陳工 朱峰

(廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 361005)

經(jīng)濟“新常態(tài)”下地方債的風(fēng)險管理
——國際經(jīng)驗與借鑒

陳工 朱峰

(廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 361005)

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，我國的地方債風(fēng)險問題進一步激化，如何處理這一問題受到了社會各界的廣泛關(guān)注。本文選取美國、法國、巴西和俄羅斯四個具有代表性的國家作為案例，對這些國家地方政府債務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)的原因和債務(wù)風(fēng)險管理的經(jīng)驗進行了總結(jié)，并結(jié)合我國在“新常態(tài)”下的國情得出可供我國借鑒的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的政策建議。

新常態(tài)地方債風(fēng)險管理國際經(jīng)驗

一、“新常態(tài)”下我國的地方債問題

近年來，我國經(jīng)濟進入了由高速發(fā)展轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展的“新常態(tài)”，要素供給和資源配置效率發(fā)生變化，創(chuàng)新能力不足以及資源環(huán)境的約束加強等一系列因素導(dǎo)致我國經(jīng)濟出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減速的情況。在“新常態(tài)”下，我國經(jīng)濟正在走向更高的發(fā)展階段，一系列的新矛盾和新挑戰(zhàn)也隨之而來。

在諸多新矛盾和新挑戰(zhàn)中，我國企業(yè)和政府債務(wù)風(fēng)險日趨增加的問題十分突出，而地方政府“去杠桿”的壓力尤其巨大。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負債表2015——杠桿調(diào)整與風(fēng)險管理》報告顯示，截至2014年末，我國地方政府總負債30.28萬億元，其中地方融資平臺借債占較大比重；地方政府的杠桿率為42.7%，是中央政府15.1%杠桿率的幾乎三倍，這意味著我國地方政府面臨著巨大的債務(wù)風(fēng)險考驗。

我國地方政府債務(wù)本身就有著潛在的風(fēng)險因素：地方政府借債投資的大部分項目難以產(chǎn)生現(xiàn)金流，而且地方政府的償債能力和流動性不足；地方政府其他形式的“資產(chǎn)”沒有市場交易的可能性，在未來也不能產(chǎn)生現(xiàn)金流，這導(dǎo)致地方政府收支的“硬缺口”不斷加大；地方政府債務(wù)和對應(yīng)的投資項目之間還存在嚴(yán)重的期限錯配情況，利用短期債務(wù)為長期資本項目融資的情況較為普遍。在經(jīng)濟“新常態(tài)”下，我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險被進一步放大，主要表現(xiàn)為：

首先，經(jīng)濟“新常態(tài)”下我國經(jīng)濟增速放緩，地方政府財政收入增長速度日趨疲軟。我國GDP增速近年來的下降趨勢比較明顯，從2008年的9%左右

跌至2015年的6.9%(圖1)；相應(yīng)地，地方政府財政收入增速也明顯下降，從2011年的近15%跌至2015年的1.39%。經(jīng)濟增速和地方政府財政收入增速“雙降”導(dǎo)致地方政府收支缺口擴大，對外部融資依賴程度更高。

圖1 近年來我國GDP與地方政府財政收入增長情況

其次，在政府大力推動簡政放權(quán)和結(jié)構(gòu)性降稅減費的背景下，地方政府的收入增長空間被進一步壓縮，而支出責(zé)任未見縮減甚至進一步擴大，財政壓力不斷增加。近年來國務(wù)院為了減輕企業(yè)負擔(dān)出臺了一系列降稅減費政策，包括固定資產(chǎn)加速折舊、減輕小微企業(yè)稅費負擔(dān)以及“營改增”的全面鋪開等。這一系列的結(jié)構(gòu)性降稅減費政策固然有利于減輕企業(yè)的稅費負擔(dān)并激發(fā)其經(jīng)濟活力，但也給地方政府的收入增長帶來了巨大的壓力；而在“新常態(tài)”下地方政府仍然要滿足基本的公共服務(wù)支出需要，同時還要穩(wěn)步推進轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)化進程，其支出壓力仍然不小，收支缺口在未來還會不斷擴大。

