程莉娜

(陜西學前師范學院 政治經(jīng)濟系， 陜西 西安 710100)

?

ERP視域下的公辦幼兒園內(nèi)部控制策略分析
——基于西安市35所公辦幼兒園的調(diào)查研究

程莉娜

(陜西學前師范學院 政治經(jīng)濟系， 陜西 西安 710100)

隨著近年來國家對學前教育的高度關注和投入的不斷加大，學前教育事業(yè)得到了快速發(fā)展，但隨之而來的風險也不斷凸顯。本文在對西安市35所公辦幼兒園作出調(diào)研和分析的基礎上，指出公辦幼兒園在內(nèi)部控制體系建設方面存在的問題和不足。針對當今“互聯(lián)網(wǎng)+”這一新常態(tài)和我國大力推行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》當中發(fā)現(xiàn)的一些亟待解決的問題，提出了基于ERP環(huán)境和COSO框架，構建公辦幼兒園內(nèi)部控制體系的對策。

公辦幼兒園；ERP；COSO框架；內(nèi)部控制

一、引 言

公辦幼兒園屬公益類事業(yè)單位，是體現(xiàn)政府職能，保證學前教育公益性質，引導學前教育事業(yè)生存和發(fā)展的骨干力量。隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的頒布實施，政府對學前教育投入了前所未有的關注和重視，學前教育政策和資金投入不斷加大，特別是2013年《學前教育三年行動計劃》實施以來，我國學前教育事業(yè)進入了歷史上最好最快的發(fā)展階段，幼兒園數(shù)量驟增，辦園水平和保育教育質量明顯提升。從表1中可以看出，我國公辦幼兒園(以下簡稱公辦園)的占比約為1/3，隨著政府關注和投入的不斷增加，公辦園的占比呈現(xiàn)出連年上升的趨勢。

伴隨著學前教育事業(yè)特別是公辦園數(shù)量和規(guī)模的急劇發(fā)展，諸多財務壓力和資金風險也日益顯現(xiàn)。一方面，政府用于學前教育資金投入的增長明顯慢于學前教育需求和規(guī)模的增長，債務風險不斷增加；另一方面，因幼兒園內(nèi)部決策失誤和管理失誤引發(fā)的財務風險和管理風險也日益劇增，成為制約和影響學前教育事業(yè)健康發(fā)展的隱疾、重疾。因此，探索和構建一個科學有效的內(nèi)部控制體系，以增強對公辦幼兒園經(jīng)濟活動的風險防范和控制，防止出現(xiàn)財務風險，保證學前教育事業(yè)科學、健康、可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為一個亟待解決的問題。

表1 全國幼兒園數(shù)量統(tǒng)計表

為全面提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，財政部于2012年11月29日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡稱《規(guī)范》)，2014 年1月1日起全面實施。但據(jù)2015年1月31日北京國家會計學院審計與風險管理研究所和用友軟件公司聯(lián)合發(fā)布的《2014中國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施情況調(diào)研報告》看，《規(guī)范》的實施并不理想，不能有效控制單位風險，致使腐敗問題依然頻發(fā)。據(jù)筆者調(diào)研和有關公開資料，《規(guī)范》在公辦園的執(zhí)行情況更是堪憂。故而加強《規(guī)范》執(zhí)行，有助于完善公辦園的內(nèi)部控制體系，提高管理水平，提升教育資金使用效益，有效防范風險。

二、研究綜述

內(nèi)部控制是一個實現(xiàn)自我監(jiān)督和自行調(diào)整的體系，其內(nèi)涵是隨著人類實踐的不斷發(fā)展而變化的，基本遵循“內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結構、內(nèi)部控制整體框架、風險管理整體框架”的演進軌跡[1]。美國COSO委員會于1992年提出了《內(nèi)部控制整合框架》報告(以下簡稱COSO報告)。COSO報告將內(nèi)部控制分為控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等五個要素，在業(yè)內(nèi)備受推崇并得到了廣泛推廣和應用，成為內(nèi)部控制領域最具權威的框架和標準[2]。吳水澎等人指出，COSO報告對我國具有一定的啟發(fā)和借鑒意義，我們可以從完善控制環(huán)境、全面風險評估、設立控制活動、加強信息溝通和加強內(nèi)部監(jiān)督等方面構建我國的內(nèi)控綜合框架[3]。

