■文／陳福華 鄔思陽

“全面信息化”與“重點信息化”的權衡選擇

■文／陳福華 鄔思陽

隨著社會保險政策越來越豐富、待遇計算越來越復雜、參保人員個性化需求越來越多元，江西省業(yè)務經辦的信息化進程也在不斷加速。信息化的應用，在提升經辦效率的同時，也使業(yè)務經辦對信息系統(tǒng)產生了嚴重的依賴，信息系統(tǒng)升級稍有延誤，某些業(yè)務經辦項目就會處于停滯狀態(tài)。針對當前社保經辦既受益于信息化、又受制于信息化的現狀，在如何快速推進社保業(yè)務經辦信息化的實現路徑上，產生了“全面信息化”和“重點信息化”兩種不同的工作思路。對兩種思路的權衡選擇，將直接影響社保信息化是否真正助推業(yè)務經辦工作實現健康、順利、有效發(fā)展。

超前的“全面信息化”

“全面信息化”的思路認為：所有的業(yè)務經辦都應當依托信息系統(tǒng)，無論是業(yè)務受理、審核、復核、批準的完整操作流程，還是基金征繳、待遇確認、基金支付、基金結算等各項業(yè)務板塊的獨立操作，均通過計算機來實現，計算機外基本不進行任何社保業(yè)務操作。從表面上看，這種思路非?！艾F代化” “技術化”，也有利于經辦的規(guī)范和風險的規(guī)避。但這種思路因其過于理想，脫離并超越了現實狀況，一定程度上制約著社保經辦信息化的健康、有序發(fā)展。

首先，從政策層面看，社會保險政出多門，實現信息化的統(tǒng)一性要求難度較大。社會保險政策復雜，統(tǒng)籌層次較低。除養(yǎng)老保險為省級統(tǒng)籌，政策主要由國家和省制定以外，其他險種均為市縣級統(tǒng)籌，當地政府均有各自的政策、辦法出臺。加之部分險種歷史遺留問題較多，一些地方結合當地實際情況，也出臺了不少地方性政策，有的政策延用多年，短期內廢止難度較大。

其次，從經辦層面看，社會保險五個險種分散經辦，加大了信息化全面、統(tǒng)一建設的難度。同一險種不同統(tǒng)籌地區(qū)的具體經辦規(guī)程不統(tǒng)一，同一統(tǒng)籌地區(qū)不同險種的具體經辦規(guī)程也不統(tǒng)一，加上各統(tǒng)籌地區(qū)經辦機構人員素質參差不齊，凸顯了業(yè)務經辦的分散與零亂。分散經辦的現狀進一步加大了信息化過程中統(tǒng)一業(yè)務流、數據流、基金流的難度。

第三，從信息化層面看，社會保險信息化水平參差不齊，阻礙了信息化的協同推進。不同統(tǒng)籌地區(qū)的信息化水平不一致，不同險種的信息化水平不一致，不同機構對信息化的認知不一致，不同機構對信息化的工作要求不一致，各信息系統(tǒng)開發(fā)商的開發(fā)平臺、開發(fā)思路、維護手段也不一致，凡此種種信息化水平參差不齊的現象，導致信息化工作同步推進困難重重。

尚芳∕攝

因小失大的“后遺癥”

“全面信息化”的思路已經在“金保工程”的推進過程中產生了一些后遺癥，一定程度上影響了業(yè)務經辦的健康發(fā)展。主要表現在三個方面。

其一，為了讓1%的特殊業(yè)務按統(tǒng)一標準的流程操作，將99%的相對簡

單的、常態(tài)化的業(yè)務流程都復雜化。比如，為滿足部分集團公司匯總下屬子公司辦理參保的特殊業(yè)務，在系統(tǒng)中將全部參保單位區(qū)分為匯總單位和實體單位，從需求和設計上增加了系統(tǒng)的操作層級與管理層級，易造成上下層級間、平行層級間數據的混亂，不利于業(yè)務經辦的簡便化、清晰化、準確化。

其二，為了讓本地的一些特殊政策納入全省統(tǒng)一的計算機系統(tǒng)，全省計算機系統(tǒng)的內容一擴再擴，系統(tǒng)設計和系統(tǒng)承載不堪其負。比如，各統(tǒng)籌地區(qū)醫(yī)保信息系統(tǒng)征繳、結算、審核方式、醫(yī)療待遇支付數據記錄方式均存在一定的差異，為了兼容原系統(tǒng)，只有在新信息系統(tǒng)中為各縣設置不同的“征繳方案表”“結算方案表”等，并配置不同的審核流程。一方面將條理清晰的系統(tǒng)框架搞得支離破碎，另一方面加大了“業(yè)務需求本地化”的工作量，同時還破壞了系統(tǒng)操作的便捷性，增加了系統(tǒng)操作難度。

