趙曄

(遼寧省委黨校，沈陽(yáng) 110004)

遼寧PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及政策優(yōu)化
——基于省際比較視野

趙曄

(遼寧省委黨校，沈陽(yáng) 110004)

為更好地把握遼寧省PPP模式發(fā)展?fàn)顩r，本文以財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心PPP數(shù)據(jù)庫(kù)發(fā)布的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從總量、結(jié)構(gòu)、方式等三個(gè)方面對(duì)遼寧省PPP模式的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行省際比較分析，認(rèn)為政府財(cái)政能力和經(jīng)驗(yàn)偏好、社會(huì)資本的發(fā)展、公共利益受損風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境是影響PPP發(fā)展的主要因素，在此基礎(chǔ)上提出了遼寧省促進(jìn)PPP模式發(fā)展的政策建議。

PPP模式省際比較民營(yíng)經(jīng)濟(jì)市政工程公共風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式是指公私合作伙伴關(guān)系，在我國(guó)的語(yǔ)境下主要指政府與社會(huì)資本的合作。PPP模式由于具有能夠減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)又能提高公共產(chǎn)品的服務(wù)水平和運(yùn)營(yíng)效率的優(yōu)點(diǎn)成為了提供公共品的首要選擇方式，因此倍受關(guān)注。遼寧省2015年4月發(fā)布了第一批政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目公告，共有項(xiàng)目399個(gè)，全部投資約3779.3億元。2015年8月遼寧省發(fā)布了第二批PPP模式項(xiàng)目名單，共有項(xiàng)目76個(gè)，總投資達(dá)1228億元。同時(shí)，為了進(jìn)一步運(yùn)用PPP模式，2015年9月遼寧省出臺(tái)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》。實(shí)施意見(jiàn)明確鼓勵(lì)各級(jí)政府在能源、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域已建成的存量項(xiàng)目或按規(guī)劃布局急需新上項(xiàng)目中開(kāi)展政府與社會(huì)資本的合作共同參與項(xiàng)目論證、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等；同時(shí)推進(jìn)存量項(xiàng)目按照PPP模式改造,重點(diǎn)推進(jìn)融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目按照PPP模式改造。從我國(guó)PPP模式的研究情況來(lái)看，呈現(xiàn)出以下幾方面的特點(diǎn)：從研究?jī)?nèi)容上看，關(guān)注于整體的研究，而缺乏對(duì)中觀層面的比較研究；從研究視角來(lái)看，正面案例積極作用關(guān)注多，卻缺少反思的研究。因此本文選取了遼寧省PPP發(fā)展?fàn)顩r作為研究對(duì)象，通過(guò)省際比較分析的視角進(jìn)行研究，以期待找出影響遼寧PPP模式發(fā)展的主要因素及發(fā)展對(duì)策。

一、遼寧PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及省際比較分析

本研究調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)源主要來(lái)自于中華人民共和國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的PPP數(shù)據(jù)庫(kù)，覆蓋省份包括中國(guó)除香港、澳門(mén)、臺(tái)灣外的32個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，涵蓋東中西部大部分地區(qū)。

(一)遼寧PPP項(xiàng)目總量情況分析

從總量來(lái)看，截至2016年6月30日遼寧PPP

項(xiàng)目數(shù)量為440個(gè)，項(xiàng)目資金為3891.93億元。從全國(guó)來(lái)看，數(shù)據(jù)庫(kù)中各省PPP項(xiàng)目的排名如表1所示：按照PPP項(xiàng)目數(shù)量排名，前十名分別為貴州、山東、新疆、四川、河南、內(nèi)蒙古、湖南、遼寧、甘肅、河北；按照PPP項(xiàng)目總金額排名的話(huà)，前十名分別為貴州、山東、河南、云南、四川、河北、內(nèi)蒙古、江蘇、湖南、遼寧。從數(shù)據(jù)表中可以看到，遼寧省PPP項(xiàng)目的數(shù)額多，金額卻不大。比如遼寧PPP項(xiàng)目的數(shù)量是浙江的2倍，可從金額上看卻和浙江相仿。

