戚聿東，姜 萊

(1.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院，北京 100070；2.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)北京新經(jīng)濟組織發(fā)展研究院，北京 100070)

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·產(chǎn)業(yè)組織·

中國新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼優(yōu)化方向研究

戚聿東1，2，姜 萊1

(1.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院，北京 100070；2.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)北京新經(jīng)濟組織發(fā)展研究院，北京 100070)

政府補貼是目前世界各國扶持新能源產(chǎn)業(yè)的重要手段，然而對于政府是否應(yīng)該補貼和如何實施補貼，在理論和現(xiàn)實層面一直存在爭議。本文首先分析新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼的動機、依據(jù)和作用機理，認為現(xiàn)有理論不能為政府補貼的合理性提供充分證據(jù)。其次考察新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼效果，發(fā)現(xiàn)盡管產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張迅速，但整體效率偏低，尤其是盈利能力較低，創(chuàng)新能力也有待提升。最后從補貼工具的選擇、補貼對象的選擇，監(jiān)管過程和體系的內(nèi)外協(xié)調(diào)等方面深入分析導(dǎo)致政府補貼失效的原因，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

新能源產(chǎn)業(yè)；政府補貼；補貼低效

圍繞政府是否應(yīng)該實行產(chǎn)業(yè)政策一直存在爭論。“政府派”出于市場失靈、信息不對稱和兼顧社會公平等理由支持政府干預(yù)經(jīng)濟，“市場派”認為應(yīng)當由市場和企業(yè)自發(fā)地配置資源，選擇產(chǎn)業(yè)，并形成特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，政府干預(yù)會造成市場扭曲和資源錯配等[1]。有學(xué)者認為市場競爭與產(chǎn)業(yè)政策之間存在著某種互為前提或為互為補充的關(guān)系，在一定范圍內(nèi)可以實現(xiàn)協(xié)同[2]。二戰(zhàn)后初期，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家鼓勵欠發(fā)達國家政府采取干預(yù)政策向發(fā)達國家靠近。20世紀末，學(xué)者開始反思“東亞奇跡”，質(zhì)疑政府通過產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)經(jīng)濟。近十年來，在金融危機和眾多新興經(jīng)濟體發(fā)展放緩的背景下，產(chǎn)業(yè)政策又重新受到青睞。中國在此期間也密集出臺了直接干預(yù)色彩濃重的產(chǎn)業(yè)政策。新能源產(chǎn)業(yè)屬于典型的政府選擇和布局的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是觀察產(chǎn)業(yè)政策效果的理想對象。產(chǎn)業(yè)政策中政府補貼是扮演“扶持之手”的最直接手段[3]，然而政府傾注巨額補貼的新能源產(chǎn)業(yè)卻因產(chǎn)能過剩和騙補等負面消息飽受爭議。*本文討論的政府補貼政策取其廣義含義，界定為政府為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展對企業(yè)的各類支持，包括財政補貼、投融資優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、土地和能源等生產(chǎn)要素優(yōu)惠等。收稿日期：2016-08-06基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“深化國有企業(yè)改革問題研究”(13AJY012)；北京市博士后工作經(jīng)費資助項目“北京市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源市場化改革協(xié)同推進研究”(40496057440001)作者簡介：戚聿東(1966-)，男，吉林東豐人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事產(chǎn)業(yè)組織和公司治理等方面的研究。E-mail：qiyudong1966@126.com姜 萊(1983-)，女，遼寧大連人，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)組織和公司治理等方面的研究。E-mail：future1313@aliyun.com

一、新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼的動機與依據(jù)

政府補貼動機首先符合產(chǎn)業(yè)政策的一般目的，如出于市場不完全競爭性、外部性、信息不對稱、維持社會公平和保障就業(yè)等原因，政府認為有必要干預(yù)經(jīng)濟，尤其是對企業(yè)進行幫扶。鑒于補貼行為的主體是政府，有學(xué)者認為制定產(chǎn)業(yè)政策主要是為遵從具有政治影響力的利益集團分配經(jīng)濟利益[4]。在財政分權(quán)下，地方政府補貼動機可能是迫于政績考核和增加收入的壓力。

