張向達(dá)，劉 輝

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

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·城市經(jīng)濟(jì)·

促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地供應(yīng)變革研究

張向達(dá)，劉 輝

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的土地供應(yīng)制度經(jīng)歷了一系列的變革，土地供應(yīng)的市場化程度在不斷提高。當(dāng)前，中國的土地供應(yīng)制度依然處于變革的過程之中，所面臨的問題盡管隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化而有著不同的表現(xiàn)形式，但從根本上來說主要仍是如何進(jìn)一步優(yōu)化土地供應(yīng)的總量與結(jié)構(gòu)，以及加快完善市場秩序和監(jiān)督機(jī)制等。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略背景下，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的土地供應(yīng)變革，可以從功能定位、制度體系和均衡增長三個(gè)方面予以分析和把握，功能定位解決“應(yīng)然”問題，制度體系解決“未然”問題，而均衡增長則是從最終結(jié)果和發(fā)展效果方面來對(duì)土地供應(yīng)進(jìn)行考量。

新型城鎮(zhèn)化；土地供應(yīng)；土地資源配置

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地供應(yīng)制度演變

新中國成立以后，直到改革開放之前，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要依賴人口與經(jīng)濟(jì)的自然增長，而且對(duì)人口的跨區(qū)域和跨部門的流動(dòng)，也通過“戶籍制度”等政策和措施進(jìn)行了較為嚴(yán)格的控制。與此相適應(yīng)的是，在整個(gè)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的土地供應(yīng)，也基本上服從“工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”的需要，主要以“行政劃撥”的方式來進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)。正如這一期間的城鎮(zhèn)化發(fā)展有過徘徊和起伏一樣，以計(jì)劃和行政為主要調(diào)節(jié)手段的土地供應(yīng)，也存在著配置錯(cuò)位和資源浪費(fèi)等問題。在市場化改革方向正式得到確立之前，中國并沒有形成真正意義上的“土地市場”，對(duì)土地資源的供應(yīng)與配置通常也不反映其自身應(yīng)當(dāng)具備的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)成本，因此這也在很大程度上導(dǎo)致了耕地等土地資源，在經(jīng)過新中國成立之初的短暫恢復(fù)之后就進(jìn)入到了一段較長時(shí)期的逐年減少甚至被大量浪費(fèi)的發(fā)展階段。例如，1956年時(shí)中國的耕地面積為11 182.47萬公頃，1966年時(shí)則減少至10 295.80萬公頃，而1977年時(shí)則又減少至9 924.73萬公頃。這也就是說，在1956—1977年間，中國的耕地面積就減少了1 257.74萬公頃，減少的幅度達(dá)到了11.25%。由此可見，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的土地供應(yīng)很顯然存在著很大的問題，而如果不采取嚴(yán)格的土地供應(yīng)控制，并遵循市場交換的相關(guān)規(guī)律來進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，就難以對(duì)中國的土地資源實(shí)施有效的保護(hù)與優(yōu)化配置。

改革開放以來，中國土地供應(yīng)的市場化程度總體上是在不斷提高的，同時(shí)政府對(duì)于土地供應(yīng)所施加的宏觀調(diào)控政策與措施也更為合理與嚴(yán)格，土地資源配置的總體效率得到了大幅度的改進(jìn)與提升。具體地，如果按照中國土地市場的發(fā)展和土地供應(yīng)方式的變化，中國的土地供應(yīng)制度發(fā)展大致可以劃分為三個(gè)發(fā)展階段[1]：萌芽階段、初步發(fā)展階段和加速發(fā)展階段?？傮w而言，經(jīng)過這樣三個(gè)不同階段的發(fā)展，中國土地供應(yīng)的市場化程度得到了不斷地提升，土地資源配置效率也得到了有效提升。

第一個(gè)階段是“萌芽階段”(1978—1987年)。在這一時(shí)期，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地供應(yīng)的“無償劃撥”方式終于得到了改變，并最終實(shí)現(xiàn)了向“有償使用”的嘗試與轉(zhuǎn)變。盡管在這個(gè)萌芽階段只是小范圍的起步與嘗試，但它具有區(qū)別于以往的重大現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)椤坝袃斒褂谩币馕吨恋刭Y源配置開始由“計(jì)劃”向“市場”的轉(zhuǎn)變。結(jié)合改革開放初期的土地資源供給狀況，那時(shí)從深圳等一些南方城市和地區(qū)開始，國有土地的“有償使用”政策開始逐步向全國范圍推廣。從國家在這一時(shí)期對(duì)土地資源供應(yīng)的調(diào)控來看，經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)，也推動(dòng)了土地管理領(lǐng)域的變革。例如，面對(duì)土地需求的快速增長，以及大量亂占濫用耕地現(xiàn)象的普遍存在，中國于1986年出臺(tái)了《土地管理法》，并成立了“國家土地管理局”，結(jié)束了之前多頭分散管理的局面。

