丁忠毅

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國家治理能力建設的社會政策之維：依據(jù)、路徑及提升

丁忠毅

當前我國社會政策建設滯后所引發(fā)的系統(tǒng)性經(jīng)濟社會發(fā)展風險，凸顯了從社會政策維度加強國家治理能力建設的緊迫性。從理論維度看，現(xiàn)代社會政策所蘊含的托底與共享機制，使其有助于提升國家治理軟實力、提高經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生能力、強化政治發(fā)展能力以及社會秩序建構能力。從實踐維度看，在國家治理中，化解公平正義欠缺難題、保障民眾基本生存與發(fā)展權利、促進國土空間的均衡發(fā)展與空間正義、推進新常態(tài)下經(jīng)濟順利轉型升級，都需要發(fā)揮社會政策體系的支撐作用。著眼于提高國家治理能力，應增強社會政策體系的包容性，構建發(fā)展型社會政策體系，持續(xù)推動社會政策決策與實施體系現(xiàn)代化。

國家治理能力；社會政策；社會公平；社會權利

現(xiàn)代國家治理面臨的多重任務，決定了國家治理能力建設理應從多個維度展開。從現(xiàn)代國家的基本職能定位來看，處理好國家(政府)和公民福祉之間的關系，始終是現(xiàn)代國家必須高度重視的核心任務之一。①熊躍根：《新時期社會政策的整體效應與創(chuàng)新社會治理的策略》，《社會工作》2014年第1期。不斷滿足公民的生存和發(fā)展需求的能力，日益成為現(xiàn)代國家治理能力的重要構成要素。從近代以來各國國家治理的歷史演進和經(jīng)驗來看，社會政策在滿足民眾基本生存和發(fā)展需要中的作用日益凸顯。在市場經(jīng)濟體制構建過程中，我國確立了“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，并在一定程度上側重效率而忽視了社會公正，社會政策長期處于經(jīng)濟政策的附屬地位，加之社會政策自身的包容性、普惠性程度不足，導致民生問題日益突出，并誘發(fā)了一系列經(jīng)濟社會風險。因之，我國密集制定并實施了一系列社會政策，由此標志著中國進入了國家主導的“社會政策時代”，②王思斌：《社會政策時代與政府社會政策能力建設》，《中國社會科學》2004年第6期?！吧鐣叩臄U展已經(jīng)成為中國政府一項新的社會工程”。③Shih-Jiunn Shi,“The Bounded Welfare Pluralism: Public-Private Partnerships Under Social Management in China，”Public Management Review, 2016-05-19,http:∥dx.doi.org/10.1080/14719037.2016.1183700,2016-06-17.在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)背景下，國家主要領導人在多個場合反復強調(diào)：“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底?！鄙鐣咦鳛楝F(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，其蘊含的再分配、社會投資與扶助性功能，不僅具有“托底”效用，更是促進“共享”發(fā)展的重要途徑和基本制度保障，因而在我國當前國家治理能力建設中具有獨特意義。

從理論研究角度來看，自中共十八屆三中全會將“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的重要目標以來，國家治理體系與治理能力建設問題日益成為政治學、公共管理、經(jīng)濟學、法學等領域的熱點問題，相關研究對推進國家治理體系與能力現(xiàn)代化的意義、原則、任務、愿景與路徑等諸多問題進行了系統(tǒng)而深入的探討?？傮w而言，已有成果主要聚焦于如何從政治和經(jīng)濟維度推進國家治理體系與能力的現(xiàn)代化，前者主要強調(diào)民主、法治、多中心治理的重要性與緊迫性，后者則闡述經(jīng)濟發(fā)展能力在當前國家治理中的核心地位，而從現(xiàn)代社會政策體系建設維度思考國家治理問題的成果明顯不足。關于社會政策在國家治理中的作用，一些學者指出，“國家治理現(xiàn)代化離不開社會政策”；*岳經(jīng)綸、鄧智平：《國家治理現(xiàn)代化離不開社會政策》，《中共浙江省委黨校學報》2014年第5期。一些學者總體探討了社會政策的社會治理功能；*參見王思斌：《略論社會政策的社會治理功能》，《社會政策研究》2016年第1期；熊躍根：《作為社會治理的社會政策實施：技術理性與政治實踐的結合》，《江海學刊》2015年第4期。另一些學者研究了發(fā)展型社會政策、資產(chǎn)社會政策在貧困治理中的作用與路徑選擇問題。*參見楊宇：《城市貧困治理研究：發(fā)展型社會政策的視角》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2008年第6期；劉振杰：《資產(chǎn)社會政策視域下的農(nóng)村貧困治理》，《學術界》2012年第9期；張志遠：《多民族聚居地區(qū)貧困治理的社會政策視角》，北京：中國社會科學出版社，2015年。上述研究對社會政策在國家治理具體領域中的作用分析透徹且周密，但在社會政策對國家治理的整體性效用方面統(tǒng)籌關注不足。無論從理論還是從實踐層面來看，現(xiàn)代社會政策在國家治理中的作用絕不僅限于社會治理、貧困治理等具體領域，而是可以產(chǎn)生聯(lián)動效應和整體效應。這就要求進一步深化對社會政策在國家治理中的整體性效用的系統(tǒng)研究，深入探討實現(xiàn)其整體性效用的有效途徑。本文力圖以宏觀和中觀視野，從理論層面探討現(xiàn)代社會政策體系構建可促進國家治理能力系統(tǒng)提升的依據(jù)，分析從社會政策維度加強國家治理能力建設的現(xiàn)實途徑，并在此基礎上探究完善我國社會政策體系，進一步提升國家治理能力的路徑選擇問題。