其三，為了讓信息系統(tǒng)實現盡可能多的功能，或滿足一些個案化操作需求，新的業(yè)務模塊、業(yè)務項目不斷植入與追加，系統(tǒng)的準確性和可維護性大為降低。比如，為滿足少量參保人員某類信息變更或個別待遇支付類別增加的需要，操作模塊中變更信息、支付項目的種類不斷增加，操作人員在選擇種類時眼花繚亂，易導致信息確認差錯。再如，參保職工退休待遇政策幾經變化，但不同計算辦法和計算結果需相互比較和確認，即便由計算機系統(tǒng)操作，也難以確保每筆業(yè)務的準確性。由于不斷有大大小小、零零碎碎的新的模塊與項目進入系統(tǒng)，系統(tǒng)的維護難度大大增加，而經辦機構的技術人員因對系統(tǒng)開發(fā)介入有限，自身無法完成維護，維護工作基本上被開發(fā)商所“綁架”，既增加了維護成本，也影響了維護效率。

從上述現實情況看，片面追求所謂的大而全的“全面信息化”是當前信息化進度跟不上社保經辦發(fā)展、使社保經辦受制并受困于“全面信息化”的重要原因。

分業(yè)務“重點信息化”

“重點信息化”思路認為：信息化是實現業(yè)務經辦規(guī)范化、標準化的手段，但并不意味著將所有的業(yè)務環(huán)節(jié)和所有的業(yè)務種類都納入信息系統(tǒng)操作。只有區(qū)分常態(tài)業(yè)務與特殊業(yè)務，并對特殊業(yè)務是否納入系統(tǒng)開發(fā)進行必要的甄選判別，實行信息系統(tǒng)操作與必要的實體（手工或半手工化）業(yè)務操作相互結合，才能應對不斷變化的社保需求，并產生更好的效果。

從目前的現實情況來看，信息化并不能夠窮盡日新月異的社保服務需求，而社保經辦機構亦不能僅僅依賴某一局部業(yè)務點的信息化完成固有的、核心的經辦操作。把當前信息化的資源重點放在常態(tài)業(yè)務上，比放在覆蓋業(yè)務的所有環(huán)節(jié)、所有操作上，推進的難度會更小，速度會更快，效果會更好。常態(tài)業(yè)務有三個特征：大量、重復、簡單，即面向的人群量大，是重復性的勞動，前臺業(yè)務操作相對簡單規(guī)范（內部處理邏輯可以復雜）。

以銀行系統(tǒng)和公交系統(tǒng)為例，銀行的ATM機只負責吞吐100元的人民幣現鈔所體現的就是常態(tài)業(yè)務優(yōu)先的特點。難道50元、20元、10元、1元的現鈔就不可以納入ATM機嗎？群眾對此沒有需求嗎？肯定可以，也肯定有需求，并且在技術上也不是問題。但銀行為什么不設計這種全方位功能的ATM機呢？是因為它通過吞吐100元就可以解決掉90%的主要矛盾，若還要解決其他10%，也許需要犧牲70%的便捷度、犧牲50%的推廣速度、提高30%的運行成本，不劃算。這就是“重點信息化”的樣本。

公交部門的無人售票系統(tǒng)同樣如此，只能投放規(guī)定金額的硬幣或紙鈔，不設找零。在北京這樣的大城市，只有較少的主流線路會配備一名售票員負責極少的找零工作，但解放了這名售票員絕大部分的收錢工作。因此，無人售票系統(tǒng)所解決的是乘客在遵從無人售票的規(guī)則下便捷刷卡、購票的關鍵問題，雖犧牲了少部分乘客沒有準備零錢無法乘車的情況，但提高了公交的整體運營效率，也得到了乘客的認可。

同理，社保業(yè)務經辦領域的參保繳費業(yè)務申報受理、養(yǎng)老保險待遇核定、醫(yī)保即時結算乃至個人賬戶記錄與查詢等就屬于典型的常態(tài)性業(yè)務，就是將90%的此類常態(tài)化的業(yè)務經辦交給計算機完成，統(tǒng)一流程、統(tǒng)一標準、最簡化手續(xù)、最便捷群眾。另有10%的個案業(yè)務、非常態(tài)業(yè)務、本地化業(yè)務等特殊業(yè)務，在進行科學甄別后，或選擇信息化通過一定的程序操作予以處理，或更多地選擇手工或半手工的“行政審批”模式進行受理、審核、確認，最后將確認的結果輸入計算機，將其與信息系統(tǒng)中的同類業(yè)務共同進行后續(xù)管理?！靶姓徟钡臉I(yè)務資料按規(guī)定存入檔案室備查，其合規(guī)性、合理性作為業(yè)務審計、核查的重點。

歸納來看，區(qū)分常態(tài)業(yè)務與特殊業(yè)務，實現社保業(yè)務經辦“重點信息化”至少有如下有益之處：一是解決了業(yè)務經辦中的關鍵、核心問題，實現了業(yè)務經辦的化繁為簡；二是對于信息化的推動更有效率；三是厘清了常態(tài)業(yè)務與特殊業(yè)務的區(qū)別，有利于業(yè)務經辦的標準化、規(guī)范化；四是節(jié)省了信息系統(tǒng)開發(fā)與維護成本，將精力集中在系統(tǒng)的統(tǒng)一升級及新的技術推廣應用、系統(tǒng)的常態(tài)化維護上?！?/p>

作者單位：江西省社會保險管理中心