儲珊珊

宜興市城北小學(xué) 江蘇宜興 214200

執(zhí)行信訪問題的溯源與解困

儲珊珊

宜興市城北小學(xué) 江蘇宜興 214200

執(zhí)行信訪因何而產(chǎn)生，理論界的認(rèn)識與實(shí)踐中的客觀原因還存在一定的偏差。實(shí)際上，執(zhí)行人員素質(zhì)低、執(zhí)行亂并不是當(dāng)前執(zhí)行信訪多發(fā)的原因，真正的原因在于執(zhí)行案件是涉及當(dāng)事人利益的最后司法閘門，是社會矛盾的堆集地。為了減少執(zhí)行信訪的數(shù)量，應(yīng)當(dāng)建立案件甄別與剔除制度，合理保障當(dāng)事人的信訪權(quán)利。

執(zhí)行信訪；舉證責(zé)任；案件甄別與剔除

當(dāng)前，執(zhí)行信訪案件數(shù)量的激增已經(jīng)成為我國民事執(zhí)行工作的突出問題，這一現(xiàn)象影響了正常的執(zhí)行工作秩序，影響了司法公信力，也影響了社會的和諧和穩(wěn)定。

一、關(guān)于執(zhí)行信訪原因的質(zhì)疑

（一）關(guān)于執(zhí)行人員素質(zhì)低的爭點(diǎn)

執(zhí)行人員素質(zhì)低是在法院改革的特定時(shí)間段內(nèi)出現(xiàn)的問題。當(dāng)是時(shí)也，由于沒有法官資格的法院工作人員不能再審判庭任職，許多人就被安置到執(zhí)行庭等綜合業(yè)務(wù)部門，似的執(zhí)行人員成為當(dāng)時(shí)法院工作人員中法律素養(yǎng)相對薄弱的一部分。但由于執(zhí)行工作中同樣需要大量法律知識，工作崗位對法律素養(yǎng)的要求及執(zhí)行人員法律素養(yǎng)的不足之間存在著矛盾，使我國法院的執(zhí)行工作一直難以達(dá)到社會和民眾的要求，這也是許多學(xué)者一提起執(zhí)行就認(rèn)為我們法院的執(zhí)行人員素質(zhì)低下的原因。

馬克思主義哲學(xué)教育我們要用發(fā)展的眼光看問題，事物不是一成不變的，而是處在不斷發(fā)展變化中的。自從國家開展公務(wù)員改革來，法院新招入的法官基本上都至少具備了本科以上的學(xué)歷，這些新鮮血液許多都被安排進(jìn)入了執(zhí)行局，為我們法院的執(zhí)行隊(duì)伍學(xué)歷、素質(zhì)的提高起到了良好的作用。這些高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才在執(zhí)行工作、執(zhí)行調(diào)研、執(zhí)行信訪等工作中都發(fā)揮了良好的作用。另外，執(zhí)行局的老同志們也積極學(xué)習(xí)，豐富、充實(shí)自己的知識底蘊(yùn)，提高自身的素養(yǎng)，許多同志通過在職教育，取得了本科甚至碩士學(xué)位，執(zhí)行人員的素質(zhì)得到了大幅度的提升?？梢哉f，經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，執(zhí)行人員素質(zhì)低這一說法已經(jīng)可以作為老黃歷塵封在法院改革的記憶中了。

（二）關(guān)于執(zhí)行亂

許多學(xué)者仍舊堅(jiān)持這樣的觀點(diǎn)：即之所以執(zhí)行信訪壓力如此巨大，是因?yàn)椤皥?zhí)行亂”，該執(zhí)行的不執(zhí)行，能執(zhí)行到的標(biāo)的不發(fā)給申請執(zhí)行人，拍賣過程中存在許多問題遣返當(dāng)事人的權(quán)利，導(dǎo)致當(dāng)事人冤苦無訴，不得已通過信訪方式以求解決問題。根據(jù)筆者自身工作所見，這只是象牙塔中的學(xué)者們“以古度今，想當(dāng)然耳”。2015年，LW市中級人民法院共接待當(dāng)事人來訪、電話來訪共159人次，涉及案件50余件。其中，當(dāng)事人反映的情況中，由于申請執(zhí)行人無法提供被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)線索導(dǎo)致無法執(zhí)行的，共19件，73人次；由于當(dāng)事人不服執(zhí)行依據(jù)（包括判決書、裁定書、仲裁裁決書、公證債權(quán)文書等）而認(rèn)為執(zhí)行有問題，希望阻卻執(zhí)行的，共9件，14人次；由于裁判文書內(nèi)容不具體，導(dǎo)致無法執(zhí)行的，共12件，65人次；被執(zhí)行人無理取鬧，拒不執(zhí)行法院生效裁判文書的，共1件，5人次；基層法院執(zhí)行行為確實(shí)存在瑕疵的，共1件，2人次。管中窺豹，可見一斑。以上數(shù)據(jù)顯示，與執(zhí)行信訪數(shù)量居高不下形成鮮明對比的，是法院低執(zhí)行瑕疵的案件數(shù)量。案件執(zhí)行既無瑕疵，何來執(zhí)行亂之說。