一、因應社會政策體系 方有國家治理能力

“社會政策”一詞最初與“英國的產(chǎn)業(yè)革命及隨后發(fā)展起來的社會福利事業(yè)”緊密相關，*熊躍根：《社會政策：理論與分析方法》，北京：中國人民大學出版社，2009年，第7頁。直接發(fā)端于“解決社會問題的實踐”。*楊團：《社會政策的理論與思索》，《社會學研究》2000年第4期。雖然不同研究各有側重，但社會政策通常被視為“政府對社會服務提供的介入”，*安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會政策》，羅敏等譯，北京：社會科學文獻出版社，2006年，第5頁。是“影響公共福利的國家行為”。*邁克爾·希爾：《理解社會政策》，劉升華譯，北京：商務印書館，2003年，第13頁。從狹義視角看，社會政策體系主要包括就業(yè)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育、養(yǎng)老、社會和住房等領域的公共政策。從廣義角度看，社會政策體系還包括婦女兒童保護、人口、勞工、擁軍優(yōu)屬、救災等政策。*吳忠民：《從平均到公正：中國社會政策的演進》，《社會學研究》2004年第1期。實踐中，社會政策發(fā)揮著提供福利服務、緩解危機的安全網(wǎng)以及保障與改善民生等多重正向功能，是現(xiàn)代國家應對社會風險、治理社會問題、構建社會秩序、滿足公民基本生存與發(fā)展需要、保障公民權利、增進社會福祉的基本途徑。因此，社會政策體系建設，是國家治理能力存在和發(fā)展的前提和保證。

(一)構建現(xiàn)代社會政策體系，有利于將公平正義從理念轉化為實踐，不斷提升國家治理軟實力

從國家治理能力的生成機制來看，如果國家治理所秉持的價值理念符合人類社會的基本價值取向，那么這些價值理念便可以轉化為現(xiàn)實的治理能力。就其本質(zhì)屬性而言，這種治理能力可稱為國家治理軟實力。社會政策的制定與實施無不受到特定意識形態(tài)或價值觀念的影響。盡管不同國家社會政策所遵循的價值觀念有所差異，但權利、公平、正義等價值觀都是各國社會政策設計與實施所追求的基本價值理念。這些基本價值理念的實踐轉化與實現(xiàn)程度，不僅關乎一國政府贏得國內(nèi)民眾認可與支持、增強國家凝聚力與向心力的程度，而且直接影響一國在國際社會的國家形象以及贏得國際社會尊重的程度。

而從我國國家治理的實踐來看，受“效率優(yōu)先、兼顧公平”發(fā)展理念、城市與工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的制度設計與政策安排等諸多因素的影響，我國社會政策體系建設相對滯后以及社會政策自身的包容性缺失，導致社會政策的托底和共享作用難以有效發(fā)揮，由此加劇了社會公正欠缺問題，并成為當前我國國家治理的主要矛盾之一。*潘維：《當前“國家治理”的核心任務》，《人民論壇》2014年第13期。2001年以來，我國城鄉(xiāng)居民人均收入的比值一直高位運行，最高比值達到3.33∶1。城鄉(xiāng)之間以基本公共服務為核心的社會政策差異，更是將城鄉(xiāng)人居收入擴大為4.5∶1左右。*中國(海南)改革發(fā)展研究院課題組：《基本公共服務體制變遷與制度創(chuàng)新——惠及13億人的基本公共服務》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2009年第2期。雖然我國加大了基本公共服務均等化力度，但城鄉(xiāng)之間，東中西部地區(qū)之間的基本公共服務供給非均等化問題仍然突出，導致普通民眾對我國社會公平公正的現(xiàn)實及未來情況產(chǎn)生消極認知。*孔凡文、張小飛、劉嬌：《我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平評價分析》，《調(diào)研世界》2015年第7期；朱潔、李齊云、孔德馨：《中國省際基本公共服務均等化程度評價研究》，《東岳論叢》2015年第7期；鄭暢、孫浩：《收入、社會地位流動預期與民眾社會公平認知》，《西部論壇》2016年第5期。由此可見，逐步完善社會政策體系，不斷增強社會政策體系的普惠性與包容性，不僅可以保障廣大民眾的社會權利，調(diào)適民眾對公平正義的合理訴求，而且有助于縮小不同社會群體之間的社會福利差距，促進廣大民眾共享改革發(fā)展成果，更好地維護社會公平正義，從而為提升國家治理軟實力提供基礎性保障。

(二)完善社會政策體系有利于推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，提高經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生能力

在當今世界各國的國家治理能力建設中，經(jīng)濟發(fā)展能力仍然占據(jù)中心位置。從歷史維度來看，“現(xiàn)代社會由一種雙向運動支配著：市場的不斷擴張以及它所遭遇的反向運動(即把市場的擴張控制在某種確定方向上)”。*卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼、劉陽譯，杭州：浙江人民出版社，2007年，第112頁。如果市場的運行完全“脫嵌”于社會，必將導致社會的毀滅，并最終危及市場的發(fā)展。*王紹光：《大轉型：1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學》2008年第1期。社會政策體系的建構與完善，正是現(xiàn)代國家抵御市場擴張，并促進經(jīng)濟發(fā)展“反向運動”的重要努力。

