卓 澤 淵

全面推進(jìn)依法治國必須提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力

卓 澤 淵

依法治國是我國全面建成小康社會，堅定不移地走中國特色社會主義道路和推進(jìn)政治體制改革的重要保障。改革開放三十多年來，我國的法治建設(shè)取得了顯著成就，提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力，是順應(yīng)全面推進(jìn)依法治國“大趨勢”，適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定“大背景”；破解依法行政“大課題”的客觀要求。

依法治國；領(lǐng)導(dǎo)干部；法治能力；路徑分析

全面推進(jìn)依法治國，必須不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力。為什么提出提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的要求？應(yīng)當(dāng)如何提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力？這些問題都值得我們認(rèn)真地加以研究、科學(xué)地予以回答。

一、我國法治建設(shè)狀況考察

（一）推進(jìn)依法治國的成就與問題

我國法治建設(shè)已有百年之久。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義法治建設(shè)已半個多世紀(jì)。六十多年來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民對依法治國進(jìn)行了艱苦的探索。尤其是改革開放的三十多年來，我們黨在依法治國上取得了前所未有的巨大成就。1997年黨的十五大提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的宏偉目標(biāo)。到現(xiàn)在，我們?nèi)〉昧艘幌盗兄卮蟪删?，主要體現(xiàn)在以下六個方面：第一，依法治國被確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。這是首要的重大成就，它為中國依法治國事業(yè)的發(fā)展確定最宏觀的方針和最根本的原則。第二，將依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式。為中國共產(chǎn)黨如何執(zhí)政找到了科學(xué)的方式，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念與執(zhí)政方式的巨大變革。第三，形成了中國特色社會主義法律體系。2011年3月，全國人民代表大會常務(wù)委員會宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。成千上萬的法律法規(guī)為中國的依法治國奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。第四，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。十一屆三中全會以來，尤其是在黨的十五大之后，建設(shè)法治政府成為我國政府建設(shè)的重要目標(biāo)。經(jīng)過多年的努力，我國的法治政府建設(shè)取得了明顯的成效。第五，司法體制不斷完善。改革開放以來法制建設(shè)的恢復(fù)和發(fā)展，尤其是依法治國的不斷推進(jìn)，司法體制改革取得了重大成就，改革司法為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了現(xiàn)實的法治保障。第六，全社會法治觀念明顯增強。這是我國依法治國在社會法治化建設(shè)上取得的重要成效。廣大人民群眾對于法治的認(rèn)識水平得到了空前的提升，法治觀念增強，為整個社會主義法治建設(shè)提供了最廣泛、最深厚的群眾基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。

但是我國的法治建設(shè)還存在一些問題。在立法上，表現(xiàn)為有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，如何科學(xué)立法、民主立法已經(jīng)成為立法工作上最為急迫的任務(wù)。加快民法等重要法律的立法進(jìn)程，完善中國特色社會主義法律體系成為依法治國的首要任務(wù)。在執(zhí)法包括司法上，主要表現(xiàn)為，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈。執(zhí)法司法上的這些問題，嚴(yán)重地制約和影響著我國依法治國的進(jìn)程。在守法上，存在著一部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識不強，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強、能力不足，甚至知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。立法、執(zhí)法、守法上的這些問題都要求我們必須全面推進(jìn)依法治國、推進(jìn)整個中國特色社會主義法治建設(shè)的順利發(fā)展。

黨的十八大報告明確提出，“要全面推進(jìn)依法治國。推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！蓖晟浦袊厣鐣髁x法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑；推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)；深入開展法制宣傳教育，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。黨的十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進(jìn)依法治國作出了具體而全面的部署。全面推進(jìn)依法治國是中國共產(chǎn)黨的歷史使命，是全國人民為之努力的奮斗目標(biāo)。完成這一歷史任務(wù)，實現(xiàn)這一奮斗目標(biāo)是所有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須肩負(fù)的重要責(zé)任。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力水平制約依法治國的歷史進(jìn)程

在全面推進(jìn)依法治國的主體力量中，人民是最深刻最偉大的力量。但不可忽略的是，廣大人民群眾的發(fā)動、組織離不開領(lǐng)導(dǎo)干部的努力，領(lǐng)導(dǎo)干部是帶領(lǐng)人民推進(jìn)依法治國的“關(guān)鍵”。

首先，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力決定自身法律事務(wù)即遵守法律的水平。守法是每個公民的法定義務(wù)，更是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。沒法治能力的領(lǐng)導(dǎo)干部，不可能很好地選擇法治方式，必然無法很好地遵守法律。提高領(lǐng)導(dǎo)干部的守法水平必須提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力。

其次，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力制約著他們的用法情形。領(lǐng)導(dǎo)干部不僅自己要守法，還要在工作中用法。要用法來認(rèn)識、處理和決策相關(guān)的問題。深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定無一不需要運用法律。能否很好地用法與他們的法治能力密切相關(guān)。

