邱安民

官員地域回避制度自古有之，其初衷是為了預(yù)防腐敗。然而從實施情況來看，其預(yù)防腐敗的作用卻并不顯著。本文分析了官員“名利”心理對于地址回避制度產(chǎn)生的影響，在此基礎(chǔ)提出：本地精英治理是對地域回避制度的很好補(bǔ)充。

一、古代官員地域回避制度及防腐敗作用

我國官員地域回避制度自古有之，且是官員回避制度的重要組成部分。西漢時期，漢武帝規(guī)定：“從郡國守相到縣令、縣丞、縣尉等官，均不許用本郡人”，這可謂是官員地域回避制度的萌芽。隋朝開科取士采用科舉選官體制，規(guī)定州縣的主要屬官“三年相代”這一不得連任的回避制度，我國地方官員地域回避制度初步建立。宋朝規(guī)定地方官不但不能在本籍任職，而且非本籍有地產(chǎn)的地方亦不能任職。在職官員不許在任職地置房產(chǎn)。明代官員地域回避最為詳細(xì)。洪武元年規(guī)定：“流官注擬，并須回避本貫”，洪武十三年更要求任官南、北、東、西更調(diào)。清代時官員地域回避已經(jīng)基本成熟，官員任職時不僅需要回避原籍省份，還要回避縣寄籍省份，既使在鄰省也需要距原籍五百里以外。即所謂的“五百里外任官”。

官員地域回避制度可以在一定程度上抑制腐敗，但并不能從根本上防止腐敗，一方面是由于制度本身并不是為了防腐敗而設(shè)計。本文重點從官員心理去分析其對回避制度的影響：官員當(dāng)官無外乎兩種心理：一是把當(dāng)官當(dāng)作普通的職業(yè)，實際上就是一種謀生的手段，“千里當(dāng)官只為財”已成為其最真實的寫照。二是心懷天下，將當(dāng)官視為實現(xiàn)自身理想與價值重要平臺。當(dāng)然，也有部分官員是兩者兼而有之。下面，筆者試圖從官員心理角度分析地域回避制度防腐敗失效的原因。

二、官員謀生“求利”心理對回避制度的影響

如果官員將當(dāng)官看作是一份謀生的手段時，地域回避制度的實施不但不能防止其貪腐，而且在一定程度上為官員的貪腐提供了便利。從人性的角度來看，官員既有“千里當(dāng)官只為財”的求財心理，又有“衣錦還鄉(xiāng)”功成名就實現(xiàn)自身價值的展示炫耀“名利”心理。實施官員地域回避制度使得大量的官員不得不“背井離鄉(xiāng)”，這確實在一定程度上有利于斬斷官員與原籍地的社會關(guān)系網(wǎng)，但卻無法約束到任后新形成的社會關(guān)系網(wǎng)。在權(quán)力召喚下，新到任的官員只需要極短的時間就能與當(dāng)?shù)氐牡胤絼萘Ξa(chǎn)生交集，不管是為公還是為私，這些新形成的社會關(guān)系勢必對官員的日常行政產(chǎn)生影響。同時，作為新任官員，任職地的百姓對官員情況不了解，在信息不對稱的情況下根本就難以對上任官員進(jìn)行監(jiān)督與制衡。此時，如果官員自身素質(zhì)不硬，在求財心理的影響下，官員到任后容易抵制不了誘惑而迅速受賄斂財，而且易于將財產(chǎn)隱性轉(zhuǎn)移回老家，繼續(xù)以清廉形象展現(xiàn)在任職地。進(jìn)一步增加了查處的難度，使得貪腐問題進(jìn)一步加劇。

當(dāng)然，統(tǒng)治階層對此也清楚，因此在各地設(shè)置監(jiān)察御史來加強(qiáng)對官員的監(jiān)控。但從實施的效果來看卻差強(qiáng)人意。一方面是受制于監(jiān)察御史自身的監(jiān)察水平。地方事務(wù)繁雜多變，業(yè)務(wù)水平要求較高。如果監(jiān)察御史本身水平有限，自身素質(zhì)不高，地方官員很容易通過弄虛作假的方式欺騙“欽差”或是以賄賂的方式把監(jiān)察御史拉下水，使得官員監(jiān)察走過場。另一方面還受限于參與監(jiān)察的人數(shù)。監(jiān)察御史在整個官員體系中畢竟占少數(shù)，這樣一種以少數(shù)人監(jiān)察多數(shù)人的行為，本身就是荒謬且無效的，除非有極為優(yōu)良的制度保證，否則難以取得實效。此外，監(jiān)察御史本身也是官員，在“官官相護(hù)”的同僚情誼之下也會使監(jiān)察效果大打折扣。因此，通過指派“欽差”監(jiān)察地方官員的舉動并不十分可取。

官員回避制度使得任職地百姓因不了解情況而無法對官員進(jìn)行有效監(jiān)督，監(jiān)察御史這一外部監(jiān)察力量也因自身水平與人數(shù)限制無法對官員進(jìn)行有效監(jiān)控。在內(nèi)外監(jiān)督泛力的情況下，必然使得地方官員結(jié)黨營私，貪腐成風(fēng)，實際上，“三年清知府，十萬雪花銀”恰好說明了異地任職貪腐的程度之深。

三、官員晉升求“名”心理對回避制度的影響

盡管大部分官員并不是抱著“求財”的目的去做官，而是希望把當(dāng)官視為實現(xiàn)自己人生價值的一條有效途徑，通過自身的努力服務(wù)于所轄區(qū)域的百姓。這種心理實際上可以劃歸為求名心理。求名心理影響下的官員，由于地域回避將在一定程度上導(dǎo)致過于追求個人政績而忽視地方實際的“短期效應(yīng)”和“功利主義”。