第二個(gè)階段是“初步發(fā)展階段”(1988—1997年)。1988年，中國修改了《憲法》和《土地管理法》，國務(wù)院隨即決定在全國范圍內(nèi)實(shí)施“城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)(稅)”政策，“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”正式被確立了下來。1990年，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的出臺(tái)，使得國有土地使用權(quán)“有償轉(zhuǎn)讓”有了更為充分的操作與執(zhí)行依據(jù)。不過，在剛剛啟動(dòng)的快速市場化發(fā)展階段，類似于上一階段中曾發(fā)生的“圈地運(yùn)動(dòng)”，這一時(shí)期也發(fā)生了大量“違法審批”與“土地資產(chǎn)流失”等現(xiàn)象，而且土地資源的浪費(fèi)始終沒有得到根本性的遏制與徹底的改觀。于是，1997年中共中央與國務(wù)院專門針對(duì)“耕地保護(hù)”發(fā)布了通知，提出了“總量動(dòng)態(tài)平衡”的土地資源管理原則，并要求對(duì)“征用耕地進(jìn)行使用權(quán)的出讓”進(jìn)行更為嚴(yán)格的控制[2]。

第三個(gè)階段是“加速發(fā)展階段”(1998—)。1998年以來，針對(duì)之前中國土地資源供應(yīng)存在的一系列問題，國家再次對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修訂，提出要實(shí)行“土地用途管制制度”，以滿足土地利用規(guī)劃、保護(hù)耕地和管理建設(shè)用地的需要。對(duì)于土地使用權(quán)如何進(jìn)行出讓，也具體到了方式和期限等細(xì)節(jié)性的內(nèi)容。例如，2002年的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》和《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)，以及2003年后結(jié)合經(jīng)濟(jì)局部過熱對(duì)各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)的清理與整頓，都表明了在土地供應(yīng)制度加速發(fā)展的同時(shí)，“市場配置”、“從嚴(yán)管理”、“總量控制”和“優(yōu)化布局”已經(jīng)成為了現(xiàn)階段中國土地資源供應(yīng)制度發(fā)展的最為基本的準(zhǔn)則。

二、當(dāng)前土地供應(yīng)變革面臨的主要問題

1.政府壟斷條件下的土地市場發(fā)育不足

在現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)與土地交易制度框架之下，中國的“土地一級(jí)市場”是由政府部門完全壟斷的，這不僅導(dǎo)致了由壟斷所必然帶來的，諸如效率低下和尋租腐敗等一系列問題，而且也在很大程度上給中國土地市場的發(fā)育造成了較大的影響與阻礙。不過，在長達(dá)三十多年的“多頭分散管理”時(shí)期，中國的城市土地供應(yīng)實(shí)際上處于一種總量基本失控的狀態(tài)，而在城市土地被收歸國有之后，以政府壟斷的方式來進(jìn)行土地的供應(yīng)與規(guī)劃利用，事實(shí)上也成為了一種具有必然性的合理選擇。這其中既有現(xiàn)實(shí)條件下政府壟斷的必然性和必要性，同時(shí)也可以看出完全的計(jì)劃管理和壟斷供應(yīng)所可能導(dǎo)致的各種“負(fù)面”影響。例如，對(duì)于政府壟斷的土地供應(yīng)，必然要涉及供應(yīng)計(jì)劃、征地拆遷、土地開發(fā)和使用權(quán)出讓等具體的環(huán)節(jié)和事項(xiàng)，而經(jīng)此一系列具體的環(huán)節(jié)和事項(xiàng)所引發(fā)和導(dǎo)致的矛盾與糾紛、利益分配、權(quán)力尋租和土地財(cái)政等現(xiàn)實(shí)問題，也始終在困擾著許多地方和不同的階層與群體。國內(nèi)甚至有不少學(xué)者都對(duì)此提出了尖銳的批評(píng)，認(rèn)為“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略”的實(shí)施，土地問題作為與人口和產(chǎn)業(yè)并列的核心問題，其解決的最大障礙就是政府，“去杠桿化”首先就是要去除土地的“杠桿化”[3]。