1.新能源產(chǎn)業(yè)的新興性

新興產(chǎn)業(yè)有時間上的新近出現(xiàn)和符合未來發(fā)展趨勢兩個特征。新能源產(chǎn)業(yè)在中國的規(guī)模化發(fā)展始于20世紀八九十年代，由于研發(fā)投入高，技術(shù)尚不成熟，對傳統(tǒng)能源存在路徑依賴，需求不足，達不到規(guī)模經(jīng)濟，電價成本高，市場競爭力較弱。從長期來看，不可再生能源日漸稀缺，環(huán)境約束加強，新能源是大勢所趨。新能源產(chǎn)業(yè)符合新興產(chǎn)業(yè)的判定條件。保護新興產(chǎn)業(yè)本質(zhì)上是規(guī)避競爭，通過扭曲市場配置資源，除非證明政府干預(yù)比市場自發(fā)配置效率高，否則保護新興產(chǎn)業(yè)的依據(jù)并不充分。在實踐層面，扶持程度更是難以把握，保護過度會扼制新興產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在動力。

2.新能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性

一方面，新能源產(chǎn)業(yè)關(guān)乎國計民生，被納入各國的發(fā)展戰(zhàn)略框架之中；另一方面，新能源產(chǎn)業(yè)需要以高新技術(shù)為依托，政府需要借助補貼等產(chǎn)業(yè)政策，實現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略。二戰(zhàn)后初期的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)強調(diào)國家計劃和國家選擇工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，其干預(yù)經(jīng)濟最常見的模式是政府補貼。20世紀80年代的戰(zhàn)略性貿(mào)易理論認為，在不完全競爭條件下，政府可以通過關(guān)稅、補貼和稅收優(yōu)惠等政策對產(chǎn)業(yè)，尤其是外部性強的產(chǎn)業(yè)提供戰(zhàn)略性支持，以實現(xiàn)本國經(jīng)濟福利最大化。林毅夫[5]認為，在趕超戰(zhàn)略下，如果欠發(fā)達國家違背比較優(yōu)勢，選擇進入資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，政府為補償給企業(yè)造成的“政策性負擔”發(fā)放補貼，會導(dǎo)致企業(yè)喪失開放競爭市場下的自生能力，最終無法在收入上收斂于發(fā)達國家。

3.新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)與環(huán)境雙重外部性

新能源產(chǎn)業(yè)屬于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，研發(fā)創(chuàng)新和技術(shù)進步本身及其巨大的溢出效應(yīng)，對宏觀經(jīng)濟增長和微觀企業(yè)績效都有積極作用。新能源較之傳統(tǒng)能源，具有更加清潔和可持續(xù)等特點，對環(huán)境有正外部性。目前無論是知識產(chǎn)權(quán)保護還是環(huán)境規(guī)制制度都不完善，新能源產(chǎn)業(yè)的兩種外部性均無法完全通過市場得到相應(yīng)補償，這也是政府補貼的一個重要依據(jù)。也有研究認為溢出效應(yīng)不足以成為政府干預(yù)的理由，只有當新興產(chǎn)業(yè)通過干中學(xué)所得的產(chǎn)出流折現(xiàn)值超過補貼流的折現(xiàn)值時，政府干預(yù)從社會角度看才是值得的[6]。

目前對政府補貼動機及其評價仍存在爭議，從新能源產(chǎn)業(yè)來看，政府補貼動機有一定合理性，但依據(jù)也不十分充足。接下來試圖從政府補貼的作用機理和效果等方面進行進一步分析。

二、新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼的作用機理

政府補貼一經(jīng)投入，便以直接補貼、信貸支持、稅收優(yōu)惠和要素支持等形式，在企業(yè)運營活動的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，以期達到提高企業(yè)績效、促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和帶動經(jīng)濟增長的目的。其具體作用機理如圖1所示。

圖1 新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼作用機理

在融資環(huán)節(jié)，政府補貼或者為企業(yè)提供直接的資金支持，或者以信貸支持、稅收優(yōu)惠的形式幫助企業(yè)籌集資金。由于新興產(chǎn)業(yè)充滿風險和不確定性，又以中小企業(yè)居多，銀行等金融機構(gòu)提供貸款的意愿較弱。融資環(huán)節(jié)的政府補貼不但可以作為企業(yè)的啟動資金、維持日常運營、進行研發(fā)和擴大生產(chǎn)，還能夠幫助企業(yè)從資本市場獲得直接融資。政府補貼的直接動機通常被解釋為幫助企業(yè)進行盈余管理，對于上市公司，政府補貼能使其財務(wù)指標符合監(jiān)管部門的要求；針對融資困難的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)，政府融資支持政策通常為了幫助其滿足財務(wù)要求，推動其上市。從信號理論角度，得到政府補貼的企業(yè)或行業(yè)釋放出某種程度上得到政府認可的信號，從而更容易吸納私人投資[7]。除了上述外源融資，財政貼息和稅收返還等政府補貼還可以通過增加企業(yè)利潤為企業(yè)緩解內(nèi)源融資約束[8]。

