已不再是“政府—公民”之間的對(duì)抗關(guān)系，而是一種合作與協(xié)商的平等關(guān)系，從中或可蠹測(cè)出新行政法的未來(lái)走向。[14]在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，對(duì)于“什么才是良好的規(guī)制活動(dòng)”這一問(wèn)題，政府、專家和公眾都無(wú)法給出答案，每一方所掌握的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)都只是這個(gè)答案中的一部分，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的回答只能依靠各方合作進(jìn)行交涉、反思和選擇，綜合考慮所有相關(guān)因素來(lái)判斷項(xiàng)目的必要性和可行性。

（三）程序公正：許可實(shí)施的必然要求

政府對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的審批行為屬于涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的普通許可，根據(jù)《行政許可法》第三十六條的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)?！苯ㄔO(shè)項(xiàng)目的審批必然與周邊環(huán)境、周邊公眾利益密切相關(guān)，公眾參與的范圍限制在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，非如出租車市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、食藥品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制等特許一般相關(guān)公眾的范圍輻射全國(guó)。公眾所在區(qū)域范圍相對(duì)集中的情況下，公眾更容易受從眾心理的影響對(duì)某一問(wèn)題形成一致看法，程序公正對(duì)于公眾的可接受性而言至關(guān)重

要。即如果政府不為公眾提供有效的參與程序，更容易激化公眾與政府、專家之間的沖突，反而降低政府公信力，決策的合法性備受質(zhì)疑，往往因得不到公眾的支持而被迫中止。而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與具有區(qū)別于傳統(tǒng)的特殊性，科學(xué)與民主的緊張關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)決策的合法性尤其需要公眾的參與程序來(lái)緩和與保障。在現(xiàn)代社會(huì)，我們不可能追求“零風(fēng)險(xiǎn)”的世界，只能追問(wèn)什么是社會(huì)“可容許的風(fēng)險(xiǎn)水平”，這一問(wèn)題的答案在任意一個(gè)以民主自我期許、自我標(biāo)榜的群體里都需要廣泛參與的協(xié)商和民主的討論。[15]

三、建設(shè)項(xiàng)目審批中公眾參與不足的規(guī)范分析

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范中的相關(guān)規(guī)定

公眾參與在行政決策生成中的角色越來(lái)越受到重視，已經(jīng)日益成為行政決策合法正當(dāng)與否的考量因素，并在法律規(guī)范中不斷完善。我國(guó)憲法中規(guī)定了人民主權(quán)原則，公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的公眾有批評(píng)、建議的權(quán)利，賦予國(guó)家機(jī)關(guān)傾聽民意、接受監(jiān)督、為人民服務(wù)的職責(zé)，奠定了公眾參與的憲法基礎(chǔ)。1989年通過(guò)并實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定了“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門定期公布已經(jīng)頒發(fā)資格證書的從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的單位名單”，這是首次對(duì)公民在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境信息知情的規(guī)定，但是并不是公民在建設(shè)項(xiàng)目審批前的知情。2007年通過(guò)、2008年實(shí)施的《政府信息公開條例》規(guī)定了“重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況是應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開的政府信息”。公眾參與建設(shè)項(xiàng)目審批最早的法律依據(jù)是《行政許可法》，但是這是針對(duì)所有行政許可的一般規(guī)定，直到2004年通過(guò)并實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》才對(duì)公眾參與建設(shè)項(xiàng)目的審批作出專門規(guī)定。隨后，2006年通過(guò)并實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》作出了少許補(bǔ)充規(guī)定，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將公眾參與提升到了環(huán)境保護(hù)的原則、公民權(quán)利的高度，2015年通過(guò)并實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》在總結(jié)前述法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎(chǔ)上，對(duì)公眾參與建設(shè)項(xiàng)目審批作出了迄今為止最詳細(xì)、具體的規(guī)定。（詳見(jiàn)表1）