ERP(Enterprise Resource Planning，企業(yè)資源計劃)是美國Gartner Group公司在20世紀90年代初期提出的。其核心思想是供應鏈管理，它突破了傳統(tǒng)企業(yè)邊界，從供應鏈的視角去優(yōu)化企業(yè)的資源，將先進的管理思想與信息產(chǎn)業(yè)有效融合，創(chuàng)造了“管理+IT”的奇跡[4]。張仲雷指出，從現(xiàn)實應用情況看，ERP已在各類企業(yè)中得到了廣泛應用，但與企業(yè)相比，在行政事業(yè)單位的普及程度還有待加強[5]，在幼兒園特別是公辦園管理中雖有應用但為數(shù)不多且很不完善。韋芝菊認為，隨著ERP和內(nèi)部控制規(guī)范的不斷發(fā)展，將兩者有效融合，才能形成信息化的控制手段，最大限度地優(yōu)化單位的業(yè)務流程和治理結構，充分發(fā)揮信息技術在系統(tǒng)部署與維護、信息傳遞與共享、數(shù)據(jù)的存儲與查詢、網(wǎng)絡與信息安全等方面的優(yōu)勢，減少管理層級和環(huán)節(jié)，消除人為因素影響，最大限度地提升內(nèi)部控制的規(guī)范性、有效性和安全性[6]。

因此，按照COSO框架和我國《規(guī)范》的標準及要求，構建基于ERP環(huán)境的公辦幼兒園內(nèi)部控制體系，形成以保育教育的有效運行和管理為核心，實現(xiàn)對現(xiàn)有的人力、物力、財力等資源配置及相關管理流程的優(yōu)化整合，能夠優(yōu)化公辦幼兒園的治理結構，有效控制和化解公辦幼兒園發(fā)展中遇到的問題和風險，提高保育教育質量，保證學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。

三、公辦幼兒園內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

通過查閱相關文獻，以及筆者對西安市35所幼兒園的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當前公辦幼兒園內(nèi)控機制建設嚴重滯后，在調(diào)研的35所幼兒園中，尚無1所幼兒園按照《規(guī)范》的要求，建立起完善的內(nèi)部控制機制，大多對《規(guī)范》持觀望態(tài)度，未采取任何措施，存在的具體問題如下。

(一)對內(nèi)部控制重視嚴重不足

幼兒園的主要業(yè)務是對幼兒的保育教育，工作人員大都以保育教育工作為主，管理人員占比很小。即便如此，也有不少管理人員是從保育教育工作轉崗而來的，對內(nèi)控的重視程度和人財物的管理意識相對不足。在筆者調(diào)研的35所幼兒園中，有8所幼兒園的主要管理人員和財務人員表示尚未聽說過《規(guī)范》，占到22.86%；15所幼兒園的人員表示，聽說過《規(guī)范》，但對其內(nèi)容缺乏了解，也并不知道本單位應當執(zhí)行，占到42.86%；6所幼兒園表示將考慮執(zhí)行《規(guī)范》，占比17.14%；其余持觀望態(tài)度。從調(diào)查結果看，《規(guī)范》并未引起相關管理人員的重視，在學前教育行業(yè)的普及情況遠遠落后于全國平均水平。這與當前相關部門“重建設、輕管理”，彌補歷史欠債，只重視和關心發(fā)展幼兒園數(shù)量，尚未關注管理和效益的現(xiàn)狀是吻合的。究其原因，一是因為當前幼兒園供給缺口太大，學前教育事業(yè)尚處在快速建設的階段；二是相關管理部門和人員對《規(guī)范》的重視不足，宣傳不夠，加之有關管理人員和財務人員素質不高，能力不足，《規(guī)范》未得到有效的貫徹執(zhí)行。

(二)相關管理制度缺位

建立一套完善的管理制度體系，是《規(guī)范》建設的基本要求。從筆者的調(diào)研情況看，35所幼兒園中，有2所幼兒園還處在靠經(jīng)驗管理，按領導口頭交待辦事的管理階段。9所幼兒園在財務人員配備上不符合要求，21所幼兒園不能按規(guī)定開具收費票據(jù)，財務制度建設和執(zhí)行情況嚴重滯后。主要表現(xiàn)：一是崗位設置不合理。由于人員緊張，實際工作中仍有相當比例的幼兒園存在教師兼會計、會計兼保管等一人兼多職的情況，甚至不能按照“不相容崗位分離”的原則，存在出納兼會計的情況。二是財務管理混亂，個別幼兒園尚未建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機制[7]，資產(chǎn)購置和庫存管理混亂，不顧單位需求購置個人物品，賬實不符、資金外流或被侵占的情況時有發(fā)生。三是有關預算編制與執(zhí)行、財務收支控制、常用物資采購、資產(chǎn)管理、財務公開等方面的執(zhí)行和制度建設情況比較落后，園長“一張嘴、一支筆”，缺乏監(jiān)督。