新能源產(chǎn)業(yè)以技術(shù)創(chuàng)新為發(fā)展的主要動力，政府補貼中較大比例應(yīng)該用于研發(fā)領(lǐng)域。一是研發(fā)補貼在于降低企業(yè)的研發(fā)風險，促進創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。研發(fā)活動往往需要大量資金投入，用于購置設(shè)備與材料、雇傭技術(shù)人員等，回報周期較長，且存在技術(shù)和市場等方面的不確定性。新能源產(chǎn)業(yè)的研發(fā)活動在材料、組件和設(shè)備制造等中上游環(huán)節(jié)較為密集，技術(shù)淘汰更新快，創(chuàng)新風險高于一般行業(yè)。二是研發(fā)補貼是用于補償創(chuàng)新活動的外部性。創(chuàng)新具有巨大的溢出效應(yīng)，企業(yè)無法獨占創(chuàng)新帶來的收益[9]，如果這種外部性得不到補償，可能有損于企業(yè)創(chuàng)新的動力。支持補貼者認為僅憑市場機制不能解決投資不足和外部性問題，政府應(yīng)該通過補貼為企業(yè)提供資金支持，激勵其進行研發(fā)創(chuàng)新活動。

生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼體現(xiàn)為土地、水電等能源以及勞動力等生產(chǎn)要素方面的優(yōu)惠政策，政府希望借由這類補貼引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向其扶持的產(chǎn)業(yè)。在財政分權(quán)和政績考核制度驅(qū)使下，地方政府普遍使用各種生產(chǎn)要素優(yōu)惠政策吸引企業(yè)在當?shù)芈鋺?。面臨不斷上漲的土地價格，用地優(yōu)惠的效果尤為顯著。工業(yè)用地原本就長期享受優(yōu)惠價格，廉價用地更是成為政府干預(yù)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要籌碼[10]。從具體作用機制來看，廉價用地更多是通過事先劃撥降低企業(yè)成本和分攤風險，優(yōu)惠使用基礎(chǔ)設(shè)施和水電能源一般伴隨研發(fā)和生產(chǎn)過程實現(xiàn)。此外，為了引進勞動力，尤其是高素質(zhì)人才，地方政府也會給予諸如薪酬、戶籍、住房和子女就學(xué)等方面的優(yōu)厚待遇，皆可視為隱性補貼。

目前國內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)在市場培育方面相對滯后，成為新能源市場化應(yīng)用的“瓶頸”。事實上，銷售環(huán)節(jié)的政府補貼方式頗為靈活多樣，可以按照銷售數(shù)量發(fā)放，也可以體現(xiàn)為干預(yù)價格，還可以直接補貼給用戶或消費者。研發(fā)活動的成本較高，因而攤?cè)胄庐a(chǎn)品的成本也較高，如果定價過高，新產(chǎn)品在市場上不具有價格競爭力；如果定價過低，又無法收回成本。從短期來看，銷售環(huán)節(jié)的政府補貼給生產(chǎn)者或消費者，都有助于推動研發(fā)成果的市場化，使資金及時回流；從長期來看，具有培育市場的效果，然而條件是企業(yè)必須具備一定的競爭能力和創(chuàng)新能力。

政府補貼以各種形式投入各環(huán)節(jié)，其作用和效果卻不確定。拋卻不完全信息下政府如何在各個環(huán)節(jié)正確選擇補貼對象的根本邏輯問題，單從系統(tǒng)控制角度，政府補貼過程環(huán)節(jié)多、鏈條長，難以進行精確控制和監(jiān)管，且這些環(huán)節(jié)處于一個相互作用的動態(tài)系統(tǒng)中，這一系統(tǒng)還包括除政府補貼之外的其他產(chǎn)業(yè)政策，以及企業(yè)所處的市場競爭環(huán)境、制度環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段與生命周期等因素，這增加了政府補貼效果的不確定性。

三、新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼效果

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)模

從宏觀層面，應(yīng)該肯定政府補貼在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度和規(guī)模上卓有成效。中國新能源產(chǎn)業(yè)擴張迅速，無論是從上游材料與設(shè)備制造業(yè)，還是從中下游的裝機容量和上網(wǎng)發(fā)電量來看，目前規(guī)模已經(jīng)相當可觀。在裝機容量上，近十余年來，中國風電和光伏裝機容量經(jīng)歷了突進式的增長，在世界市場的份額迅速提高，2015年位列世界第一。從發(fā)電情況來看，除核能外，太陽能、風能和生物能是主要的能源來源，且發(fā)電量增長最快；新能源發(fā)電占發(fā)電總量的比重從2006年的2.30%提高到2013年的6.79%，但還有極大提升空間。產(chǎn)能快速擴張的同時也存在利用率低即產(chǎn)能過剩問題。2012年前后，受全球性光伏產(chǎn)業(yè)低迷和歐美“雙反”貿(mào)易戰(zhàn)影響，上游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率大幅下滑，中下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率更高，但即便是鋼鐵這樣典型的產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)，平均產(chǎn)能利用率也遠高于光伏產(chǎn)業(yè)[10]。