表1 迄今為止公眾參與建設(shè)項(xiàng)目審批的相關(guān)全國(guó)性法律、法規(guī)和部門規(guī)章

（二）現(xiàn)行法律規(guī)范中的不足

雖然相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目審批中的公眾參與程序的規(guī)定日臻完善，但是這些基于傳統(tǒng)行政法的相對(duì)保守的公眾參與已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的挑戰(zhàn)、不能適應(yīng)合作治理的趨勢(shì)，現(xiàn)行法律框架并不能解決政府規(guī)制者在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中遇到的公眾參與難題，有以下三個(gè)方面的不足：

1.難以保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可靠性

相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章并沒(méi)有對(duì)公眾基于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性不信任專家時(shí)如何處理作出規(guī)定，無(wú)法確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可靠性。前文已述，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制下建設(shè)項(xiàng)目審批中的公眾參與不同于傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目審批中的公眾參與的特殊性之一就體現(xiàn)在公眾基于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性對(duì)專家缺乏信任。從表一中對(duì)于公眾參與建設(shè)項(xiàng)目審批的相關(guān)全國(guó)性法律、法規(guī)和部門規(guī)章的梳理來(lái)看，當(dāng)公眾對(duì)專家不信任時(shí)，如何處理沒(méi)有規(guī)定，如何確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可靠性也沒(méi)有規(guī)定。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是否按照當(dāng)下科學(xué)共同體公認(rèn)的適當(dāng)方法或標(biāo)準(zhǔn)得出科學(xué)上可靠結(jié)論的問(wèn)題,作為門外漢的公眾以及其他領(lǐng)域的專家是很難回答的。因此,由同一領(lǐng)域內(nèi)專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其初步結(jié)論進(jìn)行雙向匿名評(píng)審，有助于從專業(yè)角度發(fā)現(xiàn)初步評(píng)估可能存在的瑕疵與錯(cuò)誤,能夠更好地確保評(píng)估結(jié)論的可靠性。[16]從世界范圍內(nèi)的政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)來(lái)看，同行評(píng)審已成為風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中必不可缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。政府在發(fā)布涉及風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制決策時(shí)，會(huì)經(jīng)常使用同行評(píng)審以確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可靠性。

2.缺少對(duì)規(guī)制機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)溝通責(zé)任的設(shè)定

近年來(lái)，全國(guó)爆發(fā)的多起環(huán)保群體事件表現(xiàn)出的“鄰避效應(yīng)”已經(jīng)展示出了公眾面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的盲目恐慌。而這不能只歸咎于公眾本身，從而認(rèn)為公眾不具備參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的資格抑或是公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)無(wú)益于風(fēng)險(xiǎn)決策，還應(yīng)該追究政府風(fēng)險(xiǎn)信息溝通的責(zé)任。能否為公眾風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的發(fā)揮提供一個(gè)公平和公正的制度平臺(tái),對(duì)于有很強(qiáng)技術(shù)性的風(fēng)險(xiǎn),規(guī)制機(jī)構(gòu)能否為公眾提供更多的信息，從而增加其知識(shí)的深度,現(xiàn)行規(guī)定也是閃爍其詞。[17]此外，政府應(yīng)當(dāng)多關(guān)心提供給公眾積極的信息還是消極的信息？政府公布風(fēng)險(xiǎn)信息只是為了警示風(fēng)險(xiǎn)或者為其決策偏好提供依據(jù)，還是應(yīng)當(dāng)以便于公眾理解的方式進(jìn)一步明確風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和嚴(yán)重程度、同時(shí)告知政府有關(guān)部分已經(jīng)進(jìn)行的應(yīng)對(duì)工作和可能的自我防衛(wèi)措施？這些也無(wú)法找到法律依據(jù)。

3.公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)僅具有“參考價(jià)值”