再次，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和房地產(chǎn)市場調(diào)控進一步擠壓了地方政府的償債空間。以往地方政府推動城鎮(zhèn)化的手段是依靠大量的固定資產(chǎn)投資，尤其是靠房地產(chǎn)投資推動的，其推行路徑過分注重攤大餅式的“開發(fā)區(qū)化”。而在“新常態(tài)”下，城鎮(zhèn)化進程過快的負面影響已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來，大量房地產(chǎn)庫存亟待解決，地方政府必然面臨著推動城鎮(zhèn)化、調(diào)控房地產(chǎn)市場思路的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，地方政府包括土地收入在內(nèi)的各項自有收入必然會下降，這使得其償債空間的轉(zhuǎn)圜余地越來越小。

通過以上分析我們看出，經(jīng)濟“新常態(tài)”下我國地方政府面臨著較大的債務(wù)風(fēng)險，如何處理這些長期累積的債務(wù)問題值得學(xué)界和決策者認真思考。與我國情況相類似，世界各國地方政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段或者遭受經(jīng)濟危機沖擊時都或多或少面臨著地方政府債務(wù)問題的困擾，相應(yīng)地也總結(jié)出了各種應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的經(jīng)驗，對這些國家的經(jīng)驗進行總結(jié)對我國而言有著較大的借鑒意義。在本文中，我們將通過幾個典型國家處理債務(wù)危機的案例來分析地方政府如何應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險，從中得出有益的經(jīng)驗和啟示。

二、國外應(yīng)對地方債風(fēng)險的案例分析

(一)聯(lián)邦制國家的地方債風(fēng)險管理：以美國為例

作為一個有著較長地方債發(fā)行歷史的國家，美國在地方政府債務(wù)的風(fēng)險管理方面積累了較為豐富的經(jīng)驗。美國地方政府債務(wù)在形式上以市政債券為主，由地方政府自主發(fā)行，上級政府對地方政府的自主發(fā)債行為干涉較少。在這樣的國情下，美國發(fā)展出了一套獨特的、較為成熟的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理體系。

美國針對地方政府的債務(wù)風(fēng)險建立了一套完善的預(yù)警機制。首先，美國州政府會通過一系列指標(biāo)對地方政府債務(wù)進行日常監(jiān)管，主要包括：人均債務(wù)率，即地方債務(wù)余額與該地方人口的比值；債務(wù)與居民收入的比值；償債率，即債務(wù)支出與經(jīng)常性財政收入的比值；償債準(zhǔn)備金余額比例，即償債準(zhǔn)備金與債務(wù)余額的比值。這些指標(biāo)從各個方面反映出地方政府的債務(wù)健康狀況，具有較強的可操作性。

一般而言，美國州政府的審計部門會對市政債務(wù)進行定期監(jiān)控，并在地方政府債務(wù)情況惡化時提供相應(yīng)的預(yù)警和援助。當(dāng)?shù)胤秸淖晕已a救措施和州政府的幫助都難以扭轉(zhuǎn)地方政府的債務(wù)困境時，地方政府債務(wù)風(fēng)險的事后救濟措施——地方政府破產(chǎn)程序才會啟動。

地方政府破產(chǎn)制度是將地方政府視為公司法人，當(dāng)?shù)胤秸蚪?jīng)營狀況不善以致于無力償還自身債務(wù)時，在不影響其提供公共服務(wù)職能的前提下對其自有資產(chǎn)進行破產(chǎn)清算。美國地方政府破產(chǎn)的法律依據(jù)是《破產(chǎn)法》第9條，其破產(chǎn)程序與企業(yè)法人的破產(chǎn)程序類似，但該法也規(guī)定債權(quán)人不得自行任命委托人，不得擅自處置地方政府的財產(chǎn)和收入，不得干擾地方政府的正常管理和運營等。當(dāng)?shù)胤秸c債權(quán)人就債務(wù)解決方案達成一致后，聯(lián)邦

破產(chǎn)法院可據(jù)此宣告地方政府破產(chǎn)終結(jié)。

底特律市破產(chǎn)案是美國歷史上最大的一宗破產(chǎn)案，其對美國市政債券市場乃至世界范圍內(nèi)的地方政府債務(wù)市場都造成了較大的影響。底特律市以發(fā)達的汽車工業(yè)聞名，隨著美國汽車工業(yè)衰落以及種族矛盾尖銳化，底特律市出現(xiàn)了人口外流、產(chǎn)業(yè)“空心化”、逆城市化等問題，導(dǎo)致其財政收入不斷減少。而長期以來實行的高福利政策也使得該市財政透支，財政紀(jì)律難以維持。最終，底特律市在資不抵債的情況下向美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院申請破產(chǎn)保護。在破產(chǎn)保護期間，底特律市政廳與諸多債權(quán)人就債務(wù)問題解決方案展開了長達一年的談判，其提出的債務(wù)解決方案獲得了債務(wù)人的認可，聯(lián)邦破產(chǎn)法院據(jù)此宣告底特律市破產(chǎn)終結(jié)。