二、執(zhí)行信訪多發(fā)的實(shí)踐原因

（一）執(zhí)行案件涉及當(dāng)事人的切實(shí)權(quán)利，是社會矛盾的積壓地和泄洪閘

法院的審判執(zhí)行工作目標(biāo)是解決社會矛盾，定分止?fàn)帯５菑漠?dāng)事人角度來說，單純的一份勝訴判決書，只不過是一張寫著自身權(quán)利的紙，如果其中記載的權(quán)利得不到落實(shí)，那對當(dāng)事人來說毫無意義。如何將紙面上的權(quán)利落實(shí)下來，能落實(shí)到少，才是當(dāng)事人最關(guān)注的問題。如果生效的法律文書無法得到執(zhí)行，而審判程序又已經(jīng)走完，社會矛盾就會在執(zhí)行環(huán)節(jié)堆積，成為當(dāng)事人爭取自身權(quán)利的最后陣地，沖突就難以避免。社會矛盾可能在許多環(huán)節(jié)產(chǎn)生，有些糾紛在日常生活中產(chǎn)生，可以通過自力救濟(jì)或者訴訟來解決；訴訟中出現(xiàn)的矛盾，可以通過上訴、再審來解決；而社會矛盾一路積累下來，堆積在了執(zhí)行環(huán)節(jié)，成為了社會矛盾的積壓地和泄洪閘，一旦執(zhí)行不到位，被積壓的社會矛盾就會在執(zhí)行環(huán)節(jié)爆發(fā)。

（二）過分強(qiáng)調(diào)申請執(zhí)行人的舉證責(zé)任

目前許多法院在民事執(zhí)行工作中過分依賴申請人的舉證，即在執(zhí)行過程中，法院責(zé)令申請執(zhí)行人提供被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)線索以及有履行義務(wù)的能力等，若申請執(zhí)行人舉不出足夠的證據(jù)，法院就可以以被執(zhí)行無履行能力的事由中止執(zhí)行或終結(jié)執(zhí)行。然而目前中國當(dāng)事人的文化水準(zhǔn)、律師代理的適用率、律師取證的具體條件、我國目前文檔管理制度以及共用資訊的社會開放裝抗，都會對當(dāng)事人的舉證能力形成制約。①法院之所以在執(zhí)行中過分強(qiáng)調(diào)申請執(zhí)行人的舉證責(zé)任，是受到了審判方式改革的影響，即法官應(yīng)當(dāng)中立的審判案件，訴訟模式也由職權(quán)模式逐漸向?qū)怪髁x靠攏。但是執(zhí)行工作與審判工作不同，審判工作是純司法為，要求中立、消極，而執(zhí)行工作從性質(zhì)上講是行政工作，具有確定性、主動性、命令性、強(qiáng)制性特點(diǎn)。②執(zhí)行員需要積極主動的去尋找被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)。過分強(qiáng)調(diào)申請執(zhí)行人的舉證責(zé)任，會損害申請人的利益，造成法院執(zhí)行人員不作為的看法，使矛盾和對立情緒轉(zhuǎn)移到法院頭上，造成上訪甚至越級上訪，影響社會的和諧穩(wěn)定。