(三)信息化建設滯后

傳統(tǒng)的內(nèi)部控制數(shù)據(jù)不能共享，特別是財務數(shù)據(jù)和業(yè)務數(shù)據(jù)的分離，容易造成財務人員的誤判。從本次調(diào)研情況看，與高等教育、義務教育等其他層次教育領域相比，幼兒園的信息化建設相對滯后，特別是公辦園，信息化建設水平嚴重滯后。主要原因：一是個別公辦園管理思想落后，且因體制原因，自身優(yōu)越感強于民辦園，沒有招生方面的壓力，對信息化建設重視不夠。二是投入不足，公辦園基礎建設大都靠政府或相關單位撥付資金，由于公辦園收費較低，近幾年政府多是將資金投入了新辦園，因此對一些“老園”的建設特別是信息化建設投入不多。三是即便在個別部門或業(yè)務當中使用了管理軟件，如單機版的財務管理系統(tǒng)、幼兒信息管理系統(tǒng)或是為家長提供的實時監(jiān)控軟件等，功能單一，數(shù)據(jù)不能實現(xiàn)互聯(lián)和共享，不能充分發(fā)揮出“1+1>2”的效果。從全國范圍看，已有大量的民辦幼兒園將ERP全面引入幼兒園的保育教育和管理當中，有不少成功案例，積累了一定的經(jīng)驗，為公辦園引入ERP實施管理和控制，提供了理論和實踐層面的借鑒與參考。

四、基于ERP視域的公辦幼兒園內(nèi)部控制體系構建對策

筆者認為，應當在加大基礎投資，提高幼兒園數(shù)量和供給的情況下，更加注重管理效益，進一步加大《規(guī)范》的宣傳和培訓，不斷增強相關管理人員和財務人員的風險意識；增加資金投入，加快基于ERP環(huán)境的信息化內(nèi)控平臺建設；完善相關管理制度和財務制度，形成完善的風險防控體系。本文以COSO 框架和《規(guī)范》給出的參照性標準，針對幼兒園內(nèi)部控制中存在的問題，構建出以下基于ERP管理思想的內(nèi)部控制體系(見圖1)。

圖1 內(nèi)部控制體系

(一)內(nèi)部控制環(huán)境

幼兒園的內(nèi)部控制環(huán)境是整個內(nèi)控體系的基礎，主要包括幼兒園的組織機構、治理結構、權責體系、內(nèi)部審計、人員情況和內(nèi)部文化等內(nèi)容。幼兒園的組織機構必須依據(jù)相應的政策要求和合理適宜的原則，確立園內(nèi)各層級之間的關系，以及相關崗位的職權分工，以更好地將內(nèi)部的財力、物力、人力組織起來，保證目標任務的實現(xiàn)。由于幼兒園的人員管理層級扁平、業(yè)務單一，加之現(xiàn)有的良好的信息網(wǎng)絡基礎，基于ERP管理思想建成一套符合實際的綜合信息管理平臺，更利于幼兒園各項業(yè)務和管理工作的開展。為便于內(nèi)控體系的建立和內(nèi)控任務的實施，在治理結構設計、權責分配上，應充分體現(xiàn)出監(jiān)督和制衡的原則[8]。同時，由于一個單位內(nèi)部控制的基本態(tài)度主要來自于“上層的基調(diào)”，因此要注重教育與宣傳，特別是園長等主要領導內(nèi)控理念和意識的形成。根據(jù)筆者的調(diào)研和走訪，幼兒園的內(nèi)控文化建設嚴重滯后，更應得到有關方面及社會各界的重視和關注。