(二)非聯(lián)邦制國家的地方債風(fēng)險管理：以法國為例

與聯(lián)邦制國家不同，單一制國家的地方政府是作為中央政府的派出機構(gòu)而存在的，因而其地方政府債務(wù)危機的管理更多地依靠中央政府的監(jiān)管。作為發(fā)達國家中單一制國家的典型，法國的地方政府不能宣布破產(chǎn)，公共財產(chǎn)也不能夠作為擔(dān)保物進行抵押，因此當(dāng)這樣的國家面對地方政府債務(wù)風(fēng)險時，如何應(yīng)對這一風(fēng)險是一個重要的問題。

法國地方政府自主舉債的歷史較短，1982年以前法國地方政府的債務(wù)舉借行為受到中央政府的嚴(yán)格管控，而地方政府只能向兩家國有金融機構(gòu)借款。1982年財政聯(lián)邦主義改革之后，法國地方政府才逐步擁有了債務(wù)融資的自主權(quán)，其可以通過貸款、發(fā)行債券以及發(fā)售金融產(chǎn)品等途徑舉借債務(wù)。

為遏制地方政府的債務(wù)危機，中央政府從90年代中期起加強了對地方政府債務(wù)融資行為的監(jiān)管，要求地方政府加強舉債行為的透明化，并建立了早期債務(wù)預(yù)警體系，其具體規(guī)定包括：新舉借的債務(wù)只能用于資本性投資，地方政府不得為滿足日常開銷舉債，不得借債參與投機行為；地方政府債務(wù)支出應(yīng)當(dāng)作為強制性支出在預(yù)算報告中列示，所借債務(wù)應(yīng)當(dāng)向社會公開；地方政每年府為債務(wù)和擔(dān)保貸款進行的還本付息支出不得超過當(dāng)年度財政收入的50%；單一借債人從地方政府獲得的保證收益不得超過地方政府年度財政收入的5%；地方政府為貸款所承擔(dān)的擔(dān)保金不得超過本金的50%。同時，法國地方政府進行債務(wù)融資時必須向中央政府繳納一定的保證金。除了受到中央政府的直接監(jiān)管之外，地方政府舉借債務(wù)還要受到地區(qū)會計法院的管制。

以上措施在一定程度上保證了法國地方政府的財政健康程度，同時提升了地方政府抵御財政危機的能力。然而隨著法國地方政府債券市場的進一步發(fā)展，地方政府的債務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)了新的形式，主要表現(xiàn)為90年代以后結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品的大量出現(xiàn)，地方政府依賴這些金融產(chǎn)品進行融資推高了金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險。

針對結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品所帶來的問題，中央政府規(guī)定銀行應(yīng)當(dāng)向地方政府說明所銷售金融產(chǎn)品的風(fēng)險情況和風(fēng)險等級，不得通過銷售高風(fēng)險的結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品為地方政府融資。地方政府和銀行之間也達成了一系列協(xié)議：首先，地方政府必須在沒有中央政府約束的情況下積極管控自身的債務(wù)風(fēng)險；其次，各個銀行之間必須保證充分競爭，在地方政府融資市場上不得出現(xiàn)一家獨大的情況；再次，金融創(chuàng)新與風(fēng)險控制之間必須有所取舍，充分權(quán)衡。法國地方政府與銀行之間達成的這些協(xié)議有效地抑制了地方政府債務(wù)所帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并使銀行與地方政府之間形成良性互動關(guān)系。

(三)新興經(jīng)濟體國家的地方債管理：以巴西為例

作為世界上最為重要的幾個新興經(jīng)濟體國家之一，巴西在處理地方政府債務(wù)危機方面也有著較為豐富的經(jīng)驗。巴西地方政府自主進行債務(wù)融資始于20世紀(jì)80年代財政聯(lián)邦主義改革的大力推行，然而由于地方政府債務(wù)融資行為缺乏管制，巴西在80年代至90年代經(jīng)歷了三次嚴(yán)重的地方政府債務(wù)危機：