依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目的審批部門對(duì)公眾意見(jiàn)的態(tài)度是“充分考慮”、“適當(dāng)反饋”，公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)僅具有“參考價(jià)值”。然而，究竟政府應(yīng)當(dāng)如何衡量不同利益做出選擇、公眾又如何得知政府的風(fēng)險(xiǎn)決策是“公意”的表達(dá)，現(xiàn)行法律規(guī)范卻無(wú)法做出解答。雖然公眾有參與的權(quán)利，但是卻沒(méi)有決定結(jié)果導(dǎo)向的權(quán)利，決策權(quán)仍然是被掌握在政府手中。即便是公眾有權(quán)監(jiān)督、舉報(bào)，也只是在事后補(bǔ)救，即便能起到很大作用，也不及事前約束政府作出正確的決策。公眾參與仍被定位為確保決策的透明、公開，無(wú)法充分發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的功能，更無(wú)法確保風(fēng)險(xiǎn)決策的合法性與正當(dāng)性。

四、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批中公眾參與機(jī)制的建構(gòu)

盡管有學(xué)者主張法律在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)往往是無(wú)能為力的，也有文獻(xiàn)曾經(jīng)討論過(guò)，由于在知識(shí)上存在巨大的差異，法律和科學(xué)互動(dòng)的結(jié)果往往是不樂(lè)觀的。但是，在現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制顯然無(wú)法脫離法治。[18]筆者認(rèn)為對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批中的公眾參與而言，法律可以在以下幾個(gè)關(guān)鍵方面發(fā)揮作用。

（一）保障風(fēng)險(xiǎn)溝通貫穿于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的始終

風(fēng)險(xiǎn)信息溝通是貫穿整個(gè)政府規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的，這一制度的最終目的在于通過(guò)影響信息接收者的行為而盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)，并保障公共參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的機(jī)會(huì)。合理設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)信息溝通的責(zé)任，必然要求規(guī)制機(jī)構(gòu)改變將信息溝通當(dāng)作單純地“信息公開”義務(wù)的消極態(tài)度，但是也不宜將風(fēng)險(xiǎn)減少或消除作為認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)責(zé)任的唯一標(biāo)準(zhǔn)。[19]在政府規(guī)制機(jī)構(gòu)與公眾之間，就建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行充分的意見(jiàn)交換并形成良性互動(dòng)，這才是良好的風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程。政府在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到以下兩個(gè)方面：

1.在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，政府風(fēng)險(xiǎn)溝通的責(zé)任主要是向公眾公開信息并作出相應(yīng)的評(píng)估、反饋，保障公眾的知情權(quán)。

不僅許可申請(qǐng)人申請(qǐng)審批前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中需要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，行政機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中也會(huì)組織專家進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以便對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論做出判斷，這一階段同時(shí)伴隨信息的公開。首先，就信息公開的內(nèi)容而言，一是政府應(yīng)當(dāng)提供給公眾全面、易于理解的風(fēng)險(xiǎn)信息，而非專業(yè)性強(qiáng)、晦澀難懂的科學(xué)知識(shí)，并且提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)措施；二是政府所提供的風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)當(dāng)是全面的，而不應(yīng)掩蓋對(duì)政府或申請(qǐng)者不利的信息，這也是當(dāng)前諸多環(huán)保群體性事件中公眾對(duì)政府、專家表現(xiàn)出不信任的主要原因。其次,就風(fēng)險(xiǎn)溝通的方式而言，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的建設(shè)項(xiàng)目選擇合適的時(shí)機(jī)與相適應(yīng)的信息溝通渠道、表達(dá)方式及策略。例如，由于核電站的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、波及范圍明顯高于化工廠，核電站審批過(guò)程中的公眾參與范圍當(dāng)然比社區(qū)附近某化工廠審批過(guò)程中的公眾參與范圍要廣，政府可以通過(guò)地區(qū)電視臺(tái)、報(bào)紙、政府網(wǎng)站滾動(dòng)發(fā)布核電站審批的相關(guān)信息，同時(shí)要更加注意公眾利益代表的廣泛性，運(yùn)用民意調(diào)查、社會(huì)調(diào)研等手段主動(dòng)了解溝通對(duì)象，相對(duì)來(lái)說(shuō)，化工廠審批過(guò)程中的公眾參與就明顯沒(méi)那么復(fù)雜。再次,就裁量提供何種信息而言，政府不應(yīng)只提供符合其偏好的信息，應(yīng)就各利害關(guān)系方的利益予以衡量。假如信息一旦發(fā)布會(huì)嚴(yán)重影響利害關(guān)系人的利益時(shí)，就應(yīng)當(dāng)僅在從公益考慮確有必要發(fā)布時(shí)才發(fā)布，并且事先的信息核實(shí)應(yīng)當(dāng)更為慎重，多做一些可以進(jìn)行的調(diào)查，在知識(shí)與信息不足或無(wú)法及時(shí)消除有關(guān)危害的不確定性但可能的危害相當(dāng)重大時(shí)，仍應(yīng)及時(shí)警示，但可同時(shí)對(duì)此不確定性做出說(shuō)明，給信息接收者留下自行判斷的空間。[20]最后，就公眾在溝通過(guò)程中的反應(yīng)而言，政府要在風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程中注意收集公眾的意見(jiàn)傾向作出相應(yīng)的評(píng)估、反饋。風(fēng)險(xiǎn)溝通不僅僅是向公眾發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息，也包括與公眾交換有關(guān)意見(jiàn)和看法。