(二)遼寧PPP項(xiàng)目構(gòu)成情況分析

從遼寧PPP項(xiàng)目的構(gòu)成情況來(lái)看，如表2所示，遼寧PPP項(xiàng)目中前5位的項(xiàng)目分別為市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開(kāi)發(fā)、教育、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，占比分別為45.68%、8.41%、6.36%、6.14%、4.32%。其中市政工程類(lèi)PPP項(xiàng)目數(shù)量最多，是201項(xiàng)，占45.68%。而從全國(guó)的PPP項(xiàng)目匯總數(shù)的構(gòu)成來(lái)看，前5位的項(xiàng)目分別為市政工程、交通運(yùn)輸、旅游、片區(qū)開(kāi)發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，占比分別為33.57%、11.61%、5.83%、5.76%、5.20%。也就是說(shuō)從PPP項(xiàng)目的數(shù)量總體結(jié)構(gòu)來(lái)看，遼寧PPP重點(diǎn)項(xiàng)目與全國(guó)大體一致。

為了更進(jìn)一步了解遼寧PPP項(xiàng)目的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，本文將對(duì)在遼寧PPP項(xiàng)目中排名在前5位的具體項(xiàng)目類(lèi)別進(jìn)行比較分析。同時(shí)由于從全國(guó)的項(xiàng)目排名來(lái)看，旅游類(lèi)PPP項(xiàng)目共有561項(xiàng)，占比達(dá)到5.83%，處于第三位，因此也將其納入了分析的范圍。

1.市政工程類(lèi)PPP項(xiàng)目的省際比較分析。如表3所示，從數(shù)量來(lái)看，市政工程PPP項(xiàng)目中前十位分別為貴州、新疆、山東、四川、內(nèi)蒙古、遼寧、河南、河北、甘肅、湖南等10個(gè)省份。其中貴州所有的市政工程類(lèi)PPP項(xiàng)目最多，共有530項(xiàng)；遼寧所有的市政工程類(lèi)PPP項(xiàng)目為201項(xiàng)，排第6位。從構(gòu)成的比重來(lái)看，市政工程類(lèi)PPP項(xiàng)目在大部分省份PPP項(xiàng)目中所占的比重都較高，全國(guó)平均比重為33.57%，比重前十位的省份分別為上海、山西、吉林、廣東、海南、安徽、天津、遼寧、青海、北京。其中最高的是上海占比重達(dá)到100%，遼寧占比重為45.68%，高于全國(guó)的平均水平。

2.交通運(yùn)輸類(lèi)PPP項(xiàng)目的省際比較分析。如表4所示，從數(shù)量來(lái)看，交通運(yùn)輸類(lèi)PPP項(xiàng)目前10位

分別是貴州、四川、河南、內(nèi)蒙古、山東、甘肅、云南、河北、遼寧、新疆等10個(gè)省份。其中貴州所有的PPP項(xiàng)目最多，共有175項(xiàng)；遼寧所有的PPP項(xiàng)目37項(xiàng)，排第9位。從構(gòu)成的比重來(lái)看，交通運(yùn)輸類(lèi)PPP項(xiàng)目在大部分省份PPP項(xiàng)目中所占的比重都較高，全國(guó)平均比重為11.61%，比重前十位的省份分別為重慶、湖北、廣西、云南、陜西、廣東、青海、四川、黑龍江、河南。其中最高的是重慶，占比重達(dá)到40.98%，遼寧占比重為8.41%，排在21名，低于全國(guó)的平均水平。這也說(shuō)明交通運(yùn)輸領(lǐng)域是遼寧省PPP項(xiàng)目需要進(jìn)一步擴(kuò)展的領(lǐng)域。從遼寧省的實(shí)際情況來(lái)看，一直以來(lái)公共交通的運(yùn)營(yíng)主體是相關(guān)的交通運(yùn)輸公司，其直接隸屬于政府，由政府對(duì)其實(shí)行直接的管理。為適應(yīng)和深化交通建設(shè)投融資體制改革，拓展多元化交通建設(shè)投融資渠道，2016年4月遼寧省交通建設(shè)投資集團(tuán)正式掛牌成立，成為多元化融資、多元化經(jīng)營(yíng)、多元化收益的現(xiàn)代企業(yè)，這也意味著遼寧省在此類(lèi)項(xiàng)目上未來(lái)將進(jìn)一步增加。