完善社會政策體系，可改變經(jīng)濟增長的動力結構。社會政策體系建設滯后、包容性不足，不僅直接增加民眾生計支出而減少其非生計性商品消費，還影響其消費預期，增加其儲蓄動機和規(guī)模，從而對居民消費具有明顯的“擠出”效應；而社會政策的完善有助于增強民眾消費能力，強化消費對經(jīng)濟增長的拉動作用，推動經(jīng)濟增長結構優(yōu)化與升級。

完善社會政策體系，可改善經(jīng)濟發(fā)展的社會性基礎設施建設，促進人力資本積累，從而有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)、區(qū)域間要素結構，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生能力。特別是對欠發(fā)達地區(qū)而言，長期以來受制于經(jīng)濟發(fā)展落后、政府職能轉變滯后等諸多因素的影響，以基本公共服務為核心的社會政策體系建設相較于發(fā)達地區(qū)更是滯后，嚴重制約了其社會性基礎設施的改善、人力資源的積累，并由此阻礙當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展內(nèi)生能力的提升。以基礎教育為例，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)中小學生均教育經(jīng)費支出十分懸殊，如2014年北京市中小學生均公共財政教育預算就分別為河南省的6.8倍和5.27倍。*根據(jù)《教育部 國家統(tǒng)計局 財政部關于2014年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》(教財[2015]9號)計算得出。除教育經(jīng)費外，不同省份教育的“硬”環(huán)境與“軟”條件，以及教學質(zhì)量方面都存在較大差距，*國家發(fā)展改革委社會發(fā)展司課題組：《切實發(fā)揮社會政策托底作用加快培育社會領域消費增長點》，《宏觀經(jīng)濟管理》2016年第5期。由此限制了欠發(fā)達地區(qū)的人力資本積累，從而難以為欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供必要的人力資源支撐。逐步完善社會政策體系，有利于改善欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展要素結構、持續(xù)供給經(jīng)濟發(fā)展所需要的社會資源。

完善社會政策體系，可促進經(jīng)濟的包容性發(fā)展。完善以基本公共服務為核心的社會政策，不僅是發(fā)展社會事業(yè)、強化社會治理的基本途徑，也是通過再次分配確保廣大民眾更加公平公正地享有經(jīng)濟發(fā)展成果的制度化平臺，有利于改變經(jīng)濟和社會分隔發(fā)展的格局，推動經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)完善社會政策體系有利于提升國家政治發(fā)展能力

政治發(fā)展能力是國家治理能力的核心構成要素。對發(fā)展中國家而言，不斷提升其政治發(fā)展能力，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的政治支撐，是其成功實現(xiàn)現(xiàn)代化轉型的關鍵。社會政策體系，從根本上是對民眾經(jīng)濟社會利益的配置體系，“其本質(zhì)是政治問題”。*徐勇、項繼權：《民生問題的實質(zhì)是政治問題》，《華中師范大學學報》2008年第3期。強化社會政策體系建設對提升國家的政治發(fā)展能力具有多重正向功能。

一是有利于培育民眾民主參與能力。社會政策體系設計與實施直接關乎每個社會個體的切身利益，廣大民眾作為直接利益相關者，只有參與到社會政策體系建設的決策、監(jiān)督等重要環(huán)節(jié)，才能更好地實現(xiàn)和維護自身的利益。因此，完善社會政策體系的過程，必然是一個民主化的過程，對培育廣大民眾的權利意識、民主參與能力具有重要價值。

二是有利于創(chuàng)造民主政治發(fā)展的內(nèi)生條件。民主政治的良性發(fā)展需要穩(wěn)定的社會環(huán)境、必要的社會團結與社會共識等內(nèi)生條件。完善社會政策體系對維護社會穩(wěn)定、增進民眾福祉、增強社會凝聚力與向心力等方面的重要價值，有利于創(chuàng)造民主政治發(fā)展所需的內(nèi)生條件，從而推動民主政治的優(yōu)態(tài)發(fā)展。

(四)完善社會政策體系有利于提高國家的社會秩序建構能力

國家是居于“社會之上的力量”，“這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”。*《馬克思恩格斯文集》(第4卷)，北京：人民出版社，2009年，第211頁。國家的重要職能是構建和維護“社會秩序”，社會秩序建構能力自然是國家治理能力的核心要素之一。在中國全面深化改革的關鍵時期，完善社會政策體系對提升社會秩序建構能力具有重要價值。

首先，完善社會政策體系可提高國家防控民生風險、促進社會和諧穩(wěn)定的能力。當今社會是一個風險社會，自然、經(jīng)濟、政治和社會風險相互交錯交織。如果某一具體風險未能得到有效防控，便可能產(chǎn)生一系列連鎖反應，形成更大更多的風險，嚴重威脅社會穩(wěn)定。經(jīng)濟增長有利于為保障和改善民生提供物質(zhì)基礎，但經(jīng)濟增長并不自動帶來民生改善。與此同時，民生訴求也隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和對外開放的擴大而升級換代。二者的疊加使民生難題日益成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出風險，嚴重阻礙我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展和各項改革的深入推進。完善社會政策體系有利于一國公民不論種族、收入水平和社會地位等差異，都能公平地享有教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務，構建市場經(jīng)濟條件下政府保障和改善民生的基礎性和制度化平臺。因此，一國完善社會政策體系的過程，就是構筑社會運行“安全網(wǎng)”的過程，就是不斷提高維護社會穩(wěn)定能力的過程。