2.在風(fēng)險(xiǎn)決策階段，政府風(fēng)險(xiǎn)溝通的責(zé)任主要是為公眾提供參與決策的機(jī)會(huì)。

首先，就公眾利益代表的選擇而言，應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)及風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的大小決定公眾參與的范圍，從中選出各方利益的代表。例如，由于核電站的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、波及范圍明顯高于化工廠，核電站審批過(guò)程中的公眾參與范圍當(dāng)然比社區(qū)附近某化工廠審批過(guò)程中的公眾參

與范圍要廣，所涉及的利益也更為復(fù)雜。其次，公眾參與的形式而言，應(yīng)當(dāng)采用正式與非正式相結(jié)合的方式、適用便宜的原則。風(fēng)險(xiǎn)溝通不同于傳統(tǒng)的陳述、申辯，是多主體反復(fù)協(xié)商、反思的過(guò)程，牽涉到不同的價(jià)值選擇、利益衡量和科學(xué)爭(zhēng)議，十分復(fù)雜。因此，建設(shè)項(xiàng)目的審批過(guò)程中公眾參與的程序應(yīng)是多樣、多次進(jìn)行，不應(yīng)只限于聽證會(huì)，還可以結(jié)合專家論證會(huì)、專家與公眾座談會(huì)、公眾意見(jiàn)協(xié)商會(huì)等多種形式。對(duì)于某些利益代表之間的爭(zhēng)議或部分利益代表與專家之間的爭(zhēng)議，可以針對(duì)爭(zhēng)議小范圍內(nèi)以非正式程序解決。再次，就公眾意見(jiàn)表達(dá)的法律效果而言，公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)不應(yīng)僅具有“參考價(jià)值”，應(yīng)當(dāng)作為政府決策的依據(jù)。這就意味著，在公眾參與程序中，公眾的角色不是參與者，而是程序的主角、價(jià)值判斷的主體，政府的角色則被定位為各方利益沖突的調(diào)解者。

（二）保障公眾對(duì)專家及政府的信任

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下的公眾參與中公眾對(duì)于專家的不信任是基于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，由此間接地對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)。因此，要保障政府作為公共權(quán)威的公信力，首要的是使公眾建立起對(duì)專家的信任。當(dāng)能夠信任作為“誠(chéng)實(shí)代理人”的專家時(shí)，作為外行的公眾就可以借助專家的專業(yè)知識(shí)跨越專業(yè)門檻，就利害攸關(guān)的事務(wù)作出判斷，并基于此判斷實(shí)質(zhì)性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息交流，從而能夠有效地參與相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)決定的作出過(guò)程。[21]但這并不是說(shuō)明公眾對(duì)政府信任與否不重要，政府及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息、關(guān)注公眾的關(guān)切、保持與公眾的風(fēng)險(xiǎn)交流、為公眾提供參與決策的機(jī)會(huì)等都是政府公信力的來(lái)源?？梢?jiàn)，公眾對(duì)政府的信任是貫穿于整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中的。那么，如何保障公眾對(duì)專家的信任呢？

