大氣污染防治的法治新路徑
——從全國首例大氣污染公益訴訟案談起

秦天寶，武漢大學法學院教授、博導(dǎo)，副院長；比利時根特大學法學院博士生指導(dǎo)委員會委員。

雖然環(huán)境公益訴訟對于公共環(huán)境權(quán)益的保障有著積極作用，但是新時期我國大氣污染防治工作仍要構(gòu)建全方位的環(huán)境法治路徑，實現(xiàn)大氣環(huán)境改善和保障公眾健康的根本目的。

2016年7月20日，德州市中級人民法院對中華環(huán)保聯(lián)合會與德州晶華集團振華有限公司大氣環(huán)境污染責任糾紛公益訴訟一案做出一審判決：判決被告振華公司賠償因超標排放污染物造成的損失2198.36萬元，用于德州市大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)，并在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉；駁回原告中華環(huán)保聯(lián)合會其他訴訟請求。此案作為新《環(huán)境保護法》實施后全國首例大氣污染公益訴訟案件，不僅反映了我國環(huán)境法治保障生態(tài)環(huán)境的積極價值，而且此案體現(xiàn)我國環(huán)境法治的價值及發(fā)展空間，也為今后我國大氣污染防治的環(huán)境法治路徑構(gòu)建提供了司法實踐基礎(chǔ)。

政府作為環(huán)境監(jiān)管者，

它不僅享有法律賦予的

環(huán)境治理職權(quán)，

而且也具有根據(jù)

具體情況作出行政行為的

自由裁量權(quán)，

這就對落實政府環(huán)境治理

責任產(chǎn)生了影響。

作為社會組織基于空氣污染提起的公益訴訟，本案較大程度上體現(xiàn)了近年來我國環(huán)境法治發(fā)展取得的成果。隨著我國新《環(huán)境保護法》在環(huán)境基本法的層面明確了公眾參與原則，并且把“保障公眾健康”作為立法目的，我國環(huán)境法治保障公眾環(huán)境權(quán)益的理念得到了強化。而新《環(huán)境基本法》及相關(guān)司法解釋對環(huán)境公益訴訟制度的明確，不僅保障了作為本案原告的社會組織通過司法途徑保障環(huán)境公益的權(quán)利，而且也反映了我國環(huán)境立法對于公眾環(huán)境權(quán)益的保障開始由宣誓性總攬性規(guī)定向操作性具體性發(fā)展。同時，從德州市中級人民法院的一審判決來看，一方面法院在缺乏完善的審理依據(jù)情況下依法做出了相關(guān)判決，反映了我國環(huán)境審判機關(guān)充分發(fā)揮了司法能動性來實現(xiàn)判決的合法性與合理性；另一方面法院做出的被告賠償大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)金并公開賠禮道歉的判決，也體現(xiàn)出我國環(huán)境審判機關(guān)在實現(xiàn)環(huán)境司法專門化進程中所貫徹的改善生態(tài)環(huán)境，保障公眾環(huán)境權(quán)益的綠色司法理念。

作為我國首例大氣污染公益訴訟案件，該案在我國環(huán)境法治發(fā)展進程中體現(xiàn)出積極價值的同時，也反映出我國環(huán)境法治在大氣污染防治領(lǐng)域仍存在較多的發(fā)展空間。一方面，作為典型的環(huán)境污染類型，大氣污染同樣具有范圍廣、潛伏性強、危害性大等特征，審判機關(guān)審理大氣污染案件時，在舉證責任、因果關(guān)系認定、損害鑒定等環(huán)節(jié)仍然缺乏專門的法律依據(jù)，使審判機關(guān)通常發(fā)揮司法能動性來彌補立法的缺失；另一方面，企業(yè)因為大氣污

