宋 元 明

對安全生產(chǎn)工作戰(zhàn)略布局的思考

宋 元 明

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，安全生產(chǎn)工作也面臨著新形勢和新情況。本文以防微杜漸為原則，以遏制特大事故為目標(biāo)，以預(yù)防階段為范疇;把握規(guī)律趨勢，對行業(yè)戰(zhàn)略布局作出探討。

安全生產(chǎn)；戰(zhàn)略思維；戰(zhàn)略布局

習(xí)近平總書記講：戰(zhàn)略思維能力，就是高瞻遠(yuǎn)矚，統(tǒng)攬全局，善于把握事物發(fā)展總體趨勢和方向的能力。要求我們做工作一定要“胸懷大局、把握大勢、著眼大事”。為安全生產(chǎn)工作指明了方向，提供了強(qiáng)大動力和重要的戰(zhàn)略機(jī)遇。

一、安全生產(chǎn)工作全局的劃分

戰(zhàn)略思維理論認(rèn)為，全局是由局部構(gòu)成的。每個局部在全局中都有其一定的地位和作用，但有的是一般性的，有的是比較重要的，有的是最重要、有決定意義的。我們對各個局部不可平均使用力量，而應(yīng)當(dāng)把握重點(diǎn)、突出重點(diǎn)。

安全生產(chǎn)由若干局部構(gòu)成。將全局劃分若干局部有多種方式：

1.以事故發(fā)生、發(fā)展的時間階段劃分，可分為事前預(yù)防、事中應(yīng)急和事后查處三個部分，其重點(diǎn)當(dāng)然是“預(yù)防為主”。

2.以安全生產(chǎn)的目標(biāo)劃分，可分為遏制重特大事故，控制較大及一般事故和預(yù)防職業(yè)危害三個部分，當(dāng)前重點(diǎn)是遏制重特大事故。

3.以安全生產(chǎn)的對象（生產(chǎn)經(jīng)營單位）劃分，可分為高危企業(yè)和一般企業(yè)兩個局部；又可分為固定場所型（如礦山、工廠、建筑等）和移動場所型（如民航、鐵路、水運(yùn)、道路交通等）。

4.以安全生產(chǎn)的行業(yè)監(jiān)管主體劃分，可分為各行各業(yè)的安全監(jiān)管，其重點(diǎn)是高危行業(yè)的安全監(jiān)管和整治，如礦山安全、化工安全、交通安全等。

5.以安全生產(chǎn)的屬地監(jiān)管主體劃分，可分為全國各行政區(qū)域的安全監(jiān)管，但要突出重點(diǎn)區(qū)域的安全監(jiān)管和整治。

二、特大事故發(fā)生的規(guī)律趨勢給行業(yè)戰(zhàn)略布局帶來了挑戰(zhàn)

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，安全生產(chǎn)工作面臨著新形勢新情況。2013年以來，特別重大事故（事件）發(fā)生的趨勢呈現(xiàn)出較大的變化。

一是特大事故在非重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域凸顯。2013—2015年安監(jiān)總局直接監(jiān)管的重點(diǎn)行業(yè)如煤礦、非煤礦山、化工、煙花爆竹等發(fā)生特別重大事故極少，但非重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域特大安全事故日益凸顯。如2013年吉林長春“6·3”火災(zāi)爆炸事故發(fā)生在禽類加工企業(yè)；2014年江蘇昆山“8·2”爆炸事故發(fā)生在金屬加工企業(yè)；2015年河南平頂山“5·25”火災(zāi)事故發(fā)生在老年公寓。

二是特大事故在城市人口密集區(qū)域凸顯。

2013—2015年，全國共發(fā)生特別重大責(zé)任事故12起，其中城市人員密集區(qū)域發(fā)生7起，占58.3%，如深圳2015年“12·20”滑坡事故；青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故；城市周邊高速公路發(fā)生4起，占33.3%，而礦區(qū)發(fā)生1起。實(shí)際上，2014年12月31日上海外灘發(fā)生的踩踏事件，雖然定性上不屬于事故，但也反映了大城市人口密集區(qū)域容易引發(fā)安全生產(chǎn)事故。

三是特大事故在多部門監(jiān)管、監(jiān)管職責(zé)交叉的行業(yè)領(lǐng)域凸顯。以往重特大事故行業(yè)領(lǐng)域色彩鮮明，如煤礦、化工、煙花爆竹主管部門監(jiān)管職責(zé)明確，但近年來一些特大事故很難明確單一部門或在國務(wù)院各部委層面找不到主管部門，如天津港“8·12”火災(zāi)爆炸事故，涉及交通運(yùn)輸、海關(guān)、安全監(jiān)管、規(guī)劃和國土、市場和質(zhì)量監(jiān)督、公安等多個部門，很難將事故劃分到某個具體行業(yè)。如深圳市建筑垃圾吸納場“12·20”滑坡事故，很難在部委層面明確監(jiān)管部門。

