師艷嬌

(四川省社會(huì)科學(xué)院 四川 成都 610071)

環(huán)境公益訴訟賠償金的歸屬探析

師艷嬌

(四川省社會(huì)科學(xué)院 四川 成都 610071)

《環(huán)境保護(hù)法》與《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下稱《解釋》)的相繼出臺(tái)，不僅給予了社會(huì)公眾保護(hù)環(huán)境極大的信心，還為法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織提起環(huán)境公益訴訟減少了阻礙。在這些法律出臺(tái)之前，困擾著公眾的是環(huán)境公益訴訟的訴訟主體資格問(wèn)題，隨著一件件環(huán)境公益訴訟案件在法院立案乃至勝訴，我們不禁要問(wèn)，環(huán)境公益訴訟的賠償金歸屬于哪個(gè)主體？本文將著眼于該問(wèn)題進(jìn)行探析。

環(huán)境公益訴訟;賠償金;歸屬問(wèn)題

2014年12月19日，江蘇省高級(jí)人民法院對(duì)自然之友提起的江蘇泰州“12·19”污染案作出終審判決，判決被告賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1.6億元，創(chuàng)我國(guó)環(huán)境公益訴訟賠付之最。然而，這筆錢(qián)的歸屬一直是一個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題，它到底是歸屬環(huán)保組織，還是環(huán)保局、法院乃至其他主體，無(wú)論是實(shí)踐上還是立法上都缺乏明確的回答。《環(huán)境保護(hù)法》及最高院《解釋》對(duì)此只規(guī)定了環(huán)境公益訴訟案件提起的目的，訴訟費(fèi)用的承擔(dān)，以及環(huán)境公益訴訟勝訴之后賠償金的用途，唯獨(dú)沒(méi)有回答賠償金的歸屬問(wèn)題。

1 現(xiàn)行法律規(guī)定關(guān)于環(huán)境公益訴訟賠償金的矛盾之處

任何一個(gè)制度在設(shè)計(jì)之初總歸會(huì)有或多或少的缺陷，只有通過(guò)在法律實(shí)踐中的適用才能真正暴露其弊端在哪里。《環(huán)境保護(hù)法》及《解釋》關(guān)于環(huán)境公益訴訟賠償金的規(guī)定，體現(xiàn)以下矛盾。

1.1 社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的目的

環(huán)境公益訴訟，是指由社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或者可能受到污染和破壞的情況下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體和行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度。①就訴訟目的而言，公益訴訟以保護(hù)社會(huì)公共利益為宗旨，私益訴訟則以實(shí)現(xiàn)私人利益為目標(biāo)?！董h(huán)境保護(hù)法》明文規(guī)定：不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)一步限制了提起環(huán)境公益訴訟的主觀目的。

1.2 社會(huì)組織的訴訟費(fèi)用承擔(dān)

根據(jù)《民事訴訟法》誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則，原告社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟需要對(duì)自己主張的訴訟請(qǐng)求提出證據(jù)，那么就必須由具備評(píng)估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)污染企業(yè)的危害行為作出鑒定，否則即便勝訴法院也無(wú)法判定被告的賠償金額。而環(huán)境損害堅(jiān)定費(fèi)用往往很高，一般一個(gè)案件需要20萬(wàn)元～30萬(wàn)元。

環(huán)保組織一旦投入到環(huán)境公益訴訟中，在前期調(diào)研取證階段就需要投入大量的財(cái)力、物力、人力和精力，而在訴訟過(guò)程中，從立案到判決再到執(zhí)行階段的參與都需要大量的時(shí)間和精力，這并不是一個(gè)民間環(huán)保組織所能夠承受的。②《環(huán)保法》五十八條規(guī)定不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益，以此來(lái)保持民間環(huán)保組織的非盈利性、公益性。然而，不可否認(rèn)的是很可能抑制社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的愿望。

1.3 環(huán)境公益訴訟賠償金的用途

賠償金的處理措施規(guī)定在最高院《解釋》第二十四條，即人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗(yàn)、鑒定等必要費(fèi)用，可以酌情從上述款項(xiàng)中支付。根據(jù)以上規(guī)定可以歸納出賠償金主要用于：原告的訴訟費(fèi)用、環(huán)境污染的受害者以及環(huán)境的治理修復(fù)。該解釋只是回答了賠償金的用途，卻沒(méi)有涉及該筆資金歸誰(shuí)管理、怎么管理的關(guān)鍵問(wèn)題。資金的占有者往往具有更大的優(yōu)勢(shì)來(lái)決定資金的用途，它關(guān)系到公益訴訟的目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)，因此在立法中應(yīng)進(jìn)一步作出規(guī)定。