表1 全國(guó)PPP項(xiàng)目情況排名

表2 PPP項(xiàng)目前五項(xiàng)類(lèi)別構(gòu)成對(duì)比

3.片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)PPP項(xiàng)目的省際比較分析。如表5所示，從數(shù)量來(lái)看，片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)PPP項(xiàng)目前10位的省份分別為貴州、山東、四川、新疆、河南、福建、遼寧、甘肅、湖南、內(nèi)蒙古。其中貴州所有的PPP項(xiàng)目最多，共有107項(xiàng)；遼寧所有的PPP項(xiàng)目28項(xiàng)，排第7位。從構(gòu)成的比重，全國(guó)平均比重為5.76%，比重前十位的省份分別為福建、廣東、山東、四川、甘肅、重慶、貴州、遼寧、湖北、海南。其中最高的是福建占比重達(dá)到12.34%，遼寧占比重為6.43%，排在7名，高于全國(guó)平均水平。

4.教育PPP項(xiàng)目的省際比較分析。如表6所示，從數(shù)量來(lái)看，教育PPP項(xiàng)目前10位分別為貴州、山東、四川、河南、新疆、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、浙江、甘肅。其中貴州所有的PPP項(xiàng)目最多，共有92項(xiàng)；遼寧所有的PPP項(xiàng)目27項(xiàng)，排第6位。從教育PPP項(xiàng)目構(gòu)成比重來(lái)看，全國(guó)平均比重5.01%，比重前十位的省份分別為山東、四川、河北、浙江、河南、遼寧、江西、貴州、新疆、黑龍江。其中最高的是山東占比重達(dá)到8.11%，遼寧占比重為6.14%，排在6名，高于全國(guó)平均水平。

5.生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的省際比較分析。如表7所示，從數(shù)量來(lái)看，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目前10位分別貴州、山東、內(nèi)蒙古、新疆、河南、云南、四川、湖南、江蘇、遼寧。其中貴州所有的PPP項(xiàng)目最多，共有63項(xiàng)；遼寧所有的PPP項(xiàng)目19項(xiàng)，排第10位。從生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目構(gòu)成的比重來(lái)看，全國(guó)平均水平為5.20%，比重前十位的省份分別為江蘇、河南、四川、貴州、天津、福建、

山東、安徽、內(nèi)蒙古、遼寧。其中最高的是江蘇，占比重達(dá)到12.33%，遼寧占比重為3.69%，排在12名，也低于全國(guó)的平均水平，因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目也是遼寧省PPP項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)一步開(kāi)拓的領(lǐng)域。

表3 市政工程類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量及比重排名

表4 交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量及比重排名

表5 片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量及比重排名

6.旅游類(lèi)PPP項(xiàng)目的省際比較分析。如表8所示，從數(shù)量來(lái)看，旅游類(lèi)PPP項(xiàng)目前10位分別為貴州、新疆、山東、內(nèi)蒙古、甘肅、河南、云南、江西、福建、甘肅。其中貴州所有的PPP項(xiàng)目最多，共有107項(xiàng)；遼寧所有的PPP項(xiàng)目14項(xiàng)，排第12位。從旅游類(lèi)PPP項(xiàng)目構(gòu)成的比重來(lái)看，全國(guó)平均水平為前10位的分別為青海、江西、云南、貴州、甘肅、陜西、寧夏、福建、新疆、江蘇。其中最高的是青海，占比重達(dá)到12.12%，遼寧占比重為3.18%，排在20名，低于全國(guó)的平均水平。同時(shí)按照遼寧省十三規(guī)劃設(shè)定到2020年全省旅游產(chǎn)業(yè)總收入將突破7000億元，實(shí)現(xiàn)年均增長(zhǎng)12.5%，旅游業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重力爭(zhēng)達(dá)到7%，旅游產(chǎn)業(yè)成為全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)，因此旅游項(xiàng)目也是遼寧省PPP項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)一步開(kāi)拓的領(lǐng)域。