首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序應(yīng)當(dāng)公正、透明。與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的不確定性觸及了人類的知識(shí)限度，公眾擔(dān)心科學(xué)技術(shù)本身反而會(huì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。但是，風(fēng)險(xiǎn)并不如公眾所想的那樣是不可控的，當(dāng)今世界很多國(guó)家成功的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制經(jīng)驗(yàn)表明，良好的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)不僅不會(huì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，還會(huì)帶來(lái)意想不到的收益。環(huán)境影響評(píng)價(jià)唯有經(jīng)過(guò)公正、透明的程序保障，才能為風(fēng)險(xiǎn)管理提供事實(shí)基礎(chǔ)。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)委員會(huì)中引入同行評(píng)審，在專家就某個(gè)科學(xué)問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)某個(gè)或某些專家所作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估初步分析結(jié)論進(jìn)行同行評(píng)審，是為了確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)委員會(huì)最終給出的評(píng)估結(jié)論是建立在科學(xué)、公正的基礎(chǔ)上的。除此之外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)委員會(huì)向公眾提供評(píng)估結(jié)論時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程，便于公眾監(jiān)督，保障專家的可信度。

其次，當(dāng)公眾對(duì)專家給出的環(huán)評(píng)結(jié)論產(chǎn)生疑慮和不信任時(shí)，公眾可以啟動(dòng)第三方評(píng)審程序，由專業(yè)及中立的第三方對(duì)處于爭(zhēng)議的環(huán)評(píng)結(jié)論進(jìn)行同行評(píng)審、給出裁斷，重拾公眾對(duì)專家系統(tǒng)的信任。為此，深圳西部通道環(huán)評(píng)事件為我們提供了可借鑒的解決之道，在環(huán)評(píng)爭(zhēng)議已經(jīng)發(fā)生的情況下，政府特別注重專家的專業(yè)水平和專家的利益無(wú)涉這兩個(gè)信任保障要素，當(dāng)意識(shí)到居民期待的作為爭(zhēng)議裁決者的專家應(yīng)當(dāng)不是簡(jiǎn)單的具備國(guó)家規(guī)定的“資質(zhì)”，還應(yīng)具有超出行業(yè)平均水平較高“權(quán)威”時(shí)，深圳市環(huán)保局從國(guó)家環(huán)評(píng)報(bào)告書評(píng)審委員會(huì)中“隨機(jī)抽取”了大氣、噪聲、環(huán)評(píng)方面的專家共七人組成專家組對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書進(jìn)行了審查討論，南山區(qū)政府從北大、清華等機(jī)構(gòu)延請(qǐng)到被媒體譽(yù)為“國(guó)內(nèi)最為權(quán)威”的環(huán)評(píng)學(xué)者，舉行了“西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)問(wèn)題專家釋疑會(huì)”，邀請(qǐng)了沿線居民代表出席，在專業(yè)能力和利益無(wú)涉兩方面均滿足了居民的期待，最終重建了對(duì)專家提供的科學(xué)評(píng)估和立基于此評(píng)估基礎(chǔ)上的行政決策的信任，并在這個(gè)意義上最終達(dá)成了居民—專家—政府三贏的局面。[22]

（三）保障決策是理性與民主的融合

由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性導(dǎo)致的科學(xué)與民主的緊張關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制必須建立在一種審議式民主的形態(tài)上，即在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中政府、專家、公眾、企業(yè)多主體合作治理。這就意味著，建設(shè)項(xiàng)目的審批過(guò)程必須具備協(xié)商對(duì)話性，進(jìn)而客觀上要求公眾參與機(jī)制的程序設(shè)計(jì)不能僅僅是意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，而應(yīng)是建立在理性反思、相互理解基礎(chǔ)上的各方關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)和價(jià)值知識(shí)進(jìn)行交涉、反思和選擇的過(guò)程。在協(xié)商對(duì)話的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)各風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的交涉與反思，各利益代表相互闡述事實(shí)和論據(jù)并嘗試達(dá)成一個(gè)最終結(jié)果。在這種程序中，參與者通過(guò)來(lái)來(lái)回回的討論，相互交換知識(shí)，以自己的方式吸收

