固基本 強(qiáng)補(bǔ)充
——略論構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系

國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，“構(gòu)建包括職業(yè)年金、企業(yè)年金和商業(yè)保險的多層次養(yǎng)老保險體系”。未來5年，在進(jìn)一步鞏固和改進(jìn)基本養(yǎng)老保險制度基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)第二、第三層次養(yǎng)老保險，是完善養(yǎng)老保險體系的重要任務(wù)。

回顧：多層次體系建設(shè)有進(jìn)展，猶不足

建設(shè)多層次養(yǎng)老保險體系的命題在上世紀(jì)90年代初就提出了，20多年來在一些方面有明顯進(jìn)展，但總體還較滯后。

企業(yè)年金。1991年國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》提出：“隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度?！眱赡旰螅h的十四屆三中全會決定提出“建立多層次的社會保障體系”，第一次使用了“多層次”概念。此后，1995年勞動部頒布了《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度的意見》；2000年勞動保障部將企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險更名為企業(yè)年金，并于2004年頒布相關(guān)試行辦法，推動企業(yè)年金制度逐步定型——企業(yè)在參加基本養(yǎng)老保險的前提下自愿建立，勞動關(guān)系雙方供款，國家給予稅收優(yōu)惠，以個人賬戶形式積累和支付，年金基金實行市場化投資運(yùn)營，政府部門監(jiān)管。至2015年底，建立企業(yè)年金的企業(yè)7.5萬戶，涉及員工2316萬人，積累資金9525億元；分別比2005年增加5.1萬戶、1400多萬人和增長近15倍；2007年市場化運(yùn)營以來年平均收益率8.09%；近4年已有245萬人領(lǐng)取企業(yè)年金，其中分期領(lǐng)取的人數(shù)占比從35%提高到75%，人均月領(lǐng)取額從980元增加到1850元，在一定范圍初步顯示了補(bǔ)充養(yǎng)老的作用。

職業(yè)年金。2008年，國務(wù)院部署事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，將建立職業(yè)年金作為改革的組成部分；2012年制訂了有關(guān)文件，但沒有具體操作性規(guī)定；2014年中央決策全面改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，并于2015年重新頒布了職業(yè)年金辦法。至2016年3月底，雖然全國的職業(yè)年金制度尚在萌動狀態(tài)，但也累計收入37.8億元，并開始有了微量支出。

第三層次（支柱）。“三支柱”養(yǎng)老保障是世界銀行1994年提出的概念，據(jù)說經(jīng)合組織不認(rèn)同，堅持使用“三層次”概念。但對其中第三層次（支柱）內(nèi)涵和外延，各國的理解和規(guī)定各不相同。而在我國理論界，對此更缺乏清晰、統(tǒng)一的認(rèn)知，因而在實踐中始終沒有具體政策措施出臺。

綜上形成幾點判斷：其一，企業(yè)年金有較快發(fā)展，規(guī)則逐步健全，市場化運(yùn)營闖出了一條新路，其方向應(yīng)當(dāng)肯定和堅持；但覆蓋范圍總體仍甚小，人數(shù)不足企業(yè)參保職工的10%，基金規(guī)模只相當(dāng)于企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金結(jié)存量的27%，而且集中于大型國企，在全局上難以起到重要補(bǔ)充作用。其二，職業(yè)年金剛剛起步。由于承擔(dān)著制度轉(zhuǎn)軌的過渡功能，其剛性強(qiáng)于企業(yè)年金；又由于有財政資金注入與市場運(yùn)營的交錯，其操作復(fù)雜度也高于企業(yè)年金，需要周密設(shè)計、精心實施。其三，第三層次基本為空白，發(fā)展空間巨大。

三 支 柱

1994年10月世界銀行發(fā)表《防止老齡危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長的政策》報告，首次提出并向各國政府推介建立三支柱養(yǎng)老金體系的思想和建議。迄今為止，絕大部分國家采取了（多）三支柱的模式。