2 環(huán)境公益訴訟賠償金的歸屬建議

關(guān)于賠償金的歸屬問(wèn)題，各地法院的做法不同，比如云南、貴州設(shè)立了專項(xiàng)賬戶，有的是政府國(guó)庫(kù)監(jiān)管使用，有的是由環(huán)保局或者是法院監(jiān)管使用，對(duì)于這筆錢(qián)的歸屬無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是理論界都爭(zhēng)論不休，但共識(shí)是賠償金不能支付給社會(huì)組織，也就是原告。

放眼于國(guó)外，以英美法系國(guó)家美國(guó)和大陸法系國(guó)家日本為典型，筆者參考相關(guān)資料，比較分析了美國(guó)的超級(jí)基金制度和日本的公害損害補(bǔ)償金制度，以期給我國(guó)的環(huán)境公益訴訟賠償金的歸屬問(wèn)題提供一些啟示。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟能夠有效建立并實(shí)施的一個(gè)重要原因是完善的現(xiàn)代公益基金制度，它既保障了環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用，還明確了基金的來(lái)源。美國(guó)《超級(jí)基金法》規(guī)定基金資金來(lái)源之一是向污染者追回的款項(xiàng)。日本為應(yīng)對(duì)水污染、大氣污染，頒布了《公害對(duì)策基本法》、《公害健康損害補(bǔ)償法》，規(guī)定基金來(lái)源包括污染企業(yè)的賠償金。

環(huán)境公益訴訟既包括對(duì)污染企業(yè)提起的環(huán)境民事公益訴訟，還包括對(duì)環(huán)境行政主管部門(mén)提起的環(huán)境行政公益訴訟。由于主管部門(mén)的監(jiān)管不嚴(yán)、行政不作為，在不久的將來(lái)后者的立案率會(huì)逐漸增高，因此將賠償金歸屬環(huán)保局的做法是根本不能成立的。另外，將賠償金歸屬地方財(cái)政賬戶，難以保證其用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，即使能保證?？顚Ｓ?，也需要層層行政審批，耗時(shí)費(fèi)力。還有地方規(guī)定由法院監(jiān)督使用，這種做法僅僅起到臨時(shí)性的外部監(jiān)督作用，沒(méi)有實(shí)質(zhì)回答賠償金的歸屬?？v觀我國(guó)各地法院的做法，無(wú)論是將賠償金納入地方財(cái)政賬戶、環(huán)保局還是歸屬于法院，都是解決賠償金無(wú)人歸屬的臨時(shí)措施，無(wú)法從根本上發(fā)揮賠償金的補(bǔ)償和修復(fù)作用。

相比于賠償金的其他歸屬，筆者認(rèn)為，仿效國(guó)外治理環(huán)境的熟練經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以建立環(huán)境公益訴訟基金制度，環(huán)境公益訴訟勝訴賠償金納入該基金，由基金統(tǒng)一按照設(shè)立目的來(lái)支配管理使用。它既能夠在環(huán)保組織和污染企業(yè)之間、又能在環(huán)保組織和環(huán)境行政主管部門(mén)之間同時(shí)保持中立，避免賠償金濫用的問(wèn)題。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟基金還可以吸收政府的環(huán)境財(cái)政支出、社會(huì)捐贈(zèng)、以及排污費(fèi)，資金來(lái)源更具有活力，能夠激勵(lì)環(huán)保組織減輕訴訟壓力。另外，將賠償金歸屬于環(huán)境公益訴訟基金，可以方便制定完整的環(huán)境修復(fù)治理規(guī)劃，加大資金的長(zhǎng)期有效利用。因此，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)建立起環(huán)境公益訴訟基金制度，只有這樣才能同時(shí)解決以上困境，環(huán)境公益訴訟才能迎來(lái)真正的春天。

注釋:

① 張建偉:論環(huán)境公益訴訟制度[J]，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2004 年第12 期。

② 高鵬程:環(huán)境民事公益訴訟低適用率的解決之道[D]，海南大學(xué)，2015年第5期。

師艷嬌(1991—)，女，漢族，河南省鄭州市人，法律碩士，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所，研究方向：環(huán)境刑法。

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