染排放造成了公共環(huán)境利益損失，但是作為企業(yè)的監(jiān)管者并且具有法定環(huán)境監(jiān)管責任的當?shù)卣瑓s未能承擔環(huán)境監(jiān)管失職的責任，也反映了我國環(huán)境立法對于環(huán)境執(zhí)法仍缺乏有效的監(jiān)督與約束。此外，當前我國環(huán)境司法實踐表明，由社會公益組織提起的環(huán)境公益訴訟雖然具有了環(huán)境立法保障與司法實踐基礎(chǔ)，但其仍難以在根本上應(yīng)對我國的大氣污染問題。根據(jù)2016年7月最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》白皮書顯示，2014年1月至2016年6月，全國法院共審結(jié)各類環(huán)境一審刑事案件37216件，民事案件195141件，行政案件57738件；與之相對應(yīng)的是，在2015年1月至2016年6月，各級人民法院共受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件93件?？梢?，雖然環(huán)境公益訴訟對于公共環(huán)境權(quán)益的保障有著積極作用，但是新時期我國大氣污染防治工作仍要構(gòu)建全方位的環(huán)境法治路徑，實現(xiàn)大氣環(huán)境改善和保障公眾健康的根本目的。

通過對本案的分析，結(jié)合我國時代背景與大氣污染防治工作實踐，今后可試從以下方面構(gòu)建我國大氣污染防治的環(huán)境法治路徑。

首先，實現(xiàn)大氣污染防治的精準立法。2016年1月1日正式實施的新《大氣污染防治法》在立法目的、基本原則、法律制度、法律責任等方面的規(guī)定，在法律層面明確了新時期我國大氣污染防治的方向與目標。而由于環(huán)境單行立法對于我國各地的具體大氣污染防治工作仍不具有較強的操作性，這就要求今后我國環(huán)境立法應(yīng)當依據(jù)新《立法法》有關(guān)地方立法權(quán)的規(guī)定，結(jié)合各地大氣污染防治實際進行針對性、可操作性的立法工作，實現(xiàn)大氣污染防治的精準立法。

其次，強化政府的大氣污染防治責任。雖然包括《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等相關(guān)法律明確了政府環(huán)境治理責任，但是由于政府作為環(huán)境監(jiān)管者，它不僅享有法律賦予的環(huán)境治理職權(quán)，而且也具有根據(jù)具體情況作出行政行為的自由裁量權(quán)，這就對落實政府環(huán)境治理責任產(chǎn)生了影響。今后可強化專門的環(huán)境行政程序建設(shè)，使政府的環(huán)境治理職能通過合法的正當?shù)男姓绦蛴枰月男校M而實現(xiàn)政府在大氣污染防治工作中職能履行的法治化與民主化。

11月4日，中央氣象臺繼續(xù)發(fā)布霾橙色預(yù)。CNSphoto 供圖

最后，完善環(huán)境行政訴訟的監(jiān)督作用。通過《中國環(huán)境資源審判》白皮書的數(shù)據(jù)可知，目前我國環(huán)境行政訴訟的數(shù)量仍遠低于環(huán)境民事訴訟數(shù)量。在大氣污染防治方面，環(huán)境民事訴訟主要是基于環(huán)境侵權(quán)行為而產(chǎn)生和發(fā)展，并且強調(diào)了在大氣污染造成損害之后，對公眾環(huán)境權(quán)益的事后救濟；而環(huán)境行政訴訟則是環(huán)境司法對政府環(huán)境行政行為如環(huán)境決策的制定、環(huán)境信息公開等進行評價和判決，屬于對大氣污染產(chǎn)生之前的事前監(jiān)督?？梢姡^之于環(huán)境民事訴訟，環(huán)境行政訴訟對于政府環(huán)境行政行政行為的監(jiān)督不僅有利于促使政府依法正當?shù)芈男协h(huán)境治理職能，而且也通過對環(huán)境決策的事前監(jiān)督避免和減少大氣污染造成的損害，進而貫徹了環(huán)境基本法的預(yù)防原則。