研判：構(gòu)建多層次體系有必要，甚緊迫

主要體現(xiàn)在3方面：

準(zhǔn)確界定政府責(zé)任，正確引導(dǎo)民生預(yù)期。近十多年，社保體系逐步完善，人民群眾從中多有獲益，這是好事，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。但也要看到，由政府直接提供的保障性福利必須適度。如果脫離實際的政策和承諾導(dǎo)致民眾過度依賴政府，將損害社會創(chuàng)造力和國家競爭力，亦非百姓之福。因此，政府在施行基本保障制度基礎(chǔ)上，也有責(zé)任開辟多條渠道，幫助民眾在養(yǎng)老保障上形成合理預(yù)期，理性安排個人終生財務(wù)平衡、實現(xiàn)家庭代際贍養(yǎng)和社會互助共濟(jì)。

合理調(diào)整體系結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)制度可持續(xù)。在幾乎是單一層次的結(jié)構(gòu)下，政府承受著不斷提高養(yǎng)老金水平和

降低企業(yè)費(fèi)率的雙重壓力，在人口迅速老齡化的背景下，這種增支需求與減收呼聲的正面沖撞導(dǎo)致制度可持續(xù)性受到質(zhì)疑。我國雖有多達(dá)幾十萬億元的居民儲蓄，但缺乏向養(yǎng)老保障方向引導(dǎo)的制度性安排：一方面，“中國大媽”境內(nèi)外買貴金屬、股票、房產(chǎn)，表明民間對發(fā)展多層次養(yǎng)老既有需求，也有能力；另一方面，退休人員養(yǎng)老金幾乎全部靠基本養(yǎng)老保險?？梢?，養(yǎng)老保險作為一種制度供給，也存在著結(jié)構(gòu)性改革的必要。比如在加大財政對基本保險補(bǔ)助力度（包括劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金）基礎(chǔ)上，“讓渡”出一定的基本保險費(fèi)率和替代率空間，連同居民儲蓄存量，作出發(fā)展二三層次的安排，以個人賬戶的彈性形式和可代際轉(zhuǎn)移繼承的好處引導(dǎo)公眾關(guān)注自身長遠(yuǎn)利益，從而實現(xiàn)整個體系的結(jié)構(gòu)均衡，提高其延展性和穩(wěn)定性。

發(fā)揮市場功能，滿足差異化需求。社會愈發(fā)展，需求就愈趨多元化?；攫B(yǎng)老保險不可能、也不需要滿足所有需求，超出“基本”層面的差異化需求應(yīng)當(dāng)用市場的方式、機(jī)制和資源來滿足。關(guān)鍵是政府要看到市場的潛力，善于運(yùn)用市場手段。比如對當(dāng)下各類金融機(jī)構(gòu)的理財產(chǎn)品，政府與其任由自行其是，不如統(tǒng)合一部分，引導(dǎo)成為長期投資的個性化養(yǎng)老金產(chǎn)品。

方略：發(fā)展多層次體系需要開思路，多途徑

中央提出五大發(fā)展理念，第一是創(chuàng)新。發(fā)展多層次養(yǎng)老保險，也要把制度創(chuàng)新擺在首位，努力超越傳統(tǒng)思維定式。除了已經(jīng)較成熟的政策預(yù)案外，還有幾個思路可以探索。

提高企業(yè)年金的實施強(qiáng)度。按現(xiàn)行規(guī)定，企業(yè)年金是自愿建立的計劃。從過往實踐看是恰當(dāng)?shù)?。但政策環(huán)境正在發(fā)生變化：一是降低企業(yè)基本養(yǎng)老保險費(fèi)率的趨勢顯現(xiàn)；二是新出臺的職業(yè)年金強(qiáng)制性政策，對企業(yè)年金產(chǎn)生牽動性影響。因此可考慮另一個選項——將一部分企業(yè)年金作為強(qiáng)制性制度推出。比如降低企業(yè)基本費(fèi)率兩個百分點，將此轉(zhuǎn)化為企業(yè)年金的單位供款，從而將企業(yè)年金改造為強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的制度。這在國外已有先例。其好處是有利于迅速普及，打破長期只有少數(shù)企業(yè)施行的局面，提高個人養(yǎng)老所得預(yù)期；當(dāng)然也有難處：現(xiàn)在有一些單位連基本保險費(fèi)都欠繳漏繳，改為企業(yè)年金后若繳費(fèi)不到位，將直接損害職工切身利益，關(guān)鍵是提高執(zhí)法和公眾監(jiān)督的力度。