(二)風險評估

風險評估是幼兒園圍繞其內(nèi)控目標的實現(xiàn)，及時識別、系統(tǒng)分析保育教育和管理活動中存在的戰(zhàn)略風險、管理風險、資金風險的策略過程，是進行風險控制和管理的前提。主要涉及風險目標、風險測定、風險分析、風險應對等。《規(guī)范》要求，行政事業(yè)單位應當建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀的評估，風險評估每年至少一次。幼兒園風險目標的設定與企業(yè)基本相同，即在相關法律法規(guī)前提下，對單位資產(chǎn)安全、會計資料安全、管理和服務效率、風險轉移的可能性，以及由此產(chǎn)生的機會成本等綜合分析后，客觀地確定風險目標。風險測定即利用定量的方法，對相關風險指標進行量化的步驟。風險分析是在風險測定的基礎上，運用相關原理和技術方法，對固有或潛在風險進行定性和定量分析的過程[9]。由于幼兒園在性質上與企業(yè)不同，通常應采用風險加價法進行風險測定。即用一個確定性的行動c∈χ來取代風險行動ξ∈X：ξ～c，然后測量出c與ξ的預期目標Eξ之間的價值差異或者距離。若數(shù)據(jù)難以精確測量或統(tǒng)計成本過高時，可采用人員經(jīng)驗的方法，進行定性分析。具體操作中，應分別以風險發(fā)生的頻率和風險的影響程度為橫坐標和縱坐標繪制風險地圖(見圖2)。對于風險等級較小的A區(qū)域，可以不予關注或輕度關注；對于風險等級最大的D區(qū)域，則需采取重點措施，予以高度關注；對于B區(qū)域和C區(qū)域，風險介于A和D之間，屬于一般性風險，可以視其動態(tài)變化情況，根據(jù)本單位實際采取相應措施。公辦園承擔了一定的公共服務職責，為了維護政府公信力，不可能采取措施完全規(guī)避所有風險，但可采取積極措施，預防、降低風險的發(fā)生，或采取相應措施進行風險轉移[10]。

圖2 風險地圖

(三)風險控制

風險控制是在準確評估出風險之后，采取相應的政策或措施，進行風險應對的過程，是風險能否得以有效控制的關鍵。控制活動涉及幼兒園的所有層級和各個部門，貫穿于幼兒園運行和管理的全過程，既包括組織層級中的機構和崗位設置，也包括業(yè)務層級中的各個管理流程?！兑?guī)范》明確規(guī)定，內(nèi)部控制的方法一般包括不相容崗位分離、內(nèi)部授權審批控制、歸口管理、財產(chǎn)保護控制、會計控制、預算控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等八個常用措施。筆者對《規(guī)范》中明確的五類單位層面風險點和六類經(jīng)濟業(yè)務層面風險點，在各園的執(zhí)行落實情況進行了調(diào)研，并根據(jù)風險地圖法進行了定性分析，提出了相應的控制措施(見表2、表3)。

表2 單位層面的風險等級分布與防控措施

表3 經(jīng)濟業(yè)務層面的風險等級分布與防控措施

為有效規(guī)避、轉移或降低風險，公辦幼兒園應當建立ERP管理系統(tǒng)，形成 “以保育教育的有效運行和管理為核心，以預算管理為主線，以資金管控為主要內(nèi)容”的內(nèi)部控制體系。

(四)信息與溝通

信息與溝通是其他各要素緊密聯(lián)系與協(xié)調(diào)的基礎，是整個內(nèi)控體系得以有效運行的關鍵。其主要任務是及時、準確地收集、傳遞各類與幼兒園內(nèi)部控制和管理相關的內(nèi)部與外部信息。及時有效的信息，是實施正確控制的前提和基礎。因此，需要特別關注信息傳遞的及時準確和完整可靠。一般應當根據(jù)幼兒園的保育教育和管理工作流程，按照ERP的管理思想和理念，建立起明確的信息收集、交互和處理機制，以確保體系內(nèi)各單元和層級及時準確地得到有效信息，便于進行風險評估、風險控制和內(nèi)部監(jiān)督。在信息的傳遞結構設計上，要建立起網(wǎng)狀的信息與溝通機制，通過信息技術簡化相關業(yè)務流程，不斷提高信息傳遞交互的及時性、準確性，有效抵御和控制風險。