第一次債務(wù)危機始于80年代末，由石油危機引發(fā)的國際債務(wù)危機使債券利率大大提高，而當(dāng)時國外債務(wù)在巴西的地方政府債務(wù)中占了相當(dāng)比重，急劇提高的債務(wù)成本使得各個地方政府迅速陷入了債務(wù)困境。為解決這一危機，巴西聯(lián)邦政府與國

外債權(quán)人達成協(xié)議，大量接管了地方政府所欠下的外部債務(wù)，以債務(wù)重組的方式緩解了地方政府的債務(wù)問題。

第二次債務(wù)危機發(fā)生于1993年，當(dāng)時各個地方政府的債務(wù)主要集中于巴西聯(lián)邦金融機構(gòu)，地方政府與其所屬企業(yè)向聯(lián)邦金融機構(gòu)所積欠債務(wù)的大面積違約誘發(fā)了第二次債務(wù)危機。為此，聯(lián)邦政府將地方政府向聯(lián)邦金融機構(gòu)和企業(yè)所拖欠債務(wù)的償還期限延長至20年，同時規(guī)定償債支出不得超過政府收入的11%。對超過的部分，聯(lián)邦政府提供了為期10年的額外貸款，以幫助地方政府走出困境。

第三次債務(wù)危機發(fā)生于1996年，這是一次全面的地方政府債務(wù)危機，此次危機甚至波及到了巴西的金融市場。對于這一次債務(wù)危機，聯(lián)邦政府同樣采取了援助措施，通過發(fā)行中央債券并與地方政府進行債務(wù)置換的方式緩解地方政府的債務(wù)困境。為防止危機的進一步擴大，聯(lián)邦政府制定了嚴(yán)格的財政重建計劃，通過限制地方政府繼續(xù)舉債的方式消除危機的后續(xù)影響。

第三次債務(wù)危機之后，巴西正式建立了財政責(zé)任法律體系。財政責(zé)任法對每一級政府預(yù)算計劃的制定、實施和報告流程作出了詳細規(guī)定：規(guī)定了各級政府的債務(wù)上限，任何超過上限的債務(wù)都需要在一年之內(nèi)予以消除；設(shè)定一系列財政指標(biāo)，從供給和需求兩個方面嚴(yán)格控制地方政府的債務(wù)規(guī)模；規(guī)定地方政府必須定期、詳細地對本級政府的債務(wù)信息予以披露；對未能嚴(yán)格執(zhí)行財政紀(jì)律的政府官員規(guī)定了較為嚴(yán)厲的懲罰措施，此類官員可能會面臨行政乃至刑事處罰。

財政責(zé)任法律體系改善了巴西地方政府在債務(wù)控制方面的表現(xiàn)，其各級政府的財政盈余數(shù)額及其所占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例都有所增加，債務(wù)水平所占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例有所下降，而巴西在此依托之下也實現(xiàn)了經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。在2009年的金融危機中，巴西地方政府受到的沖擊較小，這在一定程度上說明了財政責(zé)任法律體系的有效性。

(四)轉(zhuǎn)軌國家的地方債風(fēng)險管理：以俄羅斯為例

俄羅斯是一個典型的從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)軌國家，其在上世紀(jì)90年代初開始了財政分權(quán)改革，各個地方政府擁有了自主進行債務(wù)融資的權(quán)力。然而，在整個90年代，地方政府的舉債行為缺乏法律規(guī)范，向聯(lián)邦政府所舉借的債務(wù)多在非正式的談判下進行，缺乏有效的限制措施；而此時的地方政府也沒有管理和控制債務(wù)風(fēng)險的經(jīng)驗，所舉借的債務(wù)大多用來彌補一般財政支出，且債務(wù)期限偏短。這些問題導(dǎo)致俄羅斯地方政府在90年代后期陷入債務(wù)困境。

為了扭轉(zhuǎn)這一不利局面，俄羅斯進行了一系列財政改革，主要內(nèi)容包括：清晰劃分不同層級政府的財政責(zé)任，減輕那些財源匱乏地方政府的財政壓力；為不同政府之間的稅收收入分配制定了長期機制，確保各級政府的收支責(zé)任能夠匹配；根據(jù)不同地方政府的人均財政能力和公共服務(wù)提供成本指標(biāo)，采用公式法對各個地方政府進行均衡的轉(zhuǎn)移支付。除此之外，俄羅斯還制定了地方自治法，該法賦予各個地方政府在經(jīng)濟和財政上全方位的自主權(quán)，為俄羅斯進一步的債務(wù)改革奠定了法律基礎(chǔ)。