重新定義第一與第二層次的邊界。我國目前職工基本保險的定義較寬，供款側(cè)包括單位和個人繳費(fèi)，支出側(cè)包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金；而一些國家由于有普惠性國民年金制度，因而把強(qiáng)制性個人供款的養(yǎng)老金作為第二層次。鑒于我國在基本保險和企業(yè)/職業(yè)年金中都有個人繳費(fèi)，且都采取個人賬戶形式，因此可以有一個更大膽的設(shè)想——將這兩部分合并，列為第二層次（不分機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)，統(tǒng)稱為職業(yè)年金），而將基本保險限定為單位繳費(fèi)的統(tǒng)籌基金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金。當(dāng)然，這是個大的制度改造工程，要審時度勢，特別要周密設(shè)計由此導(dǎo)致的基本保險供款不足的補(bǔ)充渠道。

對第三層次作出明確界定和規(guī)范。居民儲蓄、人壽保險產(chǎn)品、個人資產(chǎn)投資、私有產(chǎn)權(quán)住房等都是公眾可以用于養(yǎng)老的潛在資源，但其中有些具有短期性。因此，要在這些資源中按照長期性和緊密度界定出第三層次養(yǎng)老保險的范圍，不分具體產(chǎn)品形態(tài)，統(tǒng)一加注“個人養(yǎng)老計劃”的標(biāo)記；還可以引入自動加入計劃、自動選擇默認(rèn)產(chǎn)品、自動增長繳費(fèi)的機(jī)制，形成有穩(wěn)定形式、可持續(xù)機(jī)制和可查詢記錄的規(guī)范；在技術(shù)上可以把個人養(yǎng)老計劃“綁定”在具有唯一性的社會保障卡上，提高管理效能，管控道德風(fēng)險。

進(jìn)一步強(qiáng)化稅優(yōu)政策。稅收優(yōu)惠是推動多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展最直接、最有力的政策杠桿。對第二層次的個人供款，由于可以限定最高比例，從而規(guī)劃了替代率水平，因而可以全額全程免稅，即在供款時和未來領(lǐng)取這項待遇時都不計征個人所得稅。對第二層次的單位供款，可在規(guī)定比例內(nèi)免稅。對第三層次個人養(yǎng)老計劃，只要加注了統(tǒng)一標(biāo)記的，就應(yīng)實行遞延納稅，即退休前減免稅收，享用期再綜合計稅。

科學(xué)安排多層次的比例結(jié)構(gòu)。在頂層設(shè)計中，要基于我國國情確定多層次結(jié)構(gòu)的恰當(dāng)比例：為使老年人大體保持原有生活水平，在現(xiàn)行制度框架下，其基本養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金、第三層次養(yǎng)老保險可設(shè)定為6∶2∶2關(guān)系；如果進(jìn)行制度結(jié)構(gòu)調(diào)整（比如將個人賬戶全部劃轉(zhuǎn)為職業(yè)年金），并“創(chuàng)造條件增加居民財產(chǎn)性收入”，也可以設(shè)定為4∶4∶2或4∶3∶3的比例關(guān)系?！?/p>

遞延納稅

指納稅人根據(jù)稅法的規(guī)定可將應(yīng)納稅款推遲一定期限繳納，雖不能減少應(yīng)納稅額，但納稅期的推遲可以使納稅人無償使用這筆款項而不需支付利息，對納稅人來說等于是降低了稅收負(fù)擔(dān)。

正所謂：

最美夕陽夢筆松，

深濃淺淡翠疊紅。

芒鞋竹杖攀巖上，

絕頂觀云又幾重。