(五)監(jiān)督和評估

監(jiān)督和評估是對內(nèi)控體系的建立與運行情況進行動態(tài)監(jiān)督，對其實施的有效性進行評估，發(fā)現(xiàn)缺陷并加以改進的重要環(huán)節(jié)。主要包括組織實施、缺陷認定、控制評估和檔案記錄等四個方面。監(jiān)督和評估的一般措施有詢問、觀察、評估、檢查、再執(zhí)行等五個環(huán)節(jié)。為了保證評估的獨立性和監(jiān)督的有效實施，一方面應當做好信息公開，對于內(nèi)控體系所涉及的相關信息，在一定范圍內(nèi)予以公開，便于接受各方監(jiān)督。另一方面應當保證評估的獨立性。由于大多數(shù)幼兒園不具備設立審計機構的基礎和條件，因此應由上級管理部門或獨立的審計機構，定期對幼兒園進行財務收支審計、經(jīng)濟責任審計，相關部門要定期開展預算執(zhí)行檢查和專項檢查，對資金籌集、資金管理、資金使用情況，以及財產(chǎn)物資的管理和使用進行全面檢查。此外，還應采取多種措施開展諸如社會滿意度調(diào)查等監(jiān)督活動，不斷強化外部監(jiān)督的效力。

五、結 語

我國學前教育事業(yè)特別是公辦幼兒園的建設步伐越來越快，資金使用越來越多。根據(jù)《規(guī)范》的要求，通過建立ERP管理系統(tǒng)、強化預算管理、提升人員素質、提高資金使用效率等措施，不斷加強和完善公辦幼兒園的內(nèi)部控制體系建設，規(guī)范其經(jīng)濟運行，降低財務風險和管理風險，及時有效地防范公辦幼兒園快速發(fā)展中遇到的各類矛盾和問題，保證學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。

[1] 張硯. 內(nèi)部控制歷史發(fā)展的組織演化研究[J].會計研究，2005(2):76-81.

[2] 李樺，周曙光.中美內(nèi)部控制目標演進分析[J].財會通訊·綜合,2010(2)：108-109.

[3] 吳水澎，陳漢文，邵賢弟.企業(yè)內(nèi)部控制理論的發(fā)展與啟示[J].會計研究,2000(5):2-8.

[4] 包磊.ERP思想對企業(yè)財務管理的影響[J].理論界,2009(12):153.

[5] 張仲雷.ERP在我國行政、事業(yè)單位實施的問題與對策研究——以中國科學院資源規(guī)劃項目為例[J].科技促進發(fā)展, 2013(11):71-77.

[6] 韋芝菊.網(wǎng)絡時代電算化會計的內(nèi)部控制系統(tǒng)建構[J].財貿(mào)研究,2005(2):123-124.

[7] 梁玉華，張翔升.風險防范原則下幼兒園財務內(nèi)部控制的基本路徑[J].陜西學前師范學院學報，2015(6)：57-60.

[8] 沈瑩.基于內(nèi)部控制的高校財務風險評價體系研究[J].西安財經(jīng)學院學報，2012(6)：76-81.

[9] 蘆笛.基于美國COSO框架下的企業(yè)稅務風險管理[J].西安財經(jīng)學院學報，2013(3)：56-59.

[10]方敏蒨.鐵路行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系研究[D].北京：北京交通大學，2014：30.

(責任編輯：高士榮)

Strategy Analysis of Internal Control System for Public Kindergartens Based on the ERP：Investigation and Analysis of 35 Public Kindergartens in Xi’an

CHENGLi-na

(Department of Political Economy, Shaanxi Xueqian Normal University, Xi’an 710100, China)

Recently, with China’s attention on preschool education and increasing investment, preschool education has been rapid development, but the attendant risks are constantly highlighted. Based on research and analysis on 35 public kindergartens of Xi’an, this paper points out the problems and deficiencies of public kindergartens in the internal control system construction. For today’s new normal of "Internet +" and the problems to be solved in China’s vigorous implementation of theAdministrativeInstitutionInternalControlStandards(Trial), which proposed the building strategies and recommendations of public kindergartens internal control system based on the ERP and the COSO framework.

public kindergartens; ERP;COSO framework; internal control

2015-11-10

西安市社科規(guī)劃基金項目“基于COSO框架的公辦學前教育機構內(nèi)部控制研究”(16J91);陜西省教育廳科研基金項目“基于ERP環(huán)境下的西安市幼兒園財務管理現(xiàn)狀及對策研究”(15JK1171)；陜西(高校)哲學社會科學重點研究基地——學前教育研究發(fā)展中心基金“基于COSO框架的公辦幼兒園內(nèi)部控制研究 ”(JD2015S05)

程莉娜(1981-)，女，陜西咸陽人，陜西學前師范學院政治經(jīng)濟系講師，碩士，研究方向為會計學、財務管理。

F239：G617

A

1672-2817(2016)05-0119-05