【摘要】當前我國處于城市化進程的關鍵時期，伴隨著經(jīng)濟下行的壓力，充分發(fā)揮政府投資的作用就顯得尤為重要。作為合法化和規(guī)范化的地方政府融資途徑，發(fā)行地方政府債券能夠為地方基礎設施建設提供資金支持，同時規(guī)避由于地方融資政策差異帶來的財政與金融風險。與發(fā)達國家相比，我國地方政府債券發(fā)行機制還有待完善，許多問題亟待解決。本文分析了我國發(fā)行地方政府債券的必要性與可行性，對于我國地方政府債券發(fā)行中存在的問題提出了解決建議。

【關鍵詞】城市化 ?地方政府債券 ?發(fā)行與控制

一、發(fā)行地方政府債券的必要性

（一）為基礎設施建設提供資金

近年來，我國經(jīng)濟從高速增長進入中高速增長的新常態(tài)，GDP增速放緩。投資在推動經(jīng)濟增長中仍占據(jù)重要地位。我國的城市化建設需要大量資金，同時也是拉動內(nèi)需的突破口。為保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，2015年政府在工作報告中提出要推行積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。

我國正處在城市化的關鍵時期，2014年我國的城鎮(zhèn)化率已達54.77%，相對于發(fā)達國家80%的城鎮(zhèn)化率還有較大的差距。相關資料顯示，城市化率每增加1%，我國每年就要新增城市人口1400萬人，而每增加一個城鎮(zhèn)人口就需要增加相應的基礎設施配套投入6～9萬元，由此測算，我國未來要達到發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率，未來每年至少需要1萬億元的基礎設施投入。面對未來基礎設施建設投入的增長和經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，我國每年還需要大量的資本性公共品的投入。

我國的地方政府債券制度還未正式建立，地方政府通過建立投資平臺的形式發(fā)行地方政府債券。從城市化水平較高的發(fā)達國家及城市化快速發(fā)展的發(fā)展中國家的經(jīng)驗來看，發(fā)行地方政府債券在城市化進程中發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)“諾瑟姆曲線”描述的城鎮(zhèn)化規(guī)律，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)處于曲線的第一個拐點，即將進入高速發(fā)展的階段?？梢灶A見，城鎮(zhèn)化的進程，必然需要地方政府債券的發(fā)行為其提供大量的資金。

（二）完善財政分權體制改革

1994年我國完成了財政分稅制的改革，中央與地方出現(xiàn)了事權下移和財權上移的情況，再加上我國的轉移支付制度不夠完善，地方政府在城市化建設中面臨著較大的資金缺口，有些地方甚至出現(xiàn)了財政運行困難等情況。地方政府財力不足，必然會影響其對道路、橋梁等公共物品的投入，造成財政職能缺位現(xiàn)象。在大多數(shù)實行財政分權的西方國家，中央和地方政府往往獨自編制財政預算，地方財政與中央財政相互獨立。因此，當?shù)胤筋A算支出大于收入時，地方政府往往通過發(fā)行地方政府債券的形式彌補財政資金的不足，地方政府債券在當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展中扮演著十分重要的角色。在我國當前的制度環(huán)境下，在保證風險可控的前提下，允許有條件的地區(qū)發(fā)現(xiàn)政府債券是一項必要的政策選擇。

（三）規(guī)范地方政府融資機制與防范地方債務風險

我國1994年頒布的《預算法》明確指出了地方政府不得發(fā)行地方政府債券，但在實踐中，為了促進地方基礎設施建設，發(fā)展地方經(jīng)濟，解決地方事權與財權不匹配的問題，地方政府以地方政府融資平臺等形式舉借了大量的債務。我國地方政府債務從2008年的3.2萬億元，增加到了2013年6月的17.89萬億元，債務規(guī)模迅速增長給地方政府帶來了相當大的債務壓力，特別是一些經(jīng)濟環(huán)境持續(xù)惡化的地區(qū)，甚至有地方債券違約的風險。

地方政府債券風險給我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展帶來了隱患，過高的地方債券債務負擔很可能推高當?shù)赝恋睾头康禺a(chǎn)價格，增大銀行等金融機構的不良資產(chǎn)敞口風險。應該加大法制化建設，不斷探索風險可控、高效運行的地方政府債券管理機制。地方融資平臺融資是不允許地方政府自主發(fā)債的變通做法，這種做法已經(jīng)暴露出了種種問題，應該研究在風險可控的前提下逐步放開地方政府合理有序發(fā)行地方政府債券。通過市場化的定價和評級，緩解地方政府融資平臺帶來的財政金融風險。