為了進一步有效管理地方政府預(yù)算，并加強控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險，俄羅斯制定了預(yù)算法案。該法案就地方政府的債務(wù)融資行為作出了詳細規(guī)定，主要內(nèi)容包括：地方政府用來彌補財政赤字的資金來源；地方政府的赤字、所舉借債務(wù)以及債務(wù)費用的上限；關(guān)于地方政府舉借外債以及為其他經(jīng)濟主體提供債務(wù)擔(dān)保的規(guī)范；地方政府各種形式債務(wù)工具的償債來源、債務(wù)形式以及債務(wù)結(jié)構(gòu)。得益于預(yù)算法案的出臺，以及俄羅斯經(jīng)濟在2000年—2007年的較快增長，俄羅斯地方政府債務(wù)負擔(dān)一直維持在較低的水平。然而，俄羅斯仍然存在地方政府債務(wù)負擔(dān)分布不平衡的問題，并且這些債務(wù)大多以短期銀行貸款為主，各個地方政府在債務(wù)融資方面仍然缺乏經(jīng)驗。

在2008年—2009年金融危機發(fā)生后，銀行貸款和聯(lián)邦政府貸款成為地方政府主要的債務(wù)形式，新增債券的發(fā)行陷入停滯，2009年下半年地方政府債券發(fā)行者數(shù)量下降超過一半，而聯(lián)邦政府所發(fā)放的貸款在地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中的比重大大上升。面對這些新的債務(wù)問題，俄羅斯選擇了繼續(xù)推進政府

債務(wù)市場化改革的道路。聯(lián)邦政府制定了2012年—2014年地方政府債務(wù)政策指導(dǎo)意見，該指導(dǎo)意見進一步規(guī)范了俄羅斯各層級政府之間的財政關(guān)系。在該意見中，聯(lián)邦政府貸款的使用范圍和條件被大大限制，其僅僅被作為緊急情況下對地方政府的援助措施使用。與此同時，該指導(dǎo)意見提出要使地方政府向市場舉借的債務(wù)比重在未來有所上升，地方政府主要通過銀行貸款和向市場發(fā)行債券進行債務(wù)融資。除此之外，地方政府在危機期間向中央政府所借款項必須償還，不得再有拖欠的情況。這一指導(dǎo)意見大大加強了俄羅斯地方政府自身的財政責(zé)任，為俄羅斯未來地方政府債務(wù)制度改革指明了方向。

三、國外危機處理經(jīng)驗對我國的啟示

(一)地方債危機出現(xiàn)的原因

1.傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰落使地方政府財政收入緊縮

隨著生產(chǎn)技術(shù)的更新?lián)Q代以及經(jīng)濟制度的不斷改革，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的衰落使部分地區(qū)經(jīng)濟增長日趨乏力，勞動力大量外流，稅源和財源的不斷流失導(dǎo)致地方政府的財政收入銳減，為滿足支出責(zé)任其必然增加債務(wù)舉借數(shù)額。美國底特律市就是一個典型的因傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰落導(dǎo)致嚴(yán)重的政府債務(wù)問題的實例。

與美國底特律市相似，我國東北老工業(yè)基地近年來也面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后所帶來的問題。東北地區(qū)進入重工業(yè)化的時間很早，輕工業(yè)發(fā)展水平不高，對資源型產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的投資偏好使東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，這在傳統(tǒng)重工業(yè)衰落的情況下制約了東北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。2014年至2016年上半年東北三省的GDP增速落后于全國增速，而2010年東北地區(qū)的人口與2000年相比凈流出達180萬①轉(zhuǎn)引自遼寧省財政科學(xué)研究所、遼寧省財政學(xué)會主編《財經(jīng)活頁》2016年第12期。。在此背景下，東北三省本級財政收入于2014年和2015年連續(xù)出現(xiàn)負增長，財政收支缺口也在不斷擴大，由此引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險問題不容小覷。

2.監(jiān)管制度缺失引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險

新興經(jīng)濟體國家和轉(zhuǎn)軌國家實施財政聯(lián)邦主義改革時，由于缺乏完整的法律體系和成熟的監(jiān)管經(jīng)驗，地方政府的債務(wù)舉借行為沒有得到有效的約束，地方政府肆意借債導(dǎo)致債務(wù)總量呈滾雪球式增長。巴西和俄羅斯在歷史上出現(xiàn)的地方政府債務(wù)危機即是這樣的情況。