(三)遼寧省PPP模式的形式分析

PPP模式有廣義和狹義兩種，廣義PPP是指政府與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，其中廣義的PPP模式主要有BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)-移交)、BT(建設(shè)—移交)、BOO(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)-擁有)、BOOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)-擁有-移交)、ROT(重構(gòu)—運(yùn)營(yíng)—移交)、BTO(建設(shè)—移交—運(yùn)營(yíng))、TOT(移交—運(yùn)營(yíng)—移交)、DB(設(shè)計(jì)—建造)、DBFO(設(shè)計(jì)—建造—融資-運(yùn)營(yíng))等9種形式。狹義PPP是為了增強(qiáng)政府與企業(yè)的合作組建了了特殊目的機(jī)構(gòu)/公司(SPV)，這種模式下使得合作雙方都能更好地參與項(xiàng)目的進(jìn)程，從政府的角度來(lái)看整個(gè)項(xiàng)目中無(wú)論前期還是中后期政府都會(huì)全程參與。根據(jù)最近的2015年5月新建的PPP項(xiàng)目庫(kù)顯示，遼寧省目前的PPP項(xiàng)目從形式上主要仍是以BOT為主。在BOT模式中政府與民營(yíng)機(jī)構(gòu)更多是一種垂直關(guān)系，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、招標(biāo)由政府來(lái)做，社會(huì)資本更多的是被動(dòng)地接受，只有在投標(biāo)階段才開(kāi)始參與進(jìn)來(lái)，因?yàn)橐婚_(kāi)始沒(méi)有參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、立項(xiàng)，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)把握不夠，不敢輕易進(jìn)來(lái)，限制了社會(huì)資本參與的積極性。BOT模式中，中標(biāo)后的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)徹底交給私營(yíng)部門(mén)，監(jiān)管工作往往是空白。因此，PPP模式應(yīng)該選擇更加多樣化的形式。

二、遼寧PPP模式現(xiàn)狀形成的原因分析

遼寧PPP模式的現(xiàn)狀主要源于以下幾方面的

因素：

表6 教育類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量及比重排名

表7 生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量及比重排名

表8 旅游類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量及比重排名

(一)政府部門(mén)的財(cái)政能力和經(jīng)驗(yàn)偏好增加了對(duì)PPP模式的需求

這主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。首先，從財(cái)政能力看，財(cái)政收支矛盾加劇使得PPP模式的需求激增。從收入來(lái)看，自2014年以來(lái)遼寧省財(cái)政收入陷入“負(fù)增長(zhǎng)”；而從支出角度來(lái)看，振興老工業(yè)基地以及供給側(cè)改革提出“三去一降一補(bǔ)”的要求使得財(cái)政支出壓力顯著增加。同時(shí)老工業(yè)基地的特殊性，又使得遼寧面臨著養(yǎng)老金缺口、廠辦大集體改革等一系列問(wèn)題，這種情況下財(cái)政支出未來(lái)將呈現(xiàn)剛性增加的態(tài)勢(shì)。其次，從政府的既有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，GDP負(fù)增長(zhǎng)下增強(qiáng)了對(duì)投資拉動(dòng)的重新倚重，從而增加了PPP項(xiàng)目的需求。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及具體的制度安排具有一定的“路徑依賴(lài)性”，即政府往往依賴(lài)著過(guò)去的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)選擇未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。正是因?yàn)檎哂械倪@種選擇比較熟悉的制度的傾向性也直接導(dǎo)致了PPP規(guī)模及模式選擇上的路徑依賴(lài)。部分地方政府把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿轉(zhuǎn)移給企業(yè)，企業(yè)自主權(quán)受到一定的影響，勢(shì)必會(huì)降低合作意愿，從而降低了公私合作的可能性。而在此動(dòng)力下也產(chǎn)生了一定的偽PPP項(xiàng)目。截至2016年1月31日，財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示各省級(jí)財(cái)政部門(mén)上報(bào)PPP項(xiàng)目中存在著24.6%的“偽PPP項(xiàng)目”。按照PPP項(xiàng)目管理辦法規(guī)定，申報(bào)項(xiàng)目從程序上要通過(guò)“物有所值評(píng)價(jià)”、“財(cái)政承受能力論證”、省一級(jí)發(fā)改委或財(cái)政局PPP項(xiàng)目庫(kù)這三個(gè)步驟，可從實(shí)際工作來(lái)看，部分項(xiàng)目名義上按照程序但實(shí)際流于形式，更有些甚至沒(méi)有完全按照以上的程序來(lái)運(yùn)作。偽PPP項(xiàng)目的存在使社會(huì)資本的項(xiàng)目識(shí)別難度和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加，同時(shí)也使得地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。