然而，值得注意的是，盡管政府壟斷必然會(huì)帶來一系列的“負(fù)面效應(yīng)”，但對(duì)于“政府是最大的障礙”，以及“只要政府退出相關(guān)領(lǐng)域”，市場就會(huì)自然實(shí)現(xiàn)“調(diào)結(jié)構(gòu)”和“促銷費(fèi)”的目標(biāo)等論調(diào)，筆者仍然是不敢茍同的。因?yàn)?，即便是退一步來進(jìn)行考慮，政府調(diào)控與市場機(jī)制很顯然都不是萬能的，兩者往往都存在各種“失靈”的問題。所以，雖然中國土地市場發(fā)育受到了政府壟斷因素的影響，但是這也并不意味著政府的完全退出就是解決問題的根本所在，這些都是不能輕易混淆和含混帶過的。

2.現(xiàn)行土地供應(yīng)機(jī)制推動(dòng)了地價(jià)與房價(jià)的上漲

自20世紀(jì)90年代以來，有大量的相關(guān)理論與實(shí)證研究的結(jié)果，都指出了中國現(xiàn)行的土地供應(yīng)有著“抬高地價(jià)”和“助推房價(jià)”的效果。在相關(guān)的研究中，筆者也曾以“土地儲(chǔ)備制度”為例，進(jìn)行了“國有土地供應(yīng)”與“商品房銷售價(jià)格”之間的實(shí)證研究，結(jié)果也同樣發(fā)現(xiàn)了自1999年以來中國的土地供應(yīng)量與商品房銷售價(jià)格之間的“協(xié)整關(guān)系”，土地供應(yīng)對(duì)房價(jià)的彈性估計(jì)值達(dá)到了0.51左右。事實(shí)上，這其中的發(fā)生與演化機(jī)制顯然并不難以理解，因?yàn)樵谡畨艛嗟那樾蜗峦恋爻鲎尣粌H會(huì)形成“價(jià)高者得”的局面，而且也會(huì)形成進(jìn)入市場的“門檻”，即只有具備相對(duì)雄厚資金實(shí)力的開發(fā)商才能夠有更多機(jī)會(huì)獲得土地。另一方面，在招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓制度不斷發(fā)展的過程中，土地的價(jià)格水平一直都呈現(xiàn)出上漲的發(fā)展態(tài)勢，如1999年時(shí)中國的國有土地出讓單價(jià)大約為1.10億元/平方千米，而2014年的單價(jià)已經(jīng)達(dá)到了12.29億元/平方千米。同時(shí)，從國內(nèi)各個(gè)大城市的單個(gè)地塊來看，“地王”屢屢成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，如表2對(duì)2009年以來國內(nèi)部分“地王”的基本情況的總結(jié)。

表2 2009年以來國內(nèi)部分“地王”的基本情況

資料來源：筆者根據(jù)土地資源網(wǎng)和新華網(wǎng)等相關(guān)報(bào)道整理后得到。

更進(jìn)一步地，基于“成本推動(dòng)”和“需求拉動(dòng)”等影響因素的共同作用，或者也有人認(rèn)為是“地價(jià)”與“房價(jià)”的相互促進(jìn)，國內(nèi)“房價(jià)”的直線攀升也是有目共睹的。所以，無論是這其中具體的因果關(guān)系究竟如何，在中國現(xiàn)行的土地供應(yīng)制度下，“房價(jià)”與“地價(jià)”的正相關(guān)關(guān)系終歸是一個(gè)基本的事實(shí)。如果現(xiàn)行的土地供應(yīng)變革無助于解決兩者之間的“相互纏繞”局面，那么就不能說這種變革是很成功的。

3.現(xiàn)行的土地供應(yīng)方式仍然不夠完善

現(xiàn)階段中國對(duì)于“經(jīng)營性土地使用權(quán)”的出讓，已經(jīng)過渡到了基本以“招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓”為主渠道的發(fā)展階段，這顯然是有利于土地市場的發(fā)展與完善的，并且也提高了土地資源的配置效率。但是，到目前為止，盡管“招拍掛”制度有利于公平競爭和促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，其同時(shí)也還存在著一些不容忽視的問題，而倘若這些問題不能及時(shí)地予以解決，最終可能還是會(huì)導(dǎo)致土地資源配置效率的降低。