其次，完善社會政策體系有利于提升執(zhí)政黨和政府的合法化能力。執(zhí)政黨和政府的合法化能力主要指執(zhí)政黨和政府獲得“社會認同、肯定和支持的能力”。*戴長征：《中國國家治理體系和治理能力建設初探》，《中國行政管理》2014年第1期。強健而持續(xù)的合法化能力是維護基本政治秩序和促進政治發(fā)展的重要保障。社會政策體系的完善，不僅有利于體現(xiàn)執(zhí)政黨“全心全意為人民服務”的宗旨，而且有利于強化政府的公共服務職能，更好地保障民眾基本生存和發(fā)展權利、維護社會公平公正，從而有利于增強執(zhí)政黨和政府的合法性基礎、提高其合法化能力。

二、依托社會政策體系 化解國家治理難題

“問題是時代的格言，是表現(xiàn)時代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實際的呼聲”。發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的基本途徑。發(fā)現(xiàn)問題是分析解決問題的重要前提，解決一個時代迫切問題的主要困難，“不是答案，而是問題”，“每個問題只要已成為現(xiàn)實的問題，就能得到答案”。*《馬克思恩格斯全集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年，第203頁。在人類社會實踐活動中，需要作為認知和實踐主體的人樹立強烈的問題意識，善于發(fā)現(xiàn)并推動各種問題的有效解決。因此，社會主體問題意識的強弱在很大程度上決定其主體能力的大小。在中國，以解決問題為導向，是執(zhí)政黨領導的革命、建設和改革取得巨大成就的重要經(jīng)驗。進一步推進全面深化改革，更應“以重大問題為導向，抓住關鍵問題進一步思考研究，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題”。*習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。我國國家治理能力建設，也必須以解決重大問題為導向，以國家治理的突出難題為基本依據(jù)。

經(jīng)過30余年的發(fā)展，我國取得了舉世矚目的成就，使當前的中國“比歷史上任何時期都更加接近中華民族偉大復興的目標”。*習近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》2016年7月2日，第2版。但與“中國奇跡”不協(xié)調(diào)的是，當前我國國家治理面臨一系列突出難題。只有認清和直面“中國問題”，才能找到國家治理能力建設的突破口和重心。筆者認為，當前“中國問題”的重要表征是我國經(jīng)濟社會發(fā)展 “一條腿長、一條腿短”的問題，*溫家寶：《關于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題》，《求是》2010年第7期。社會發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，并反過來制約經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。社會政策體系建設滯后帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展難題，及其可能引發(fā)的系統(tǒng)性發(fā)展風險，凸顯了社會政策體系建設是化解國家治理難題、增強國家治理能力的重要路徑。

(一)社會政策體系建設是化解當前我國社會公正欠缺這一國家治理難題的基本路徑

“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。*約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，北京：中國社會科學出版社，1988年，第3頁。缺乏正義的社會制度因難以獲得民眾的認同和接受而缺乏必要的合法性基礎?，F(xiàn)代社會政策建立與運行的重要目的之一在于通過再次分配來實現(xiàn)對民眾基本生存和發(fā)展權利的保障，以及對利益受損者的補償和扶助，因而具有顯著的托底與共享功能。所謂托底，是指社會政策要保障社會的底線公平、滿足民眾的底線需求，實施補救性與發(fā)展性托底。*李越美：《經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下社會政策如何托底？》，《東岳論叢》2016年第4期。所謂共享，一方面，具有再分配性，包容性、普惠性的社會政策是民眾共享經(jīng)濟發(fā)展成果的重要機制；另一方面，社會政策又是保障公民權利，促進機會公平，增強普通民眾參與經(jīng)濟社會發(fā)展與獲得發(fā)展機會的能力的重要途徑。現(xiàn)代社會政策所蘊含的托底與共享機制，使其在彌合初次分配所產(chǎn)生的過大貧富差距、增強社會群體特別是弱勢群體參與經(jīng)濟發(fā)展能力等方面具有獨特價值。面對當前我國社會轉型期所面臨的社會公正欠缺這一突出國家治理難題，除了進一步深化初次分配體制機制改革外，還應更加重視社會政策體系建設在促進社會公平公正中的基礎性作用。

(二)完善社會政策體系是持續(xù)滿足廣大民眾日益增長的生存與發(fā)展需求的制度化途徑

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國已告別“短缺經(jīng)濟”時代，正從以滿足基本生存需要為主要特征的生存型社會向以追求個體全面發(fā)展為主要特征的發(fā)展型社會轉型，民眾對保障和改善自身發(fā)展權利的社會需要日益增長。而在人類需要和勞動力早已“商品化”的條件下，*哥斯塔·埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，苗正民、滕玉英譯，北京：商務印書館，2010年，第47頁。如果沒有政府等力量的干預，人的基本需要的滿足和發(fā)展權利的實現(xiàn)，將“更多地取決于個人的業(yè)績和運氣”。*雅諾什·科爾奈：《后社會主義轉軌的思索》，肖夢譯，長春：吉林人民出版社，2011年，第54頁。而受發(fā)展機會不均、個體先天稟賦與人力資本積累差異等諸多因素的影響，一些社會群體的基本生存和發(fā)展權利往往難以得到有效保障。為改變這一局面，現(xiàn)代國家普遍建立起以基本公共服務制度為核心的社會政策體系，并將社會權利作為公民權利的重要內(nèi)容，*武川正吾：《福利國家的社會學：全球化、個體化與社會政策》，李蓮花等譯，北京：商務印書館，2011年，第252頁。凸顯政府在消除貧困、發(fā)展教育與公共醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老等關乎基本民生的各項公共事業(yè)中的作用，從而使現(xiàn)代國家在保障公民基本生存和發(fā)展權利中的作用日趨凸顯。這也是現(xiàn)代政府區(qū)別于傳統(tǒng)政府、現(xiàn)代國家治理區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理的重要特征。