這三個趨勢給我們安監(jiān)工作帶來兩點(diǎn)重要啟示：

一是行業(yè)戰(zhàn)略布局遇到挑戰(zhàn)。非重點(diǎn)行業(yè)很多，而且新行業(yè)還在不斷產(chǎn)生。每個行業(yè)發(fā)生特大事故雖然都是小概率事件，但匯總起來又影響全局。如果繼續(xù)按行業(yè)布局抓安全，必然不斷擴(kuò)大重點(diǎn)行業(yè)范圍，各行各業(yè)都得抓，容易在全局上失去重點(diǎn)，平均使用力量，也不一定見效。即使繼續(xù)按行業(yè)布局，落實(shí)行業(yè)管理職責(zé)也會遇到不少困難，比如一些行業(yè)的安全監(jiān)管在國家部委層面找不到歸口單位或落實(shí)不下去，一些行業(yè)的安全可能需要幾個部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管，又易造成責(zé)任落實(shí)不到位。

二是特大事故區(qū)域性特點(diǎn)開始顯現(xiàn)。面對大城市特大事故多發(fā)的態(tài)勢，倒逼我們應(yīng)該有戰(zhàn)略創(chuàng)新，要注重區(qū)域戰(zhàn)略布局，著力研究如何突出城市安全這個重點(diǎn)。面對行業(yè)上分不清監(jiān)管責(zé)任或多頭監(jiān)管“都管都不管”的責(zé)任交叉局面，可考慮發(fā)揮大城市立法和設(shè)置機(jī)構(gòu)的特殊優(yōu)勢，在“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的強(qiáng)大動力下，先從區(qū)域入手，明確監(jiān)管職責(zé)。安監(jiān)總局出臺的《遏制重特大事故指南》在11個大中城市同時試點(diǎn)，體現(xiàn)了戰(zhàn)略創(chuàng)新。

三、謀劃戰(zhàn)略步驟，逐步調(diào)整戰(zhàn)略布局

分析上述情況，我們一方面不能放棄已發(fā)揮明顯作用的行業(yè)布局戰(zhàn)略，防范重點(diǎn)行業(yè)事故反彈；另一方面又要求我們盡快補(bǔ)齊行業(yè)布局的短板，面對大城市安全問題實(shí)施戰(zhàn)略創(chuàng)新，突出安全監(jiān)管的區(qū)域重點(diǎn)。綜合兩方面情況，需要謀求戰(zhàn)略步驟，分階段逐步調(diào)整戰(zhàn)略布局，可否設(shè)想爭取用十年左右時間，將安全生產(chǎn)戰(zhàn)略布局由行業(yè)布局調(diào)整為以區(qū)域布局為主。

第一階段（2015—2020年），明確這五年以行業(yè)戰(zhàn)略布局為重點(diǎn)，兼顧區(qū)域戰(zhàn)略布局。這五年的戰(zhàn)略措施應(yīng)包括：堅(jiān)持抓重點(diǎn)行業(yè)的做法，重點(diǎn)行業(yè)要抓好行業(yè)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域，包括重點(diǎn)企業(yè)；做好新興行業(yè)和非重點(diǎn)行業(yè)發(fā)生特大事故的預(yù)警；安全監(jiān)管抓重點(diǎn)區(qū)域，首先從直轄市、省會城市和計(jì)劃單列市抓起；總結(jié)推廣長春市、青島市安全生產(chǎn)網(wǎng)格化屬地監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，以大城市立法方式予以規(guī)范；在總局內(nèi)以行業(yè)設(shè)置司局為主，但可考慮成立一個大城市安全監(jiān)管司，探索抓重點(diǎn)區(qū)域的管理模式，下功夫培育大城市綜合監(jiān)管能力。

第二階段，（2020—2025年），明確這五年以區(qū)域戰(zhàn)略布局為重點(diǎn)，兼顧行業(yè)戰(zhàn)略布局。這五年的戰(zhàn)略舉措應(yīng)包括：全面推廣大城市安全監(jiān)管模式，以大城市帶動中小城市，以中小城市帶動郊區(qū)和農(nóng)村；城市、郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理；安全監(jiān)管部門以監(jiān)察屬地監(jiān)管是否到位為主要職責(zé)，既監(jiān)察重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)網(wǎng)格，又兼顧監(jiān)察重點(diǎn)行業(yè)；移動性行業(yè)如民航、交通、水運(yùn)、鐵路等繼續(xù)實(shí)行行業(yè)監(jiān)管為主；參照審計(jì)署在各區(qū)域設(shè)置特派辦的做法，將總局直屬在各地煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐步改造為總局派駐的、區(qū)域性的綜合安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)；總局內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)司局可參照中紀(jì)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)布局方式，調(diào)整為區(qū)域監(jiān)察司，如東北司、西北司、華東司等和重點(diǎn)行業(yè)監(jiān)察司。

（本文作者：國家煤礦安全監(jiān)察局副局長）

責(zé)任編輯：張 翔

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