實際上，無論是把當(dāng)官視為一種謀生的手段還是把當(dāng)官視為實現(xiàn)人生價值的途徑，只要不是在本地任職，都將極大的刺激施政的“短期效應(yīng)”和“功利主義”。孟子在《滕文公上》中說：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心。茍無恒心，放辟邪侈，無不為已?！盵5]這句話的意思是說：有產(chǎn)業(yè)在的人，一般比較穩(wěn)定，因而有向善之心，能夠持久的做下去；而沒有產(chǎn)業(yè)的人，會因為沒有可以長久經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，也就沒有經(jīng)常向善的心志。如果沒有經(jīng)常向善的心志，放肆、怪癖、淫邪、奢侈的種種壞事也就沒有不做的了。以上這段話講的是恒產(chǎn)與恒心之間的關(guān)系，只有有了恒產(chǎn)，才能真正的有恒心做事。而沒有恒產(chǎn)的人，要么拼命賺取恒產(chǎn)，要么就因沒有依附感而不講誠信，恣意亂為。把這一段話引申到官員身上也一樣可行。古代官員地域回避使得大部分異地任職的官員在任職地并沒有“恒產(chǎn)”（實際上也不允許有恒產(chǎn)），在“無恒產(chǎn)者無恒心”影響下眾多的官員施政過程中存在追求“短期效應(yīng)”的問題。沒有物質(zhì)或精神層面的抵押，基于人性自私的考慮，人們的行為勢必難以受到約束而出現(xiàn)偏差。異地任職到一個新地方，由于在這個地方?jīng)]有自己的“恒產(chǎn)”，往往出現(xiàn)“過客心理”和“功利主義”，很難站在本地居民的角度去考慮問題做出決策，部分官員只希望能在其任期內(nèi)能做出一份漂亮的政績即可。而本地精英由于回避制度的存在被排擠出權(quán)力核心而無法掌控權(quán)力，導(dǎo)致本地百姓的呼聲難以上達(dá)“天聽”，地方百姓的命運完全操控在一個跟他們沒有多大切身利益的“陌生人”手里?！岸唐谛?yīng)”和“功利主義”從某種意義上來說已經(jīng)成了地方官員貪腐的溫床，這一切使得官員的地域回避制度在防腐敗功用方面更顯泛力。

四、啟示

不管是求財也好，求名也罷，官員是否實施地域回避制度與防止腐敗本身并沒有多大的直接關(guān)系。相反，官員本地任職從防止腐敗的角度而言還更有利。本地精英在當(dāng)?shù)厝温殻粌H可以有效改變少數(shù)人監(jiān)督多數(shù)人的困境，還能有效地遏制短期效應(yīng)和功利主義。

首先，地方精英（官員）留駐當(dāng)?shù)厝温?，可以有效改變少?shù)人監(jiān)督多數(shù)人的困境。由于任職官員本身即為當(dāng)?shù)氐木?。地方精英由于生于斯長于斯，當(dāng)?shù)匕傩諏τ谒麄兿鄬Ρ容^了解，不存在信息不對稱的情況，基本上能夠達(dá)到完全信息靜態(tài)博弈狀況，在社會文化與國家制度的約束下，雙方都可以很容易地實現(xiàn)均衡解，而且是最優(yōu)解，這種當(dāng)?shù)厝吮O(jiān)督當(dāng)?shù)厝说姆绞绞亲顬楦咝伊畠r的。實際上，不管是對官員房產(chǎn)類的硬件還是對官員生活作風(fēng)類的軟件，地方精英在地方上的一舉一動，當(dāng)?shù)厝硕挤浅５那宄?，只要有一點僭越制度的地方，當(dāng)?shù)厝硕紩扇⌒袆又浦埂＿@種監(jiān)督是無時無刻全方位立體式監(jiān)督，較之傳統(tǒng)的一對多監(jiān)督模式要高效的多。

其次，地方精英（官員）留駐當(dāng)?shù)厝温?，可以減少官員施政過程中的“短期效應(yīng)”和“功利主義”。受儒家傳統(tǒng)文化思想的熏陶，在宗族和血緣關(guān)系的雙重影響下，地方精英大多對于桑梓之地有著深厚的感情。只有飽含深情，才能真正地融入其中，才能站在百姓的角度去思考問題解決問題。加上地方精英對當(dāng)?shù)氐那闆r最為了解，因此涉及到當(dāng)?shù)厣媾c發(fā)展問題時，地方精英更多的將會從本地的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，對于建設(shè)自己的家鄉(xiāng)顯然會投入更多的精力與熱情。否則，如果在施政過程中存在僅為自身政績考慮而不顧地方實際的政策，勢必受到當(dāng)?shù)厮腥说闹肛?zé)與批評，民間輿論的力量可以發(fā)揮到最大，迫使官員要為地方辦實事，辦好事。從某種意義上來說，封建社會時期眾多的農(nóng)村的鄉(xiāng)紳治理（幾乎可以被認(rèn)為是中國鄉(xiāng)村善治的一種）可以看作是地方精英治理當(dāng)?shù)氐牡浞?，從其實施的效果來看還是非常理想的。

當(dāng)然，不可否認(rèn)，地方精英治理當(dāng)?shù)貙⒖赡茉斐梢欢ǔ潭壬系男F(tuán)體主義，地方勢力有可能進(jìn)一步擴(kuò)張，但這種情況在現(xiàn)代社會背景條件下是完全可以克服的。

（作者單位：南昌工程學(xué)院工商管理學(xué)院）