4.現(xiàn)行的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)依然不夠合理

從最基本的含義上看，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)主要包括土地的數(shù)量與類型，以及土地在空間上的結(jié)構(gòu)分布狀況等。近年來，中國的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化，主要都體現(xiàn)在了國有建設(shè)用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化方面，而“工礦倉儲(chǔ)”、“基礎(chǔ)設(shè)施”、“商服和房地產(chǎn)”等方面的用地一直都占據(jù)著絕大部分的比重，其中，“房地產(chǎn)用地”的結(jié)構(gòu)尤其引人關(guān)注。自2003年之后，中國對(duì)土地供應(yīng)的管理明顯得到加強(qiáng)，同時(shí)對(duì)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也日益走上了規(guī)范化和科學(xué)化的道路。

三、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的土地供應(yīng)變革

在當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略背景之下，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的土地供應(yīng)變革，可以從功能定位、制度體系和均衡增長三個(gè)方面予以分析和把握，功能定位解決“應(yīng)然”問題，制度體系解決“未然”問題，而均衡增長則是從最終結(jié)果和發(fā)展效果方面來對(duì)土地供應(yīng)進(jìn)行考量。

1.促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地供應(yīng)功能定位

(1)城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)發(fā)展的用地與管理

土地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，即使單純從減少農(nóng)村人口并向城鎮(zhèn)遷移的角度來看，也需要大量的土地供應(yīng)來滿足城鎮(zhèn)建設(shè)的需要。例如，按照現(xiàn)階段既定的發(fā)展規(guī)劃和國家有關(guān)部門的預(yù)測，2020年時(shí)中國的城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到60.00%左右，全國人口總量大約會(huì)達(dá)到14.50億人，這事實(shí)上也就意味著中國城鎮(zhèn)地區(qū)的人口規(guī)模將超過8.50億人；進(jìn)一步地，如果按照0.70平方千米/萬人的標(biāo)準(zhǔn)來測算，那么新增的2億左右城鎮(zhèn)人口就需相應(yīng)增加140萬公頃左右的建設(shè)用地供應(yīng)[4]。與此同時(shí)，當(dāng)前中國的工業(yè)化發(fā)展也已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)全新的階段，在這樣的一個(gè)時(shí)期我們不僅有著“產(chǎn)能過剩”和“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”方面的一系列問題要盡快地加以解決，同時(shí)也還要受到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速趨緩和增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換等方面的影響。具體到“工業(yè)用地供應(yīng)”的變革方面來看，當(dāng)前有關(guān)“差別化工業(yè)用地供應(yīng)”已經(jīng)引起了一定的關(guān)注和思考，如山東濰坊2015年所設(shè)計(jì)和實(shí)施的“先租后讓、長期租賃、彈性年期出讓”政策試點(diǎn)，就對(duì)改革土地供應(yīng)制度以提高土地利用效率和降低工業(yè)企業(yè)的用地成本等，有著很好的啟示作用與示范效應(yīng)[5]。

(2)糧食生產(chǎn)與生態(tài)安全的用地與管理

正如配第所言，“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，在任何時(shí)候和任何地方都具有非常重要的基礎(chǔ)性地位，而“糧食安全”問題也是在任何條件下都需要首先得到解決和保障的。盡管中國的糧食產(chǎn)量已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了十多年的“連續(xù)增產(chǎn)”，但是“糧食自給率”一度跌破90.00%，并且在大多數(shù)的年份都已經(jīng)存在“糧食缺口”，同樣也是絕對(duì)不容忽視的客觀事實(shí)[6]。為此，在耕地總量不斷逼近“18億畝耕地紅線”的同時(shí)，中國政府正在不斷地加大科技與資金等方面的投入力度，實(shí)施了“中低產(chǎn)田改造”和“土地整理”等項(xiàng)目，但耕地質(zhì)量總體不高的局面在短時(shí)間內(nèi)難以得到徹底地改變。甚至在城鄉(xiāng)建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡”的策略之下，仍會(huì)由于“占優(yōu)補(bǔ)劣”而導(dǎo)致3 000萬噸的糧食減產(chǎn)。另外，為了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，中國自1999年即開始了“退耕還林”政策，而當(dāng)前由于土地過度開墾遺留下的種種問題也依然存在。所以，當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地供應(yīng)變革，也必須要面對(duì)糧食生產(chǎn)與生態(tài)安全方面的用地及各種問題。