(二)社會(huì)資本發(fā)展的滯后制約了遼寧PPP模式的發(fā)展

PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本即可以是國(guó)有資本也可以是民營(yíng)資本,可從遼寧省實(shí)際情況來(lái)看，這兩個(gè)主體來(lái)看都存在著一定的問(wèn)題，表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是國(guó)有資本缺乏獨(dú)立性。從原則上講，當(dāng)?shù)卣苯铀械膰?guó)有企業(yè)，或者是當(dāng)?shù)卣軌蚱鸬娇刂谱饔玫钠脚_(tái)公司及其附屬機(jī)構(gòu)不應(yīng)該成為當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目的合作主體。因?yàn)橐坏┻@樣的附屬關(guān)系存在，就意味著由此形成伙伴關(guān)系就注定是無(wú)法具有相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)制衡、相互博弈、合作共贏的特性，從而喪失了發(fā)展PPP模式的最初目的。但從實(shí)踐層面來(lái)看，遼寧省國(guó)企改革長(zhǎng)期處于滯后的狀態(tài)，國(guó)企與地方政府之間關(guān)系的調(diào)整仍然是遼寧省著力完善體制機(jī)制的關(guān)鍵所在，也是遼寧省經(jīng)濟(jì)振興的主要結(jié)點(diǎn)。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》中將已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司納入了可以參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本的范圍。這意味著地方政府可以PPP的名義來(lái)繼續(xù)原有的融資模式，這也意味著PPP模式可能存在著被進(jìn)一步異化的風(fēng)險(xiǎn)。二是從私人部門(mén)角度來(lái)看，遼寧私人部門(mén)的數(shù)量、能力及偏好制約了公私合作的可能。從歷史角度看，遼寧省國(guó)資國(guó)企比重一直偏高、民企發(fā)展長(zhǎng)期空間不足，主要依附在大型國(guó)企身上，獨(dú)立生存能力薄弱。雖然2015年11月遼寧省出臺(tái)《遼寧省發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)施方案》，提出到2020年遼寧省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)單位總數(shù)將達(dá)到230萬(wàn)戶(hù)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值年均增長(zhǎng)11.8%，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到70%。但從實(shí)際發(fā)展來(lái)看企業(yè)“小”、“散”“弱”、創(chuàng)新不足、缺乏龍頭帶動(dòng)等問(wèn)題依然突出。這樣的現(xiàn)狀導(dǎo)致了遼寧省的私人部門(mén)無(wú)論是融資能力、技術(shù)管理能力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力還是企業(yè)的數(shù)量都無(wú)法滿(mǎn)足PPP模式發(fā)展的需要。

(三)PPP項(xiàng)目帶來(lái)的公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)束縛了其應(yīng)用領(lǐng)域的范圍

在市場(chǎng)機(jī)制的導(dǎo)向下，PPP的不同主體都遵循著自身利益最大化的原則。對(duì)于政府而言，其目的是達(dá)到既定的融資規(guī)模；對(duì)于私人部門(mén)而言，其目的是保證其資本的安全并實(shí)現(xiàn)其利益的最大化。在這種情況下，各地的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景、財(cái)政能力和項(xiàng)目的盈利性就成了私人資本進(jìn)行參與公共項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，在這樣的前提下，資金在區(qū)域分布上就會(huì)出現(xiàn)在了一線城市、二線城市集中，三線城市不確定性，四線城市沒(méi)有資金來(lái)源的局面。而實(shí)際上一直以來(lái)四線城市由于財(cái)力薄弱的原因，原有的依靠公共財(cái)政投入來(lái)供給公共品的模式加劇了地方政府負(fù)擔(dān)，因此其對(duì)PPP項(xiàng)目的渴求是十分強(qiáng)烈

的。同時(shí)在項(xiàng)目的資金布局上也會(huì)出現(xiàn)同樣的情況。經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目如收費(fèi)高速公路、地鐵等因?yàn)榫哂休^好收益預(yù)期、市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制成熟而廣受社會(huì)資本的歡迎，如大連快軌3號(hào)線延伸線PPP項(xiàng)目，總投資達(dá)到92億元，吸引了不少金融機(jī)構(gòu)投標(biāo)；而準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目如水利工程建設(shè)因?yàn)橥顿Y周期長(zhǎng)收益緩慢的特點(diǎn)，社會(huì)資本往往不愿意參與，大多選擇觀望的態(tài)度。在這種情況下如果僅僅依靠市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)市場(chǎng)出現(xiàn)失衡的風(fēng)險(xiǎn)，從而造成公共利益損失。正是這樣的困局制約了遼寧省PPP項(xiàng)目的使用范圍及方式的選擇。