在市場經(jīng)濟體制改革早期，一些政府部門不僅未能強化其承擔的保障和改善民生的職責，反而借市場化改革之名，將本應由政府履行的公共服務職能推向市場，由此導致我國社會政策體系建設總體滯后，加之基礎教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障等諸多核心政策在城鄉(xiāng)間、不同社會群體間的區(qū)隔化供給體制，導致基本公共服務不僅存在總量不足，而且存在結構性不均衡等突出問題，使廣大民眾日益增長的發(fā)展性需要難以得到基本滿足。民眾感受強烈的“上不起學”“看不起病”“住不起房”“養(yǎng)不起老”等民生難題，正是上述矛盾的集中體現(xiàn)。在當前乃至今后很長一段時期內(nèi)，著力解決上述問題的關鍵在于全面推進社會政策體系建設，并不斷增強其包容性。

(三)加強欠發(fā)達地區(qū)社會政策體系建設，是改變我國區(qū)域發(fā)展失衡、促進我國國土空間正義的重要突破口

在我國廣闊的政治地理空間中，不同區(qū)域之間的非均衡發(fā)展特征十分顯著。有研究者將整個國土空間分為“準發(fā)達國家板塊(發(fā)達板塊)”和“新興經(jīng)濟體板塊(新興板塊)”，*張維為：《中國震撼：一個“文明型國家”的崛起》，上海：上海人民出版社，2011年，第38頁。便是對我國不同政治地理空間非均衡發(fā)展狀態(tài)的典型描述。這種非均衡狀態(tài)不僅直接影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，而且制約國家發(fā)展的一體化，不利于國家的整合。隨著我國綜合國力的提升，促進不同國土區(qū)域的均衡發(fā)展與空間正義，已成為當前我國國家治理的時代課題。

雖然不同國土區(qū)域的非均衡發(fā)展狀態(tài)受到地理空間格局、資源稟賦、歷史積淀，以及長期實行的梯度發(fā)展戰(zhàn)略等多重因素的交互影響，但不同地理區(qū)域間以基本公共服務為核心的社會政策差異，既是經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡的結果，又直接影響欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施建設、人力資本開發(fā)積累、社會資本培育，從而弱化欠發(fā)達地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力。如前文所述，當前我國欠發(fā)達地區(qū)的社會政策體系建設與發(fā)展水平，明顯滯后于發(fā)達地區(qū)。在當前國家治理中，應充分認識到社會政策建設滯后對欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的深層制約作用，更應將強化社會政策體系建設作為逐漸增強欠發(fā)達地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力的重要突破口，以增加生活在這些區(qū)域的民眾福祉，逐步改變我國國土空間非均衡發(fā)展格局，促進空間正義的實現(xiàn)。

(四)完善社會政策體系，是新常態(tài)下推進中國經(jīng)濟順利轉型升級的內(nèi)在需要和必然選擇

“社會發(fā)展過程與經(jīng)濟發(fā)展密切相連”，*詹姆斯·米奇利：《社會發(fā)展：社會福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，上海：格致出版社，上海人民出版社，2009年，第29頁。其中，“經(jīng)濟發(fā)展是社會福利的一項合意、必備的要素”，社會政策也將促進經(jīng)濟的長期發(fā)展“視為自身的責任”。*安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會政策》，羅敏、范酉慶等譯，北京：社會科學文獻出版社，2006年，第44頁。因此，推動社會政策與經(jīng)濟增長有機融合，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展是“當今最具包容性的促進社會福利途徑”。*詹姆斯·米奇利：《社會發(fā)展：社會福利視角下的發(fā)展觀》，第31頁。經(jīng)濟與社會發(fā)展的互動關系與規(guī)律，內(nèi)在地要求在中國經(jīng)濟轉型升級過程中充分發(fā)揮社會政策的支撐作用。長期以來，受傳統(tǒng)發(fā)展理念和“以經(jīng)濟建設為中心”發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國經(jīng)濟社會呈現(xiàn)出顯著的分隔化發(fā)展特征：一方面，社會事業(yè)支出長期被視為純消費性支出，其對經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性作用往往被忽視，從而限制了社會事業(yè)的發(fā)展；另一方面，在片面追求經(jīng)濟增長戰(zhàn)略的影響下，地方政府之間的GDP錦標賽，使社會政策長期處于經(jīng)濟政策的從屬地位，*Bingqin Li and David Piachaud, “Poverty and Inequality and Social Policy in China,” 2008-07-14， http:∥papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1159318， 2016-05-15.進一步加劇了經(jīng)濟社會發(fā)展的失衡，致使經(jīng)濟發(fā)展缺乏必要的社會支撐，并使廣大民眾難以共享改革發(fā)展成果，造成“社會排斥”的制度化和發(fā)展的扭曲化。*詹姆斯·米奇利：《社會發(fā)展：社會福利視角下的發(fā)展觀》，第2-7頁。

當前中國經(jīng)濟轉型升級對社會政策體系建設的內(nèi)在需求主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是通過社會政策體系建設為經(jīng)濟順利轉型升級提供所必需的人力資源，以及其他社會性基礎設施。二是通過社會政策托底作用的發(fā)揮，既事前干預又有效化解經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的社會問題，從而維護社會基本秩序與和諧穩(wěn)定，供給經(jīng)濟發(fā)展所必需的社會環(huán)境。三是通過社會政策體系構建強化社會投資，減少因基本公共服務供給不足不均而導致的消費“擠出”效應，逐步提高消費在經(jīng)濟發(fā)展中的貢獻比率。四是通過社會政策的構建與實施，確保經(jīng)濟發(fā)展成果為廣大民眾所共享，在增進社會公平公正的同時，強化民眾對經(jīng)濟體制改革的支持，增強經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主體動力。