地方融資平臺的組織架構圖

二、發(fā)行地方政府債券的可行性

（一）我國部分地區(qū)已經(jīng)積極探索出地方政府發(fā)債經(jīng)驗

雖然我國并未發(fā)行完全意義上的地方政府債券，但在實踐中，地方政府正通過融資平臺等變相發(fā)行地方政府債券?！皣鴤D貸”，“中央代發(fā)”，“自發(fā)試點”等都為我國地方政府債券的發(fā)行提供了寶貴的經(jīng)驗。

“國債轉貸”模式最早出現(xiàn)于1998年，當時為了面對亞洲金融危機和國內(nèi)市場有效需求不足等復雜的經(jīng)濟環(huán)境所出臺。通過國家增發(fā)國債，然后由財政部轉給地方政府。2009年，財政部下發(fā)了《2009年地方政府債券預算管理辦法》，提出了由中央財政代表地方財政發(fā)行記賬式國債，并實行發(fā)行額度管理的辦法，即“中央代發(fā)”模式。2011年財政部頒發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，在上海、浙江、廣東、深圳四省市進行試點發(fā)行地方政府債券，試點發(fā)行的地區(qū)不斷擴容。三種模式與地方政府自主發(fā)債還有一段距離，但在為我國地方政府債券的發(fā)行積累了寶貴的經(jīng)營。

“中央代發(fā)”模式的組織架構圖

（二）具有地方政府債券發(fā)行的良好外部條件

長期以來，由于我國社會保障體系不夠健全，我國居民一直具有儲蓄的傳統(tǒng)，這就導致我國的儲蓄率水平居于世界前列。較高的儲蓄率帶來的結果是我國居民對股票、債券等投資率較低。居民投資普遍傾向于收益好，無風險的國債。但相對于龐大的居民儲蓄，國債發(fā)行數(shù)量有限，不能滿足居民的投資需求。風險相對較低、收益相對較高的地方政府債券的發(fā)行，可以有效彌補我國的國債數(shù)量的不足，拓寬居民投資渠道，增加居民投資機會。

國家通過合理布局地方政府債券，擴寬居民投資渠道，引導銀行儲蓄轉向債券市場，可以優(yōu)化資源配置和提高居民財產(chǎn)性收入。伴隨著我國金融市場的不斷完善，地方政府債券的發(fā)行面臨著良好的市場條件。

三、現(xiàn)階段完善我國地方政府債券發(fā)行的建議

（一）賦予地方政府舉債權

我國幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在較大的差異。通過賦予地方政府發(fā)債的權利，可以靈活的執(zhí)行財政政策，在總體風險可控的前提下，通過地方政府債券的發(fā)行，使其更好地履行經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的責任。分稅制的改革客觀上要求地方政府擁有一定的財權，通過完善和改革財稅體制，在風險可控前提下，逐步建立合理完善的公共財政體系，使地方和中央的財權與事權相匹配，賦予地方政府發(fā)行地方政府債券的權利是大勢所趨。

（二）選擇合理的資金運行方式

成熟的市場經(jīng)濟國家，對于地方政府資金的運用有著較為完善的制度。特別是發(fā)達國家對于地方政府發(fā)行債券在資金的籌集和用途上都有較為明確的規(guī)定。我國可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過規(guī)范地方政府發(fā)債的規(guī)模、用途等，合理規(guī)范地方政府債券資金的運行方式。我國地方政府發(fā)行債券募集資金應該主要用于基礎設施建設以及民生工程，避免赤字舉債。地方政府債券應該嚴格管理資金用途，合理運作，用項目本身的收入償還收益類債券，對于公益性較強的項目債券，可以借助財政資金來償還。

（三）完善信用評級制度

有效的信用評級體制有利于債券的市場化，只有合理準確的信用評定，才能使投資者根據(jù)不同債券的信用等級進行合理的投資決策。同時完善的信用評級制度可以區(qū)分不同的地方政府債券的籌資成本，增強地方政府債券的流動性。應該鼓勵評級機構主動運用先進的評級技術，積累信用評級經(jīng)驗。加強對發(fā)債主體和信用評級機構的監(jiān)督管理，使信用評級制度發(fā)揮其應有的作用。

伴隨著我國城市化進程的不斷推進，積極探索地方政府發(fā)行債券的實踐，在風險可控的前提下，使地方政府債券成為支持經(jīng)濟發(fā)展和城市化的重要資金來源。

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作者簡介：李江鵬（1989-），男，漢族，河南人，廣西大學商學院2014級政治經(jīng)濟學碩士研究生，研究方向：市場經(jīng)濟。