（三）當(dāng)事人法律觀念的增強(qiáng)和其自身法律素質(zhì)的不足存在矛盾

隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，公民的法律意識不斷覺醒，法律觀念不斷增強(qiáng)，人們越來越重視運(yùn)用法律手段維護(hù)自身的合法權(quán)益。但與之相對的，是公民整體仍舊相對低下的法律素養(yǎng)，不僅僅體現(xiàn)在法律知識的欠缺，更缺乏的事對法律的信服和信仰。對部分執(zhí)行當(dāng)事人來說，如果法律的規(guī)定對其有利，就加以引用；如果法律規(guī)定對其不利，就通過信訪對法院施加壓力。在許多申請執(zhí)行人看來，只要執(zhí)行不到位，無論是因?yàn)楫?dāng)事人無財(cái)產(chǎn)，還是查不到財(cái)產(chǎn)，都是因?yàn)榉ㄔ旱牟蛔鳛?，都是?zhí)行法官在故意偏袒被執(zhí)行人；有時(shí)法官為其講解無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的法律規(guī)定，申請執(zhí)行人會想當(dāng)然的認(rèn)為執(zhí)行法官收受了被執(zhí)行人的賄賂從而為其說話。一方面，當(dāng)事人積極運(yùn)用法律手段維護(hù)自身權(quán)利；另一方面，當(dāng)事人又不認(rèn)可對自身不利的法律規(guī)定。這種不斷增強(qiáng)的法律意識和仍舊低下的法律素質(zhì)之間存在的矛盾，使許多當(dāng)事人更傾向于在法律程序中通過非法律渠道需求問題的解決之道，這就造成了信訪的泛濫。

（四）被執(zhí)行人社會信用的缺失

市場經(jīng)濟(jì)是一種信用經(jīng)濟(jì)，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立，人們的觀念還處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過度時(shí)期，小農(nóng)觀念仍然十分嚴(yán)重，人們更多的考慮的是自己的利益，而不是對等的利益，更多的是考慮的收益，而不是考慮的風(fēng)險(xiǎn)。市場經(jīng)濟(jì)中，風(fēng)險(xiǎn)和收益是并存的，而且二者之間是正比關(guān)系，高收益往往也意味著高風(fēng)險(xiǎn)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想中重大的特征就是風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄，并不是說這些人并不害怕風(fēng)險(xiǎn)，而是總是輕信為自己會遇到這樣的風(fēng)險(xiǎn)，總是抱著一種只占便宜不想吃虧的想法。根據(jù)馬克思主義關(guān)于社會意識要相對落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理, 市場經(jīng)濟(jì)道德觀念的完全確立還要一個(gè)過程, 因而這在今后一定時(shí)期內(nèi)肯定還會成為執(zhí)行難的一個(gè)很重要的原因。③

三、完善執(zhí)行信訪機(jī)制的模式設(shè)想

（一）保障執(zhí)行信訪當(dāng)事人的合法信訪權(quán)利

我國設(shè)立執(zhí)行信訪制度的初衷就是保障當(dāng)事人的合法權(quán)利，雖然在信訪工作中出現(xiàn)了個(gè)別當(dāng)事人濫用信訪權(quán)利、無理鬧訪的情況，但是我們決不能因噎廢食，要堅(jiān)定不移的發(fā)展、保障執(zhí)行信訪當(dāng)事人的合法信訪權(quán)利。信訪機(jī)制在國家與公民之間、國家內(nèi)部之間構(gòu)成了一種解決問題的機(jī)制。這一點(diǎn)是從新房制度的目標(biāo)上來看的，它的終極目標(biāo)是解決問題，只要出現(xiàn)社會問題，新房就可以出面解決。④首先，保障執(zhí)行信訪當(dāng)事人的合法信訪權(quán)利是保障公民合法權(quán)益的客觀需要。在現(xiàn)階段，我們還沒有做到所有執(zhí)行案件都無瑕疵的程度，在執(zhí)行工作中時(shí)而也會發(fā)生侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的行為或者是司法不作為的情況，為了保障公民的合法權(quán)益，拓寬公民維權(quán)的途徑，在今后相當(dāng)長的一段時(shí)期我們都要保障公民的合法信訪權(quán)利。第二，保障公民的信訪權(quán)利是對公權(quán)力進(jìn)行制約、防止公權(quán)力濫用的有效手段。公民通過信訪手段，可以將法院執(zhí)行工作中的不法行為反應(yīng)給相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，由法院領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)察，防止司法公權(quán)力的濫用和恣意。第三，保障公民的信訪權(quán)利是我國社會主義國家性質(zhì)的客觀要求。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，我們的司法工作奉行“黨的事業(yè)至上，人民利益至上，憲法法律至上”的原則，人民的權(quán)益是我們工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我們作為社會主義國家的司法工作人員，必須在自己的陣地上為保障人民利益、拓寬人民維權(quán)途徑做出自己的努力。

（二）建立執(zhí)行信訪案件甄別和剔除標(biāo)準(zhǔn)