三、優(yōu)化社會政策體系 提升國家治理能力

社會政策體系建設水平既是一國國家治理能力的集中體現(xiàn)，又是影響國家治理能力的主要因素。鑒于社會政策體系建設在提升國家治理能力中的多重價值，以及社會政策在化解當前我國國家治理一系列突出難題中的基礎性地位，從完善社會政策體系維度撬動國家治理能力的整體提升，已經(jīng)成為我國國家治理的重要戰(zhàn)略選擇。根據(jù)國家治理能力建設的內(nèi)在要求，以及近年來社會政策體系建構實踐的新進展，進一步完善我國社會政策體系，可著重從以下三個方面進行探索和推進。

(一)著力構建包容性社會政策體系

新中國成立后，黨和政府在財力十分緊張的情況下，堅持“要計算我們的財力，同時計算經(jīng)濟、文化、國防的需要，人民生活的需要”的基本原則，*中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》(第2冊)，北京：中央文獻出版社，1992年，第202頁。在基本公共服務領域投入了大量經(jīng)費，初步建立了包括失業(yè)救濟、勞動保險、公費醫(yī)療、教育保障等制度在內(nèi)的社會政策體系。受城市優(yōu)先和工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略等諸多因素的影響，這一社會政策體系既總體體現(xiàn)了“平均主義”的原則，又在城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部不同群體之間具有明顯的區(qū)隔化特征，不同群體所享受的社會政策支持程度和福利水平具有較大差異，其非包容性特征顯著。社會政策的非包容性發(fā)展狀態(tài)，在市場經(jīng)濟體制改革早期不僅未得到及時修正，反而在一些政府部門的“甩包袱”式改革中進一步強化，一些社會政策的公益性也逐漸被淡化，由此擴大了不同社會群體之間的社會福利差距，并導致突出的民生發(fā)展難題。*丁忠毅：《基本公共服務均等化促進社會合意性轉型的機理分析》，《理論與改革》2014年第3期。在這一背景下，弱化社會政策體系的排斥性，構建包容性社會政策體系成為社會政策調(diào)整優(yōu)化的基本方向。

所謂包容性政策體系，是指在價值層面追求公平公正，在過程維度致力于促進民眾普遍有序參與，在結果維度推動權利均衡與利益共享的社會政策體系。構建與實施包容性社會政策體系的目的在于促進社會成員的機會均等與權利均衡，從而減少制度化的社會排斥，促進社會融合與團結。2003年以來，我國著力推進了以基本公共服務均等化為核心的社會政策體系改革，社會政策體系的包容性程度不斷提高。但受長期以來我國社會政策體系在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間，以及不同群體之間區(qū)隔化運行所產(chǎn)生的強大路徑依賴效應的影響，我國社會政策體系的包容性還有較大提升空間。著眼于提高國家治理能力，增強我國社會政策體系的包容性，至少可在以下三個方面做出新的探索：

一是強化經(jīng)濟新常態(tài)下社會政策的“托底”作用。在我國經(jīng)濟社會全面快速轉型過程中，社會政策的托底作用被執(zhí)政黨和各級政府反復強調(diào)。社會政策托底作用的發(fā)揮，首先應注重托住在全面深化改革中做出較大犧牲群體的底，以確保全面深化改革的持續(xù)推進。如在新一輪去產(chǎn)能過程中，數(shù)百萬民眾將面臨失業(yè)風險，迫切需要通過再就業(yè)政策、社會保障等社會政策的調(diào)整，托住其基本生存和發(fā)展的底，以確保去產(chǎn)能的順利推進，促進中國經(jīng)濟的順利轉型升級。其次，需要托住普通民眾特別是弱勢群體的基本生存和發(fā)展需求的底。面向缺乏抵御經(jīng)濟社會發(fā)展風險能力的社會邊緣或弱勢群體提供必要的支持，以增強其參與經(jīng)濟社會發(fā)展并改善自身福祉的能力，是構建包容性社會政策體系的內(nèi)在要求。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，廣大民眾的基本生存與發(fā)展需求也在不斷轉型升級，社會政策必須對此做出積極回應。如面對日益凸顯的人口老齡化問題，如何做出具有前瞻性的政策規(guī)劃，既有效滿足廣大老年人群體的養(yǎng)老需求，又推進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，是當前社會政策體系改革必須加以回應的問題。

二是強化社會政策促進國家不同區(qū)域之間包容性發(fā)展的作用。對中國這樣擁有廣袤政治地理空間的國家而言，社會政策的包容性不僅應體現(xiàn)在不同社會群體之間，還應體現(xiàn)在不同國土區(qū)域之間。增強社會政策在國家不同政治地理空間范圍內(nèi)的包容性，已經(jīng)成為一些國家治理區(qū)域發(fā)展失衡問題的重要戰(zhàn)略選擇。如德國在其《基本法》和《聯(lián)邦財政平衡法》中，明確了政府必須通過財政轉移支付促進不同國土區(qū)域的基本公共服務均等化，以增進不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展水平。為有效化解當前我國面臨的不同國土空間發(fā)展失衡的突出治理難題，也可借鑒相關經(jīng)驗，充分發(fā)揮縱向和橫向財政轉移支付的作用，將強化欠發(fā)達地區(qū)的社會政策投資，作為“先富帶動后富”的重要機制，有效發(fā)揮社會政策改善經(jīng)濟社會欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力的作用，不斷促進不同國土空間的均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)對不同國土空間的有效整合。

