潘必福

(廣西壯族自治區(qū)資源縣人民檢察院 廣西 桂林 541000)

建立我國環(huán)境公益訴訟制度的幾點思考

潘必福

(廣西壯族自治區(qū)資源縣人民檢察院 廣西 桂林 541000)

對于環(huán)境等社會公益,公民被認(rèn)為不具有直接利害關(guān)系,其原告資格不被承認(rèn)。這樣,當(dāng)環(huán)境等社會公益遭受侵害或有侵害之虞時,公民便無法通過司法手段來維護(hù)公益。環(huán)境公益訴訟制度的出現(xiàn),既是訴訟法對其自身只顧及保護(hù)私人利益的狹隘性突破,也是對傳統(tǒng)訴訟法律制度的超越。

公益訴訟；訴訟主體；訴訟基金；舉證責(zé)任

黨的十八屆四中全會，首次以全面推進(jìn)依法治國為主題并審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。新《民事訴訟法》中第55條規(guī)定標(biāo)志著我國正式打開了環(huán)境保護(hù)公益訴訟的大門，為今后的環(huán)境公益訴訟提供了一定的法律支持，這條新增規(guī)定在一定程度上給環(huán)境公益訴訟注了新的希望。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟主體,放寬了環(huán)境公益訴訟范圍,具有重要意義。

1 我國公益訴訟制度的現(xiàn)狀與不足

1.1 原告資格受限

依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團(tuán)體，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。這是環(huán)境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況?，F(xiàn)實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環(huán)境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟?；春痈闪鞫啻沃卮笪廴臼录?、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

1.2 舉證責(zé)任不明確

民事訴訟舉證責(zé)任的基本原則是“誰主張、誰舉證”，雖然《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條第(3)項規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，對原告提出的侵權(quán)事實，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。即“舉證責(zé)任倒置”，但是在這次民事訴訟法的修改僅第55條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的主體，環(huán)境公益訴訟的舉證原則是“誰主張，誰舉證”，還是“舉證責(zé)任倒置”？至今也沒有相關(guān)的法律法規(guī)或司法解釋對此作出明確規(guī)定。

1.3 訴訟費用的承擔(dān)問題

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”則可能會因為無力支付費用怠于行使自己的訴權(quán)，這與法律保護(hù)環(huán)境的初衷是相悖的，如果訴訟費用由被告承擔(dān)也不妥。實踐中，政府或企業(yè)為了帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而開發(fā)、發(fā)展各種項目，有時因為未知的變化或?qū)Νh(huán)境情況考慮不全，便造成了環(huán)境污染，這時，要面對著發(fā)展與保護(hù)的兩難選擇，該如何找到平衡？公益訴訟的費用由誰承擔(dān)？這些都是我們亟待解決的問題。

2 國外環(huán)境公益訴訟制度考察

德國早期是將原告嚴(yán)格限定在直接利害關(guān)系人的范疇之內(nèi)，并恪守這一傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論。但隨著公共利益維護(hù)的重要性和緊迫性與日俱增，德國最終也作出了突破，允許民間環(huán)保組織提起公益訴訟，并建立了公益訴訟制度，但在訴訟權(quán)利能力、訴訟資金保障、案件范圍等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，民間組織能夠提起訴訟的事項僅僅限于法律規(guī)定的情形。

檢察機(jī)關(guān)代表公益參與民事訴訟起源于法國。1804年《拿破侖法典》規(guī)定，檢察官可以為了社會公益提起或參與的訴訟。后來的《法國新民事訴訟法典》第423條規(guī)定：“除法律有特別規(guī)定情況外，在事實妨害公共秩序時，檢察院為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。”

美國的環(huán)境公益訴訟制度稱為“公民訴訟”，指公民可以依法就企業(yè)違反法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)、污染環(huán)境行為或主管機(jī)關(guān)沒有履行法定職責(zé)的行為提起訴訟。其確立走的是先在法律中明確規(guī)定，后通過司法判例進(jìn)行解釋和應(yīng)用的道路，既有法律的支持又有實踐的驗證，做到知行合一，美國環(huán)境公益訴訟原告在實踐中不限于“公民”。

3 對公益訴訟制度發(fā)展的完善

3.1 擴(kuò)大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機(jī)關(guān)的行為，根據(jù)環(huán)境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發(fā)計劃、規(guī)劃、政策等抽象行政行為，有時對環(huán)境也會造成眼中的危害，所以在環(huán)境公益訴訟中，我們應(yīng)放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進(jìn)行訴訟，對抽象行政行為也應(yīng)能進(jìn)行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發(fā)，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的。

3.2 合理分配舉證責(zé)任

在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人的舉證責(zé)任是對等的，誰主張誰舉證；在行政訴訟中，被告行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任。在公益訴訟中，其舉證責(zé)任必須從成本與收益的角度專門研究。筆者認(rèn)為應(yīng)視原告的舉證能力而規(guī)定不同的舉證責(zé)任，不能一刀切。首先，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，適用“誰主張，誰舉證”的一般舉證規(guī)則。

3.3 建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度

環(huán)境責(zé)任保險最早出現(xiàn)于1960年代，它隨著環(huán)境污染事故的大量出現(xiàn)和公眾環(huán)境意識的提高應(yīng)運而生。環(huán)境責(zé)任險強(qiáng)大的分散和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險功能，深受污染企業(yè)和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環(huán)境污染發(fā)生后，企業(yè)面臨的往往是巨額的經(jīng)濟(jì)賠償，而鮮有企業(yè)能真正的有這種支付巨額賠償?shù)哪芰?，因此就需要一種替代性的賠償機(jī)制，對社會來承擔(dān)一種公共利益的賠償責(zé)任和對受害人承擔(dān)的私益賠償責(zé)任，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險應(yīng)運而生。環(huán)境污染責(zé)任保險是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險。國際上環(huán)境污染責(zé)任保險有不同方式。德國、瑞典在環(huán)境污染責(zé)任保險方面，強(qiáng)制實行環(huán)境損害責(zé)任保險，要求其國內(nèi)所有工商企業(yè)都要投環(huán)境責(zé)任險。英國、法國采取自愿保險為主，強(qiáng)制保險為輔，在油污損害賠償?shù)确矫娌扇?qiáng)制責(zé)任保險制度。2007年國家環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》，在我國首次提出開展環(huán)境污染責(zé)任保險工作，這對加大我國環(huán)境保護(hù)力度，維護(hù)社會、單位和公民合法權(quán)益，推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

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