長期以來，我國預(yù)算法不允許地方政府進行債務(wù)融資，這導(dǎo)致我國在地方政府債務(wù)的舉借、發(fā)行、規(guī)?？刂坪蛢斶€的監(jiān)管上缺乏明確有效的法律制度，這無疑會放大地方政府的自身債務(wù)風(fēng)險。另外，地方政府為突破預(yù)算法的限制，通過設(shè)立各種融資平臺舉借了大量的債務(wù)，這些債務(wù)難以得到行政部門和金融部門的有效監(jiān)管，也在一定程度上提高了地方政府的或有債務(wù)風(fēng)險。

3.金融監(jiān)管乏力推高了地方政府債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險

由于監(jiān)管制度缺失并滯后于結(jié)構(gòu)性金融工具的發(fā)展，金融機構(gòu)對地方政府通過市場手段所舉借的債務(wù)難以有效監(jiān)管，這使地方政府舉債所借助的金融工具系統(tǒng)性風(fēng)險大大增強，不利于市場穩(wěn)定。法國2008年以來的地方債風(fēng)險與結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品所帶來的系統(tǒng)風(fēng)險高度相關(guān)，其處理這一風(fēng)險的相關(guān)經(jīng)驗值得重視。

當(dāng)前我國金融市場上出現(xiàn)了大量銀行理財產(chǎn)品，相當(dāng)一部分是城投債類理財產(chǎn)品和銀信政合作類理財產(chǎn)品。由于城投公司存在治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、不完善等因素，金融機構(gòu)難以對其所發(fā)行債券進行有效監(jiān)管，城投債類理財產(chǎn)品從源頭上就存在風(fēng)險；而銀信政合作類理財產(chǎn)品更是我國財政部門嚴(yán)格限制的對象，銀行、信托公司和政府的利益相互捆綁使得這類產(chǎn)品得到有效監(jiān)管的難度更大，一旦出現(xiàn)風(fēng)險后果不堪設(shè)想。

(二)國外地方債風(fēng)險應(yīng)對措施總結(jié)

從國外的經(jīng)驗來看，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的防控措施主要包括事前規(guī)制措施和事后規(guī)制措施。

1.事前規(guī)制措施

事前規(guī)制措施是對地方政府債務(wù)風(fēng)險的日常監(jiān)測和防控，其設(shè)置的目的在于及時發(fā)現(xiàn)和處理地方政府債務(wù)危機征兆，將地方政府債務(wù)危機防患于未然，具體措施包括：

通過立法措施強化對地方政府財政責(zé)任的管

理，在財政責(zé)任法律體系中明確地方政府舉借債務(wù)時所需要遵守的一系列規(guī)范，包括債務(wù)規(guī)模、債務(wù)期限、償債基金設(shè)置等；同時規(guī)定地方政府官員違背自身財政責(zé)任時所需要承擔(dān)的責(zé)任；將地方政府債務(wù)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合，通過推動政府預(yù)算公開化加強地方政府債務(wù)的透明化。

制定并完善監(jiān)控地方政府財政風(fēng)險的指標(biāo)體系，上級財政部門根據(jù)該指標(biāo)體系對地方政府債務(wù)規(guī)模進行日常監(jiān)管，對地方政府提供風(fēng)險預(yù)警和早期援助服務(wù)。必要時，中央政府可成立專門機構(gòu)加強地方政府債務(wù)舉借行為的監(jiān)管；

在大力推動地方政府債務(wù)市場化的同時，加強對金融市場尤其是金融衍生品市場的監(jiān)管。對地方政府債務(wù)融資所借助的金融工具予以嚴(yán)格限定，并及時清理風(fēng)險較大、不合規(guī)范的衍生產(chǎn)品，防止地方政府利用金融衍生品融資時，因市場利率急劇波動等因素導(dǎo)致債務(wù)危機擴大并波及到金融市場。

2.事后規(guī)制措施

與事前規(guī)制措施相對應(yīng)，事后規(guī)制措施是在地方政府債務(wù)危機爆發(fā)后的救濟，其目的在于幫助地方政府走出債務(wù)困境，減輕乃至消除地方政府債務(wù)危機爆發(fā)時所產(chǎn)生的一系列不良影響，具體措施包括：