三是促進核心社會政策一體化，提高基本公共服務均等化水平。進入新世紀以來，我國加快了城鄉(xiāng)、不同社會群體之間社會政策一體化進程，并取得了階段性成效，使基本公共服務非均等供給狀況得到了有效遏制。如黨政機關、企事業(yè)單位養(yǎng)老金的并軌便是重要突破。但由于歷史欠賬較多，以及巨大的人口規(guī)模，我國大多數(shù)基本公共服務指標要實現(xiàn)底線公平的目標可能還需要二三十年的時間。*景天魁：《底線公平概念和指標體系——關于社會保障基礎理論的探討》，《哈爾濱工業(yè)大學學報》(社會科學版)2013年第1期。因此，促進我國基礎教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等核心社會政策的一體化，不斷提高基本公共服務均等化水平，將是國家治理能力建設的重要任務。

(二)構建發(fā)展型社會政策體系

在社會政策的演進過程中，人們?nèi)諠u認識到社會政策不僅具有再分配功能，而且具有社會投資功能，并在此基礎上衍生出發(fā)展型社會政策范式。所謂發(fā)展型社會政策，是指以人力資本、社會資本投資為主旨，以強化社會個體本體能力，化解社會個體經(jīng)濟社會參與不足與能力貧困難題為出發(fā)點和落腳點的社會政策理念與實踐。在這一意義上，“發(fā)展型社會政策就是社會投資政策”。*王思斌：《走向發(fā)展型社會政策與社會組織建設》，《社會學研究》2007年第2期。發(fā)展型社會政策還提議社會政策將發(fā)展視為自身的責任，主張經(jīng)濟政策與社會政策的相互支撐與促進，以化解有增長無發(fā)展的難題。在中國經(jīng)濟新常態(tài)下，構建適合國情的發(fā)展型社會政策體系，是提升國家治理能力的基本途徑。為此，可在以下三個方面進行探索：

一是逐步改變社會支出是純消費性支出的觀念。長期以來，社會政策領域的支出被視為不能像經(jīng)濟政策領域的支出那樣產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，更難以在GDP增長方面做出直接貢獻。受這一觀念影響，一些領導干部往往傾向于壓縮社會支出，從而限制了教育、醫(yī)療等領域的社會支出，阻礙了公共性人力資本投資的合理增長，不利于發(fā)展型社會政策的構建。因此，面對我國經(jīng)濟轉型升級對人力資本和其他社會性基礎設施建設的巨大需求，各級領導干部應逐漸樹立社會支出就是社會投資的理念，為發(fā)展型社會政策的構建提供理念支撐。

二是優(yōu)化社會政策支出結構。發(fā)展型社會政策的重要特征是注重人力資本投資。從財政維度看，一國的社會政策是否屬于發(fā)展型社會政策，可透過其社會政策支出結構加以判斷。從1990年以來中國社會政策支出結構可以看出(見圖1)，公共財政用于教育的支出比例在總體上呈現(xiàn)下降趨勢，而用于社會保護的支出比例處于增長態(tài)勢，醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費在社會政策支出總額中的比重出現(xiàn)小幅增長。有學者通過國際比較研究指出，我國教育經(jīng)費支出比例已接近發(fā)達國家的水準，*顧昕、孟天廣：《中國社會政策支出的配置機制和流向結構》，《廣東社會科學》2016年第2期。但從建設人力資本強國特別是滿足我國經(jīng)濟轉型升級對高素質(zhì)人才的巨大需求，適當增加教育投資支出，應是當前乃至未來一段時間內(nèi)我國發(fā)展型社會政策體系建設的一個選項。在增加教育支出的同時，還應優(yōu)化教育經(jīng)費分配結構，著力引導新增教育經(jīng)費流向廣大農(nóng)村特別是邊遠落后地區(qū)，為這些地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力的人力資源支撐。此外，在社會保護相關支出項目中應加大公共就業(yè)、創(chuàng)業(yè)服務支出，以提高民眾的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，逐步強化其參與經(jīng)濟社會發(fā)展和社會競爭的能力。在公共醫(yī)療衛(wèi)生方面，也應看到完善的公共醫(yī)療政策對促進民眾身心健康、改善人力資本質(zhì)量的作用，因此應適當提高公共醫(yī)療衛(wèi)生支出的比例。

圖1 1990—2013年中國社會政策公共財政支出結構*引自顧昕、孟天廣：《中國社會政策支出的配置機制和流向結構》，《廣東社會科學》2016年第2期。

注：教育支出是指國家統(tǒng)計年鑒中“財政性教育支出”的金額，醫(yī)療衛(wèi)生支出包括“財政醫(yī)療衛(wèi)生支出”以及基本醫(yī)療、工傷和生育保險支出，其他社會支出被統(tǒng)一納入社會保護支出。

三是發(fā)揮社會政策在精準扶貧中的積極作用。阿瑪?shù)賮啞ど瓕⒇毨Х譃榛谑杖氲呢毨Ш湍芰Φ呢毨深?，并指出，貧困更多地是與人們是否具有選擇愿意做什么的能力相關，而與收入不高沒有多大關系。*Amartya Sen, Development as Freedom， New York: Knopf, 1999, pp.87-92.因此，需要對扶貧對象“魚”“漁”兼授，且更加注重授之于“漁”。在當前精準扶貧政策的實施過程中，應遵循發(fā)展型社會政策的理念，更加重視通過教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等社會政策的發(fā)展，“在可能的情況下盡量在人力資本上投資，而最好不要直接提供經(jīng)濟資助”。*楊雪冬、薛曉源：《“第三條道路”與新的理論》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第68頁。通過這種人力資本投資，一方面解決社會主體能力貧困問題，另一方面可以對貧困問題進行“上游干預”，有效阻斷貧困問題代際傳遞的紐帶。