建立執(zhí)行信訪案件甄別和剔除制度，主要是針對無理信訪與非正常信訪而言的。所謂無理信訪，是指信訪事件經(jīng)處理，確實(shí)證明執(zhí)行過程沒有瑕疵的，當(dāng)事人仍然以上訪為要挾企圖獲取非法利益的。所謂非正常信訪，是指在上訪過程中違反信訪條例等國家相關(guān)法律規(guī)定，通過不正常手段和渠道的信訪行為，例如信訪事件已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人不聽告知故意在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)再提出同一信訪事項(xiàng)的行為；信訪事件經(jīng)信訪部門處理完結(jié)，信訪人不服，未按信訪條例規(guī)定申請復(fù)查、復(fù)核，而繼續(xù)重訪、纏訪的；信訪人對正在辦理或已辦理終結(jié)的信訪事件鬧訪、纏訪的。⑤無理信訪和非正常信訪的存在，對執(zhí)行法院造成了巨大壓力，基于信訪案件一票否決制的壓力，基于“花錢買穩(wěn)定”的觀念，許多執(zhí)行法院和信訪部門不得已選擇妥協(xié)，甚至以明顯違反法律規(guī)定的方式進(jìn)行“個(gè)案處理”，以達(dá)到息訪的結(jié)果。目前，最高人民法院對于網(wǎng)絡(luò)交辦的執(zhí)行信訪案件按照“重復(fù)登記、非本轄區(qū)、非執(zhí)行信訪案件、差誤此案、無理信訪、已化解”等六種不同情形進(jìn)行甄別剔除，但其具體的標(biāo)準(zhǔn)并未向地方法院公布，信訪案件的班里缺乏統(tǒng)一的規(guī)則指引。因此，各省高級法院應(yīng)當(dāng)先根據(jù)本省的實(shí)際情況建立執(zhí)行信訪案件甄別和剔除制度，明確甄別和剔除的標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)行信訪制度回歸權(quán)利救濟(jì)的本意。

（三）建立執(zhí)行信訪案件的終結(jié)退出機(jī)制

關(guān)于人民法院的涉訴信訪案件如何終結(jié)，最高人民法早已制定了《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，規(guī)定了不服各級人民法院做出的裁判而提出申訴或申請?jiān)賹彽陌讣绾谓K結(jié)。從該辦法的規(guī)定來看，主要是針對的審判程序，即經(jīng)過上級法院再審或?qū)彶榈贸鼋Y(jié)論的可以終結(jié)。但是執(zhí)行案件和一般的民事、刑事信訪案件相比，處理程序上有很大的不同：有些是就執(zhí)行力度不夠而進(jìn)行申訴，有些是對法院的執(zhí)行異議、復(fù)議進(jìn)行申訴，有些是對追加、變更被執(zhí)行人進(jìn)行申訴，有些是不滿執(zhí)行依據(jù)進(jìn)行的申訴，有些是對法院不執(zhí)行仲裁裁決、公證債權(quán)文書的裁定的申訴，但從信訪主體來看，就有申請執(zhí)行人申訴、被執(zhí)行人申訴和案外人申訴等等。在處理程序方面，最高人民法院立案審查的執(zhí)行案件，有一大部分屬執(zhí)行信訪案件，如何處理最高人民法院審查處理與最高人民法院終結(jié)認(rèn)定之間的關(guān)系，目前還存在爭議。因此，執(zhí)行信訪案件的問題更為復(fù)雜，形式也更加多樣，《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》僅能適用于涉審判信訪案件的終結(jié)，對于執(zhí)行信訪案件的終結(jié)難以直接適用。如何針對執(zhí)行信訪案件的特殊性制定專門的退出機(jī)制，是今后法院執(zhí)行改革的重要任務(wù)之一。對于已經(jīng)認(rèn)定終結(jié)的無理執(zhí)行信訪案件，如當(dāng)事人繼續(xù)信訪，上級法院不應(yīng)當(dāng)受理，此類案件也不應(yīng)納入通報(bào)或考核的范圍。

注釋

①參見王洪沛、叢艷：“執(zhí)行信訪產(chǎn)生的原因及對策探討”，載《政法論叢》2002年第5期，第37頁。

②參見孫小虹：《客服執(zhí)行難是社會系統(tǒng)工程》，載《人民日報(bào)》1999年3月10日，第10版。

③參見王洪沛、叢艷：“執(zhí)行信訪產(chǎn)生的原因及對策探討”，載《政法論叢》2002年第5期，第36頁。

④參見田文利：《信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究》，載《行政法學(xué)研究》，2011年第1期，第59頁。

⑤參見王進(jìn)忠：《解讀非正常上訪（上）》，載《遼寧警專學(xué)報(bào)》，2009年3月第2期。

儲珊珊（1988—），女，漢族，江蘇無錫人，宜興市城北小學(xué)教師。