(3)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展的用地與管理

在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之下，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)和生活水平等，都存在著較為明顯的巨大差距。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展意味著在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，不能夠置廣大農(nóng)村地區(qū)于不顧而單純追求城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。具體地，城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展需要考慮農(nóng)村人口的就業(yè)與遷移，以及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)供給等，從而實(shí)現(xiàn)城市功能的不斷提升，并能夠?qū)r(nóng)村地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展起到“輻射帶動(dòng)”的作用；在農(nóng)村地區(qū)，規(guī)?；图s化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也需要對(duì)土地利用進(jìn)行調(diào)節(jié)，如通過耕地保護(hù)和土地整理為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供基本的條件，以及促進(jìn)建設(shè)用地的相對(duì)集中，并改善農(nóng)村居民的生活條件，等等。另外，農(nóng)村的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也是關(guān)系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面，因?yàn)樗P(guān)系到農(nóng)民是否能夠得到更多的機(jī)會(huì)并有著更好的選擇，以及整個(gè)農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定與發(fā)展。為此，現(xiàn)階段的土地供應(yīng)變革不僅需要針對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展中的各種問題，對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的信息化服務(wù)、組織建設(shè)與糾紛調(diào)解等，都需要進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

2.促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地供應(yīng)制度體系

(1)土地產(chǎn)權(quán)管理制度

對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的界定與確認(rèn)，是城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地供應(yīng)的一個(gè)最基本的前提和基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度框架之下，中國的土地所有權(quán)歸屬國家和集體所有，即城鎮(zhèn)土地為國家所有，農(nóng)村土地為集體所有。同時(shí)，自20世紀(jì)80年代以來，土地使用權(quán)也隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而得以從土地權(quán)屬中分離出來，而土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓則使得土地市場交易得以合法化和公開化。在國家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的前提下，除了前文已有的有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)制度所論述的各種問題之外，現(xiàn)行土地供應(yīng)變革主要需要考慮的就是農(nóng)村的土地確權(quán)問題，因?yàn)樗P(guān)系到中國土地管理發(fā)展的歷史和土地利用的現(xiàn)狀，并牽涉到各個(gè)相關(guān)主體的切身利益[7]。2013年1月的中央“一號(hào)文件”，專門就土地承包關(guān)系和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等提出了“土地確權(quán)登記”，以便建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的集體產(chǎn)權(quán)制度[8]。

(2)土地利用規(guī)劃制度

城鎮(zhèn)化中的土地供應(yīng)變革，必須依據(jù)當(dāng)前的土地利用形勢與現(xiàn)狀，充分考慮長遠(yuǎn)發(fā)展的需要與土地資源的優(yōu)化配置。按照現(xiàn)階段中國土地利用的總體形勢來看，基于人多地少的基本國情，當(dāng)前依然受到建設(shè)用地需求高漲與粗放浪費(fèi)并存、局部地區(qū)土地退化和破壞比較嚴(yán)重，以及違法違規(guī)使用土地屢禁不絕等問題的困擾。因此，“嚴(yán)格保護(hù)耕地”和“節(jié)約集約用地”已經(jīng)上升到了基本國策的高度，并且也針對(duì)未來一段時(shí)期的土地利用制定了具體的行動(dòng)目標(biāo)和主要任務(wù)。總體而言，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地供應(yīng)變革，必須嚴(yán)格遵循“嚴(yán)守18億畝耕地紅線”、“保障科學(xué)發(fā)展的建設(shè)用地”、“優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)”、“全面推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)”、“完善土地生態(tài)保護(hù)”，以及“強(qiáng)化土地管理在宏觀調(diào)控中的作用”等規(guī)劃目標(biāo)與主要任務(wù)[9]。在這個(gè)過程中，全國各地的城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展都必須按照《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，科學(xué)編制并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，并要能夠與城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接和協(xié)調(diào)。