再次，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力影響社會公眾的法治意識。領(lǐng)導(dǎo)干部作為群眾的領(lǐng)導(dǎo)，處于一定的層級之中。他的周邊與屬下直接感受著其法治能力。低下的法治能力必然會影響下屬，甚至誤導(dǎo)群眾，造成不良的行為示范。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力，對社會公眾具有強烈影響、引導(dǎo)作用。

二、提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的路徑分析

（一）健全法治制度，完善決策機制

制度和機制一定條件下具有決定性，屬于政治生態(tài)中的硬件，領(lǐng)導(dǎo)干部要十分關(guān)注健全法治制度與完善決策機制。要把公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定確定為重大決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。要建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審査機制，未經(jīng)審査或?qū)彇瞬缓戏ǖ模坏锰峤粫h討論，更不得作出決定。各級黨政機關(guān)要積極推行政府法律顧問制度，使法律顧問制度真正發(fā)揮作用，產(chǎn)生實效。

責(zé)任是制度的保證。我們要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。對于那些決策嚴(yán)重失誤或者應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，要嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。我們黨對決策責(zé)任的認(rèn)識變化，以及由此推進(jìn)的制度機制變革，必將有力地全面推動領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的提高。

（二）帶頭學(xué)習(xí)法律，樹立法治意識

2015年2月2日，習(xí)近平同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上的講話中特別強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法問題。要求領(lǐng)導(dǎo)干部要做學(xué)法的模范。法律知識是系統(tǒng)而專門的知識，不經(jīng)過認(rèn)真學(xué)習(xí)是不可能獲得的。簡單的直覺產(chǎn)生不了法治意識，更不可能具有科學(xué)性的法治理念。法律知識是具有法治意識的必要前提，應(yīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部的一種自覺要求。

領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的根本目的在于適應(yīng)法治要求與推動法治發(fā)展，完成擔(dān)負(fù)職責(zé)。學(xué)習(xí)是前提，樹立法治意識是目標(biāo)。具有了法治意識，法治思維、法治方式才能受到重視，發(fā)揮出應(yīng)有的作用。在法治意識之下，領(lǐng)導(dǎo)干部才能做到帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不違法行使權(quán)力，不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

（三）遵守黨內(nèi)規(guī)章，促進(jìn)帶頭守法

黨內(nèi)規(guī)章與國家法律是并行的，二者之間相得益彰。中國的領(lǐng)導(dǎo)干部，與西方政治家不同是，他們既是國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，也是黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人。因此，既要遵守國法，還必須遵守黨規(guī)，自覺地將黨規(guī)與國法結(jié)合起來，一并遵從。從制度設(shè)計與要求上講，黨內(nèi)規(guī)章與國家法律二者既區(qū)別，又共同作用于依法治國的偉大實踐。

一般說來，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律。黨的各級組織和黨員干部既要模范遵守國家法律，還要按照黨規(guī)黨紀(jì)高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，使二者協(xié)調(diào)、共同作用。以嚴(yán)肅黨紀(jì)促尊重法治，確保法律的權(quán)威、法治的權(quán)威，真正實現(xiàn)憲法法律至上。

（四）強化組織監(jiān)督，防止違法用權(quán)

監(jiān)督在法治狀態(tài)下總是與權(quán)力相伴隨行。監(jiān)督是多樣的，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，在各種監(jiān)督之中，最首要的是組織的監(jiān)督。因為，我們總是在一定的組織機構(gòu)中工作。要保證領(lǐng)導(dǎo)干部守法而不違法，最基本的保證，是來自各級組織的監(jiān)督。一旦問題交由組織外部解決，甚至動用司法機關(guān)，問題就相當(dāng)嚴(yán)重了。未雨綢繆，防患未然，必須發(fā)揮組織內(nèi)部監(jiān)督力量和機制的作用。

監(jiān)督的目的是實現(xiàn)人民民主，其最直接的是防止違法用權(quán)。要將各種違法用權(quán)行為，消除在萌芽狀態(tài)，避免導(dǎo)致嚴(yán)重后果或者重大損失。我們黨一再努力建構(gòu)權(quán)力的籠子，最首要的就是法律的籠子，要把權(quán)力置于法律之下，不是之上，更不是之外。

（五）考核法治成效，考察法治能力

對于領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，有諸多指標(biāo)，必須把法治建設(shè)成效作為政績考核的重要內(nèi)容。要把法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。

在提拔使用干部的問題上，要把法治能力作為重要方面。對于具有法治能力或者法治能力強的干部要優(yōu)先使用。在相同條件下，要優(yōu)先提拔使用政治素養(yǎng)高、依法辦事能力強的干部。這是確保領(lǐng)導(dǎo)干部具有必要法治能力的組織措施，對于提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力具有強大的推動作用。

（本文作者：中共中央黨校政法教研部主任、教授）

責(zé)任編輯：張穎智

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