(四)環(huán)境不成熟阻礙了PPP模式的發(fā)展

首先，法規(guī)政策體系模糊不清。目前我國(guó)的PPP模式在法律法規(guī)與現(xiàn)行公共設(shè)施管理政策上存在數(shù)十處沖突與界定模糊問(wèn)題，這意味著社會(huì)資本方無(wú)法通過(guò)法律途徑有效保護(hù)自身利益。從部分PPP案例中可以看到這種情況。其次，從政策制定部門(mén)來(lái)看雖然形成了基本共識(shí)，但是部門(mén)訴求還有差異，從而導(dǎo)致制度的不確定性。讓民營(yíng)資本參與公共產(chǎn)品建設(shè)與服務(wù)從而對(duì)以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品建設(shè)與服務(wù)的方式進(jìn)行改革是PPP模式的基本共識(shí)。但是從政府部門(mén)的傾向來(lái)看卻存在不確定性的訴求。發(fā)改委的訴求是通過(guò)契約方式與管理機(jī)制的改革來(lái)提高公共品建設(shè)的效率，這意味著從政策設(shè)定上要鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本進(jìn)入從而降低風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部的訴求是降低地方債務(wù)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這也意味著從政策訴求上要對(duì)PPP項(xiàng)目尤其是三四線城市的PPP項(xiàng)目要進(jìn)行限制。這種部門(mén)訴求上的差異導(dǎo)致了政策的不確定，從而增加了地方政府和社會(huì)資本在合作過(guò)程中的顧慮。第三，區(qū)域PPP項(xiàng)目的透明度和可信度缺乏增加了社會(huì)資本參與的成本。從信息公開(kāi)的層面來(lái)看，PPP項(xiàng)目信息披露的方式主要通過(guò)兩種方式：一是通過(guò)全國(guó)PPP項(xiàng)目信息管理和發(fā)布平臺(tái)來(lái)進(jìn)行查詢(xún)，本文大部分?jǐn)?shù)據(jù)都來(lái)自此平臺(tái)，所查詢(xún)的PPP項(xiàng)目信息可以包括項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，通過(guò)這些信息，社會(huì)資本可以直接聯(lián)系項(xiàng)目責(zé)任人，這使得PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)信息的獲取成本降低了。二是通過(guò)省一級(jí)發(fā)改委或財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行查詢(xún)。2015年遼寧省出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫(kù)管理暫行辦法》，明確規(guī)定各市縣政府在財(cái)政部門(mén)和發(fā)展改革部門(mén)建立本地區(qū)PPP項(xiàng)目庫(kù)，各省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)建立省本級(jí)相應(yīng)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫(kù)，省財(cái)政廳通過(guò)月報(bào)制度建立全省PPP項(xiàng)目庫(kù)。但從實(shí)際操作層面來(lái)看，由于項(xiàng)目庫(kù)目前建設(shè)還屬于初期階段，在信息披露的范圍等方面還存在著一系列不完善的地方，如在信息公開(kāi)的內(nèi)容、信息公開(kāi)的動(dòng)態(tài)性等方面離預(yù)期的設(shè)想還存在一定差距。從信息公開(kāi)的部門(mén)銜接來(lái)看，PPP項(xiàng)目采用的方式主要是通過(guò)政府采購(gòu)和招標(biāo)，這樣一來(lái)就存在著如何將PPP信息平臺(tái)和原有的政府采購(gòu)信息平臺(tái)進(jìn)行有效對(duì)接與協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

三、結(jié)論及政策建議

通過(guò)上述的分析可以發(fā)現(xiàn)，遼寧省PPP模式的發(fā)展呈現(xiàn)數(shù)量不少、領(lǐng)域有限、形式單一的特點(diǎn)。這種發(fā)展現(xiàn)狀主要是由投資主體(政府、項(xiàng)目公司)、投資對(duì)象(項(xiàng)目屬性)、政策環(huán)境等多個(gè)方面的因素決定的，同時(shí)這些因素也成為遼寧省PPP模式健康發(fā)展的主要風(fēng)險(xiǎn)源。為了促進(jìn)遼寧省PPP模式的健康發(fā)展，本文提出如下政策建議。