(3)土地市場交易制度

目前，中國的土地市場交易制度還存在著諸多不夠完善的地方，如“市場化程度不高”、“相關(guān)法律法規(guī)不健全”以及“土地出讓收入的征收與管理不到位”等。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)于土地需求和土地交易有著必然的要求，而土地市場交易也會(huì)反過來對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生一定的影響。為此，現(xiàn)階段的土地供應(yīng)變革，必須把握以市場交易制度發(fā)揮土地資源配置作用的準(zhǔn)則，并緊密結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，適時(shí)推動(dòng)土地供應(yīng)方式與結(jié)構(gòu)，以及土地利用規(guī)劃等方面的創(chuàng)新。根據(jù)2009年以來國土資源部聯(lián)合中國社會(huì)科學(xué)院等機(jī)構(gòu)進(jìn)行的相關(guān)研究，中國土地市場在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，總體上處于不斷完善的狀態(tài)并伴有小幅度的波動(dòng)；新型城鎮(zhèn)化的背景下，現(xiàn)階段的土地市場發(fā)展負(fù)有“引導(dǎo)土地資源用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”，以及“為新型城鎮(zhèn)化提供發(fā)展支撐和市場動(dòng)力”的重要功能與光榮使命[10]。

(4)土地征用補(bǔ)償制度

土地的征用與補(bǔ)償是形成土地供給的重要環(huán)節(jié)，而現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的不合理與不完善，在一定程度上對(duì)土地供應(yīng)變革產(chǎn)生了阻礙作用。例如，從征地補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)上來看，農(nóng)民集體與承包人都屬于補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，兩者的利益相互交織而分配上往往又難以確定合理的比例界限[11]；從農(nóng)村土地的多重功能來看，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償通常都未能很好地解決就業(yè)與社會(huì)保障問題；從土地收益分配的角度來看，集體土地經(jīng)過征用和征收之后轉(zhuǎn)為國有，再以“招拍掛”方式出讓所得到的收益往往比補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高出很多倍，這本身就存在著諸多的不合理之處，同時(shí)也是許多地方熱衷于“農(nóng)地非農(nóng)化”和形成“土地依賴”的重要原因。為此，現(xiàn)行的土地供應(yīng)變革，必須要能夠解決好土地征用環(huán)節(jié)所存在的范圍不明確、收益分配不合理、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且偏低，以及失地農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障等問題。否則，一旦在征地補(bǔ)償環(huán)節(jié)積累過多的矛盾與問題，就不僅會(huì)影響被征地農(nóng)民的生計(jì)和地區(qū)的穩(wěn)定，同時(shí)也會(huì)阻塞土地供應(yīng)變革的道路。

(5)土地儲(chǔ)備管理制度

土地儲(chǔ)備制度是基于土地供應(yīng)與宏觀調(diào)控的需要而產(chǎn)生的，其形成與發(fā)展不僅可以為土地供應(yīng)與調(diào)節(jié)提供更多的轉(zhuǎn)寰余地，而且也為土地管理參與宏觀調(diào)控創(chuàng)造了更好的條件。如前所述，現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度建設(shè)，是從2001年之后在全國范圍內(nèi)展開的，而其在發(fā)揮集中分散土地和強(qiáng)化土地資源配置與調(diào)控作用的同時(shí)，也存在著或引發(fā)了諸多的問題，如土地儲(chǔ)備活動(dòng)對(duì)地價(jià)與房價(jià)產(chǎn)生的推動(dòng)效應(yīng)、土地融資隱含的金融風(fēng)險(xiǎn)，以及部分地方經(jīng)由土地儲(chǔ)備所實(shí)現(xiàn)的對(duì)GDP的拉動(dòng)效應(yīng)，等等。根據(jù)當(dāng)前中國的土地供應(yīng)與土地資源管理的現(xiàn)狀，現(xiàn)行的土地供應(yīng)變革無疑需要將土地儲(chǔ)備制度的完善作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，而最為主要和迫切需要解決的矛盾，就是受短期利益的驅(qū)使而不顧長遠(yuǎn)發(fā)展的需要所引發(fā)的各種問題。從這個(gè)意義上看，土地儲(chǔ)備在根本上仍然是服從整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，通過調(diào)節(jié)土地儲(chǔ)備與供應(yīng)來達(dá)到土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，在任何情況下都是不能偏離的根本原則。同時(shí)，在嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行土地儲(chǔ)備時(shí)，也必須要有金融、財(cái)政、補(bǔ)償與社保等相關(guān)制度與政策的密切配合。否則，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地供應(yīng)變革依然還是無從談起。