(三)推進社會政策決策與實施體系的現(xiàn)代化

根據(jù)推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體要求，著力推進社會政策決策與實施體系的現(xiàn)代化，是全面提升國家治理能力的必然選擇。國家治理體系現(xiàn)代化是多面向的，就社會政策決策與實施體系現(xiàn)代化而言，主要是指政策過程的開放化、科學化，參與主體的多元化與協(xié)作化。著眼于國家治理能力建設，推進社會政策決策與實施體系的現(xiàn)代化可聚焦于以下兩個方面：

一是著力改善社會政策過程管理質(zhì)量，提高社會政策能力。社會政策設計與實施直接關乎社會政策質(zhì)量，進而影響民眾社會權利與福祉的實現(xiàn)程度。為提高社會政策質(zhì)量，在社會政策設計過程中可通過現(xiàn)代信息技術，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在社會政策制定與實施中的優(yōu)勢，全面把握廣大民眾對不同社會政策的需求水平、優(yōu)先序選擇，有效發(fā)揮專家、智庫的作用，克服傳統(tǒng)封閉式?jīng)Q策的不足，更好協(xié)調(diào)民眾需求、國家財力和社會政策發(fā)展規(guī)律之間的張力，不斷提高相關政策的科學化水平。在政策實施過程中，應注重對民眾參與的制度化吸納，及時回應民眾的社會政策需求。此外，還應根據(jù)不同社會政策項目的特點，構建完善的資源配置、監(jiān)管體系，完善績效評估制度，切實提高社會政策過程管理質(zhì)量。

二是強化政府、市場和社會在社會政策過程中的協(xié)作治理能力建設。在公共事務治理中，充分發(fā)揮政府、市場和社會等不同治理主體的優(yōu)勢，強化多元主體的協(xié)作治理，已經(jīng)成為一種趨勢。長期以來，協(xié)作治理被理所當然地認為具有“協(xié)作優(yōu)勢”。*Carey Doberstein, “Designing Collaborative Governance Decision-Making in Search of a ‘Collaborative Advantage’,” Public Management Review, Vol.18, No.6, 2016, pp.819-841.但人們所期待的協(xié)作治理優(yōu)勢往往并不必然產(chǎn)生。*丁忠毅：《府際協(xié)作治理能力建設的阻滯因素及其化解——以對口支援邊疆民族地區(qū)為中心的考察》，《理論探討》2016年第3期。當前，在我國社會政策實踐領域，政府、市場與社會之間的協(xié)作治理實踐也正在廣泛展開。如何提高不同主體間的協(xié)作治理能力，已經(jīng)成為亟待思考的課題。做好這一課題，首先需要政府有效供給協(xié)作治理所需的必要權威，包括必要的制度供給、過程與結果監(jiān)管等，確保相關領域的協(xié)作治理實踐能夠持續(xù)推進。其次，針對我國社會組織發(fā)育滯后的現(xiàn)狀，需進一步加強對社會組織的培育和規(guī)范管理，不斷提高社會組織參與社會政策領域協(xié)作治理的能力。再次，構建多元的溝通協(xié)商機制，以及時化解協(xié)作治理過程中的信息不對稱、信任不充分、責任不明晰等問題，推動不同治理主體為實現(xiàn)社會政策實踐愿景而有效合作。最后，正視不同治理主體之間的利益沖突，加強利益沖突與協(xié)調(diào)機制建設。在確保公共利益的前提下，充分保障市場和社會等治理主體的合法利益訴求，強化其參與社會政策領域協(xié)作治理的內(nèi)在動力。

(責任編輯:曹玉華)

On the Social Policy Dimension of Strengthening State Governance:Basis, Path and Promotion

Ding Zhongyi

Currently, the systematic crisis in economic and social development caused by the lag in social policies in our country highlights the urgency of solving problems from the dimension of social policy, and thus strengthening the national governance capability. From the theoretical dimension, the “sustaining basic living and sharing” mechanisms inherent in modern social policies help enhance the soft power in state governance, improve the endogenous capacity of economic development, strengthen the capacity of political development, and maintain the social order. From the practical dimension, social policy system should play a supporting role in resolving the problem of unfairness and injustice, ensuring people's basic rights for survival and development; it is important to balance regional development and keep the spatial justice, push forward the steady transformation and upgrade economy in the “new normal”. Focusing on improving the national governance capability, efforts should be made in the following aspects to strengthen the inclusiveness of social policy system, construct developmental social policy system, and promote the modernization of the making and implementing social policies.

state governance, social policy, social fairness, social rights

丁忠毅，四川大學政治學院副教授，云南大學公共管理學院政治學博士后流動站研究人員(成都 610064)

教育部人文社會科學基金青年項目“促進共同富裕的包容性社會政策體系構建研究”(13YJCZH032)、中央高?；緲I(yè)務費學科前沿與交叉問題研究項目“省際對口支援邊疆民族地區(qū)中的利益沖突與協(xié)調(diào)研究”(skqy201636)

D035,D63-31

A

1006-0766(2016)06-0030-10

§國家治理研究§