建立并完善地方政府財政重建制度，規(guī)定地方政府在自身資不抵債時應(yīng)當(dāng)制定債務(wù)償還計劃，同時限制其在償債期間繼續(xù)舉借新的債務(wù)。通過合理有效的監(jiān)管措施使地方政府在有效履行其公共服務(wù)職責(zé)的同時，能夠確保債權(quán)人的合法財產(chǎn)權(quán)益不受侵犯；

嚴(yán)格落實地方政府官員的財政責(zé)任追責(zé)制，當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生財政危機時，確保主要地方政府官員的相關(guān)責(zé)任得到追究，并按照財政責(zé)任法律的規(guī)定給予相應(yīng)處罰。對于違反金融市場監(jiān)管規(guī)定，通過不合規(guī)定的融資工具為地方政府進行融資的企業(yè)法人和其他個人也要予以相應(yīng)的處罰。

(三)建立符合我國國情的地方債風(fēng)險管理體系

我國地方政府債務(wù)融資在法律上剛剛破題，還有眾多配套制度尚未建立起來，因此未來在防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險方面更需要借鑒國外已有的成熟經(jīng)驗，并結(jié)合國情建立適合自己的地方政府債務(wù)風(fēng)險防控體系。具體而言，主要包括以下幾個方面：

第一，建立并完善地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險預(yù)警的指標(biāo)體系。要借鑒發(fā)達國家以及新興經(jīng)濟體國家在構(gòu)建地方政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系方面的成熟經(jīng)驗，結(jié)合我國的現(xiàn)實國情選擇合適的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，并明確債務(wù)風(fēng)險的判定閾值。債務(wù)監(jiān)督部門要定期公布各個地方政府的債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)，讓社會公眾了解地方政府的債務(wù)運行情況，關(guān)注地方政府的債務(wù)風(fēng)險，更好地防范地方政府的債務(wù)危機；

第二，建立完善的地方債交易市場，完善地方債市場監(jiān)管制度體系。要對《證券法》進行相應(yīng)的調(diào)整，對地方政府債券在市場發(fā)行和交易階段的監(jiān)管作出明確規(guī)定；證監(jiān)會要正視并承擔(dān)起自身對地方政府債券在發(fā)行和交易階段的監(jiān)督職責(zé)，同時根據(jù)地方政府債券在發(fā)行和交易階段的特殊性及時出臺相應(yīng)的部門規(guī)范，時機成熟時要考慮將其提上立法程序，使之成為較為完善可行的法律制度；對于地方政府債務(wù)融資所借助的金融衍生產(chǎn)品要嚴(yán)格監(jiān)管，及時清理不合規(guī)范的融資工具，并根據(jù)金融市場創(chuàng)新進程及時調(diào)整相關(guān)監(jiān)管制度。

第三，加快財政責(zé)任立法進程，明確地方政府官員的財政責(zé)任。要制定符合我國國情的財政責(zé)任法律體系，將地方政府官員在防范債務(wù)風(fēng)險、保證地方政府財政健康運行方面的有關(guān)職責(zé)予以明確，并制定對違背財政責(zé)任法規(guī)的地方官員的處罰措施，震懾一味追求政績而任意擴大債務(wù)規(guī)模的地方官員；上級財政部門要定期進行關(guān)于財政制度執(zhí)行的考核，對執(zhí)行得力的官員予以獎勵，執(zhí)行不力的官員則給予相應(yīng)的行政處罰，與法律制度相配合形成完善的財政追責(zé)體系。

第四，建立符合國情的地方政府債務(wù)定期監(jiān)測和重建機制。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)的監(jiān)測主要由財政部進行監(jiān)測，然而目前僅是對省一級地方政府的債務(wù)進行監(jiān)測，未來需要對地市一級地方政府作進一步監(jiān)測，同時明確債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)紅線；當(dāng)?shù)胤秸庥鰢?yán)重債務(wù)違約的情形時，應(yīng)要求地方政府停止舉借債務(wù)，并制定詳細合理的債務(wù)清償計劃；對于獲得批準(zhǔn)的清償計劃，上級財政部門要嚴(yán)格監(jiān)督其落實情況，確保地方政府能夠順利擺脫債務(wù)危機。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F811.5

A

1672-9544（2016）11-0101-06

2016-08-28

﹞陳工，財政系教授，研究方向為財政理論與政策；朱峰，財政系在讀博士生，研究方向為財政理論與政策。

﹞教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目(14JZD011)。