3.促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地供應(yīng)均衡增長

在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不斷加速的條件下，土地供應(yīng)的均衡增長也對(duì)于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展有著重要意義。尤其是在現(xiàn)階段中國各個(gè)地區(qū)之間的差異非常顯著，而城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)與條件也極為不同的情況下，無論是宏觀的區(qū)域性結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，還是微觀層次的建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與均衡，都對(duì)城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。2015年，中國城鎮(zhèn)的土地總面積已經(jīng)達(dá)到了89 000平方千米，其中“城市”面積為41 652平方千米，“建制鎮(zhèn)”面積為47 348平方千米[12]；而2001年時(shí)，中國的城市土地面積尚且僅為16 221平方千米[13]，這也就是說，在過去的大約十五年里，中國的城市土地面積增長了2.57倍左右。同時(shí)，根據(jù)國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，在2009—2014年間，中國的城鎮(zhèn)土地面積增長了16 500平方千米，年均增長4.20%。對(duì)照2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這也就是說僅僅是在剛剛過去的五年之中，中國就又“復(fù)制”出了一個(gè)2001年時(shí)的城市區(qū)域。所以，現(xiàn)階段中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)土地資源需求的急劇擴(kuò)張，及土地供應(yīng)上的巨大壓力，由此可見一斑。

當(dāng)前依照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》的要求，土地供應(yīng)的均衡增長是提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，提升城市綜合承載能力的必然要求。改革開放以來，中國的城市數(shù)量與城市規(guī)模都實(shí)現(xiàn)了快速的增長，但同時(shí)也存在著一系列比較突出的矛盾與問題。從土地資源合理利用與優(yōu)化配置的角度來看，最為典型的問題，如“攤大餅”式擴(kuò)張導(dǎo)致的“粗放用地”和建成區(qū)“荒無人煙”，以及城鎮(zhèn)的空間分布與規(guī)模結(jié)構(gòu)不夠合理，等等。為此，“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”的提出與實(shí)施，重點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌規(guī)劃、總體布局，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。2016年2月，國務(wù)院再次就新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)布了意見，不僅明確提出了要“全面提升城市功能”和“推動(dòng)新型城市建設(shè)”，而且也指明了要“加快培育中小城市和特色小鎮(zhèn)”；在土地供應(yīng)方面，國務(wù)院的意見也明確提出了要“規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，以及實(shí)施“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制”等[14]。所以，當(dāng)前有關(guān)以土地供應(yīng)的均衡增長促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)際上在具體的政策層面已經(jīng)形成了一個(gè)完整的框架，同時(shí)也有了階段性的目標(biāo)和行動(dòng)步驟，余下的就是準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)之后去堅(jiān)定不移地執(zhí)行。

[1] 王德起，張化學(xué).我國城市土地供應(yīng)制度的缺陷及矯正建議[J].青島科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，(12)：1-6.

[2] 中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理 切實(shí)保護(hù)耕地的通知[EB/OL].www.people.com.cn,1997-04-15.

[3] 王善鵬，余燕明.政府應(yīng)退出壟斷經(jīng)營土地一級(jí)市場[EB/OL]. http://www.chinairn.com/news/20131007/114457530.html，2014-11-27.

[4] 閆妍，朱振.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高我國土地供應(yīng)能力的建議[J].中國行政管理，2014，(5)：128.

[5] 濰坊改革完善工業(yè)用地供應(yīng)制度創(chuàng)山東省先例[EB/OL]. http://www.sd.xinhuanet.com/wf/2015-04/10/c_1114926030.htm，2015-04-10.

[6] 中國糧食安全及供需狀況分析[EB/OL]. http://www.qstheory.cn/economy/2015-02/15/c_1114379549.htm，2015-02-15.

[7] 王萬茂.土地資源管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003.106.

[8] 中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/31/c_124307774.htm，2013-01-31.

[9] 全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)[EB/OL]. http://www.gov.cn/zxft/ft149/content_1144625.htm，2008-10-24.

[10] 張杰.我國土地市場發(fā)展態(tài)勢與對(duì)策[N].光明日報(bào)，2014-07-02.

[11] 林其玲.我國征地補(bǔ)償制度問題分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009，(10)：19-24.

[12] 全國城鎮(zhèn)土地面積增速放緩 建制鎮(zhèn)土地面積增幅超城市[N].人民日報(bào)，2016-01-27.

[13] 國家統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì).2001年中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2002.101.

[14] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見[EB/OL].www.farmer.com.cn,2016-02-07.

(責(zé)任編輯：于振榮)

2016-08-21

張向達(dá)(1964-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事行政管理和國民經(jīng)濟(jì)管理研究。E-mail：zxd@dufe.edu.cn

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