(一)理性看待PPP模式，防范PPP模式的潛在風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式無(wú)論對(duì)于財(cái)政體制的改革還是轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)踐都是十分重要，但是與此同時(shí)其風(fēng)險(xiǎn)性也不容忽視。PPP模式由于其項(xiàng)目的復(fù)雜性、參與主體的多樣性、運(yùn)營(yíng)周期的漫長(zhǎng)性等一系列特點(diǎn)使得其在項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程中都存在著風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于參與主體而言，對(duì)其在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理全環(huán)節(jié)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)都要有充分的預(yù)測(cè)和了解。PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)包括顯性風(fēng)險(xiǎn)和隱性風(fēng)險(xiǎn)兩類(lèi)：對(duì)于顯性風(fēng)險(xiǎn)，如承包商風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)商風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)PPP項(xiàng)目合同予以明確；對(duì)于隱性風(fēng)險(xiǎn)，如隱性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，如何處理則是一個(gè)難題。為了最大可能防范PPP的風(fēng)險(xiǎn)，要建立一個(gè)良性公私合作機(jī)制，這個(gè)機(jī)制應(yīng)該由清晰的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、合理的激勵(lì)約束機(jī)制、公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和有效的政府監(jiān)管機(jī)制四個(gè)方面來(lái)共同組成。從市場(chǎng)準(zhǔn)入上看，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予要避免“暗箱操作”等不正當(dāng)行為；從激勵(lì)約束來(lái)看，要在項(xiàng)目的公益性和私人部門(mén)利潤(rùn)之間、公平和效率之間進(jìn)行協(xié)調(diào)；從風(fēng)險(xiǎn)分

擔(dān)來(lái)看,要根據(jù)參與主體的風(fēng)險(xiǎn)管理能力來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分配；在政府監(jiān)管機(jī)制方面，要在社會(huì)資本企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性和不損害公眾的利益之間進(jìn)行權(quán)衡。

(二)提高對(duì)社會(huì)資本合作主體的資格要求并激發(fā)社會(huì)資本的積極性

PPP模式是“政府與社會(huì)資本的合作”，其中合作主體是否值得信賴(lài)是這種模式能否成功的關(guān)鍵所在。對(duì)社會(huì)資本而言應(yīng)該提出以下要求。一是資格和能力要求。社會(huì)資本一方面應(yīng)該具備專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、相關(guān)行業(yè)相應(yīng)資質(zhì)、豐富的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，另一方面還要有較高的社會(huì)信譽(yù)和較強(qiáng)的融資實(shí)力。這種資格和能力是PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)行的根本保障。二是社會(huì)資本誠(chéng)信要求。只有一個(gè)誠(chéng)信的社會(huì)資本方，才能保障PPP項(xiàng)目中的公共利益在全周期中都能得到保障。三是社會(huì)資本要能夠正確看待投資回報(bào)率。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言其回報(bào)率注定不會(huì)太高，如果社會(huì)資本追求暴利，這種合作將失去前提和可能。因此在選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作主體要考慮以下因素：信譽(yù)、業(yè)績(jī)與技術(shù)能力、具備專(zhuān)業(yè)的PPP人才、與管理人才團(tuán)隊(duì)、無(wú)重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故證明、獨(dú)立法人資格等。

同時(shí)還要從以下兩方面充分激發(fā)社會(huì)資本的參與的積極性。一方面在招標(biāo)環(huán)節(jié)要做到公平、公正、公開(kāi)。目前我們?cè)谡袠?biāo)原則應(yīng)該上更多采用“最優(yōu)價(jià)值選擇”原則，“最優(yōu)價(jià)值選擇”原則相對(duì)于“最低出價(jià)選擇”雖然可以最大限度避免社會(huì)資本不能履約或者不能很好履約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，但同時(shí)由于給政府預(yù)留了自由裁量空間從而增加了人為操控風(fēng)險(xiǎn)。在招標(biāo)環(huán)節(jié)要充分考慮這兩種風(fēng)險(xiǎn)。另一方面在談判環(huán)節(jié)要設(shè)立動(dòng)態(tài)機(jī)制。社會(huì)資本追逐利潤(rùn)的本質(zhì)決定了政府在合作中要為社會(huì)資本留下合理的盈利空間，也只有這樣才能消除社會(huì)資本的顧慮，也有利于項(xiàng)目的長(zhǎng)期性和持續(xù)性，這樣一來(lái)如何設(shè)立一個(gè)動(dòng)態(tài)談判機(jī)制對(duì)合作雙方重新修改合同條件給與設(shè)定就十分必要。