和重新理解他人的觀點(diǎn)，進(jìn)而改變自己的看法，并通過(guò)最大化的運(yùn)用現(xiàn)有知識(shí)來(lái)形成洞見(jiàn)。即使由于分歧過(guò)大而無(wú)法取得共識(shí)，程序的設(shè)計(jì)也必須能夠保障決策程序的參與者之間相互理解，[23]解決了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中科學(xué)與民主的緊張關(guān)系難題。

建立在公眾參與平臺(tái)之上的協(xié)商與反思，應(yīng)特別注意以下兩點(diǎn)：一是，應(yīng)當(dāng)保障專家不受干擾地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、規(guī)制的成本效益等方面做出盡可能客觀的判斷，并告知公眾，讓公眾具備做出判斷的基礎(chǔ)，而不是根據(jù)人們短期的恐慌和利益集團(tuán)的恐嚇策略放棄科學(xué)（對(duì)事實(shí)的最佳理解），通過(guò)順從公眾一時(shí)的情緒來(lái)做決定。[24]二是，公眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)確實(shí)存在不理性的情形，但是規(guī)制機(jī)關(guān)不應(yīng)對(duì)這種不理性盲目回應(yīng)或是一味排斥，而是應(yīng)當(dāng)盡量引導(dǎo)公眾觀念的改變，充分發(fā)揮公眾參與機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制功能。

五、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批中的公眾參與區(qū)別于傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目審批中的公眾參與的特殊性及其原因，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律框架并不能完全解決政府規(guī)制者在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中遇到的公眾參與難題，存在著缺少對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的同行評(píng)審、缺少對(duì)規(guī)制機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)溝通責(zé)任的設(shè)定、公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)僅具有“參考價(jià)值”三個(gè)方面的不足之處。進(jìn)而著眼于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的整個(gè)過(guò)程，提出建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與機(jī)制應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律的作用，保障風(fēng)險(xiǎn)溝通貫穿于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的始終，保障公眾對(duì)政府及專家的信任，保障決策的科學(xué)性與民主性。本文不足之處在于筆者僅從三個(gè)方面著手探究如何建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下建設(shè)項(xiàng)目審批的公眾參與機(jī)制，拋磚引玉，并未涉及到公眾參與機(jī)制的方方面面，至于更為具體、詳細(xì)的公眾參與機(jī)制法律框架還有待研究。

[1]戚建剛.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起與行政法的新發(fā)展[J].當(dāng)代法學(xué)，2014（3）.

[2][18][23][24]趙鵬.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法問(wèn)題[D].中國(guó)政法大學(xué),2009.

[3][19][20]金自寧.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的信息溝通及其制度建構(gòu)[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012（5）.

[4][5][6][12][17]戚建剛.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程合法性之證成—以公眾和專家的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)運(yùn)用為視角[J].法商研究,2009(5).

[7][8]托馬斯·麥克格萊蒂.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的公眾參與[J].公法研究,林華譯2013(1).

[9]金自寧.風(fēng)險(xiǎn)決定的理性探求—PX事件的啟示[J].當(dāng)代法學(xué),2014(6).

[10]金自寧.風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的前提問(wèn)題[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014(1).

[11][21][22]金自寧.跨越專業(yè)門檻的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與透視深圳西部通道環(huán)評(píng)事件[J].中外法學(xué),2014(1).

[13]宋華琳.政府規(guī)制中的合作治理[EB/OL].http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1042/5622.htm,2016-09-12.

[14]胡敏潔.合作行政與現(xiàn)代行政法發(fā)展的新方向—讀《合作治理與新行政法》[J].行政法學(xué)研究,2012(2).

[15]金自寧.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2012（4）.

[16]沈巋.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政法治問(wèn)題—以食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔齕J].浙江學(xué)刊,2011(3).

F293.2

A

1672-0385（2016）05-0075-07

2016-09-19

王燦，女，在讀碩士研究生，主要研究方向?yàn)樾姓ā?/p>