(三)政府要根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)選擇多樣化的PPP形式

從遼寧省PPP項(xiàng)目的實(shí)踐來(lái)看，自從2004年建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》實(shí)施以來(lái)已經(jīng)做了很多PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目從形式上主要以BOT項(xiàng)目或BT項(xiàng)目為主，主要在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理和垃圾處理等項(xiàng)目領(lǐng)域。從2014年開(kāi)始的本輪PPP項(xiàng)目跟以前的項(xiàng)目相比有很大的區(qū)別，在項(xiàng)目?jī)?nèi)容、行業(yè)類(lèi)別、政策文件、操作難度等方面都是對(duì)以前PPP項(xiàng)目的跨越升級(jí)。根據(jù)2014年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定PPP模式“主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目”。而根據(jù)2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定可以在“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與”。從范圍上看兩者既重復(fù)又有差異，但總體看來(lái),PPP模式的領(lǐng)域主要是具有公共性質(zhì)的領(lǐng)域，因此，并不是所有的項(xiàng)目都適用于PPP模式。某個(gè)領(lǐng)域是否采用PPP模式主要取決于是否符合政府、社會(huì)資本、公眾三方的利益訴求。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，能否帶來(lái)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率的提高；對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，與傳統(tǒng)的投資模式和其他領(lǐng)域的投資機(jī)會(huì)相比是否能夠帶來(lái)更高的效益；對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，相對(duì)以往的公共服務(wù)提供模式是否能獲得更高的公共產(chǎn)品性?xún)r(jià)比。而對(duì)于PPP項(xiàng)目采用哪種具體模式應(yīng)該主要取決于項(xiàng)目的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)包括項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)屬性、項(xiàng)目技術(shù)屬性、項(xiàng)目戰(zhàn)略地位、公共利益等。

(四)構(gòu)建有利于PPP模式發(fā)展的外部環(huán)境

從政策環(huán)境來(lái)看，推進(jìn)PPP發(fā)展的政策環(huán)境建設(shè)可以圍繞宏觀、中觀、微觀三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。從宏觀層面來(lái)看，要通過(guò)上層法律框架的構(gòu)建形成一個(gè)有利于健康發(fā)展的法制化環(huán)境。通過(guò)對(duì)PPP模式主體雙方責(zé)、權(quán)、利的明晰化從而使得各方的權(quán)益都能得到保護(hù)。在政府已出臺(tái)的政策的方面，要對(duì)具體規(guī)定進(jìn)行明晰，消除矛盾性條款，對(duì)保障性政策進(jìn)一步細(xì)化。在中觀層面來(lái)看，要進(jìn)一步規(guī)范PPP模式，形成具有全面推廣價(jià)值的PPP模式“范本”。在微觀層面來(lái)看，要鼓勵(lì)基層在實(shí)際操作中探索創(chuàng)新。如在擴(kuò)展PPP項(xiàng)目投融資鏈條方面，在PPP項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)中，社會(huì)資本占總投資比重一般為30%左右，其他則依賴(lài)于金融機(jī)構(gòu)。對(duì)于這些問(wèn)題都需要在實(shí)際操作中進(jìn)行有益的嘗試，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目順利完成。從PPP項(xiàng)目的信息披露來(lái)看，要加強(qiáng)信息公開(kāi)，降低社會(huì)資本參與的成本。在信息公開(kāi)組織層次方面，要加強(qiáng)基層PPP項(xiàng)目的信息披露工作；在信息公開(kāi)的內(nèi)容方面，要逐步規(guī)范PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的內(nèi)容，統(tǒng)一項(xiàng)目實(shí)操層面的做法；在信息準(zhǔn)確性方面，要對(duì)PPP項(xiàng)目信息引入獨(dú)立的第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)證，并將其驗(yàn)證報(bào)告公示，從而避免信息公開(kāi)制度流于形式。

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【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F283

A

1672-9544（2016）11-0089-07

2016-07-23

趙曄，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策。

2015年遼寧省社科基金項(xiàng)目“遼寧地方財(cái)政或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)警研究”(L15BTJ002)；2015年遼寧財(cái)政科研基金項(xiàng)目“遼寧城市公共交通建設(shè)中PPP模式應(yīng)用與風(fēng)險(xiǎn)防范研究”(15B007)；2016年遼寧省社科基金項(xiàng)目“遼寧城市家庭貧困脆弱性及削減政策研究”。