2.綜合績效

從微觀企業(yè)層面，主要以企業(yè)自身綜合績效評價政府補貼效果。通過提高企業(yè)綜合績效促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展符合政府補貼的一般動機，并且企業(yè)綜合績效的結(jié)果較為直觀，便于衡量，數(shù)據(jù)相對容易獲得，因而政府補貼對企業(yè)綜合績效影響的實證研究較為豐富。凈資產(chǎn)收益率是反映企業(yè)盈利能力的重要指標，也可以用來衡量企業(yè)綜合績效。基于對國泰安數(shù)據(jù)庫(CSMAR)上市公司微觀數(shù)據(jù)的測算，2006—2015年新能源產(chǎn)業(yè)平均凈資產(chǎn)收益率為5.86%，在所有產(chǎn)業(yè)中位于下游水平。從新能源產(chǎn)業(yè)自身來看，在經(jīng)歷了初期由政策支持和產(chǎn)業(yè)擴張帶來的較高回報后，受2008年全球金融危機的沖擊，年平均凈資產(chǎn)收益率下滑到-0.53%。2013年平均凈資產(chǎn)收益率一度跌至-0.32%。隨著國內(nèi)經(jīng)濟增長放緩，2015年平均凈資產(chǎn)收益率再度回落?？梢?，中國新能源企業(yè)綜合績效高度依賴國際市場和國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢，政府補貼的作用有限。

3.創(chuàng)新績效

新能源產(chǎn)業(yè)具有技術(shù)和環(huán)境雙重外部性，技術(shù)外部性源自創(chuàng)新，甚至可以認為產(chǎn)業(yè)政策“好壞”的分水嶺在于其對企業(yè)創(chuàng)新的影響方向和強度[2]。創(chuàng)新績效提高并非一定引致企業(yè)綜合績效提高，至少這種影響并非總是立竿見影。因此，政府補貼是否用于創(chuàng)新，還需對創(chuàng)新績效進行考察。創(chuàng)新績效描述創(chuàng)新投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，專利數(shù)量常被作為創(chuàng)新產(chǎn)出的代理變量使用。因為專利具有異質(zhì)性，未經(jīng)區(qū)分的專利總數(shù)量不能真實和全面地反映創(chuàng)新產(chǎn)出情況。按照現(xiàn)行專利制度，發(fā)明專利和實用新型專利價值較高，且前者高于后者。2015年發(fā)明專利和實用新型專利分別為1 077和2 279件，占專利總數(shù)的九成多，而外觀設(shè)計專利不足一成，這表明新能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力有較大提升。從國際情況來看，以風電行業(yè)為例，經(jīng)過對歐美發(fā)達國家和地區(qū)近十年的追趕，中國在專利數(shù)量上已經(jīng)可以望其項背，但技術(shù)多分布在非核心部件上。在申請主體上，與歐美以企業(yè)為主不同，中國企業(yè)的創(chuàng)新意識較弱，承擔研發(fā)的數(shù)量和質(zhì)量較低。

綜上所述，高額政府補貼下，新能源產(chǎn)業(yè)雖然在規(guī)模和創(chuàng)新研發(fā)方面有了長足進步，但仍存在產(chǎn)能過剩、并網(wǎng)消納不足、行業(yè)整體效率低下、核心技術(shù)缺失和過度依賴國際貿(mào)易等問題。無論是企業(yè)微觀經(jīng)營，還是產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展面臨的不穩(wěn)定風險，并未因政府補貼得以有效化解。因此，探討補貼緣何低效甚至失效，對及時調(diào)整政策和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著重要意義。

四、新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼效果影響因素分析

從多個國家和經(jīng)濟體的實踐效果來看，政府補貼非但未能實現(xiàn)彌補市場失靈的初衷，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)按照預(yù)期路徑發(fā)展，反而會造成擠出效應(yīng)、產(chǎn)能過剩和補貼尋租等多種不良后果。

1.政府補貼工具的選擇

政府補貼效果往往取決于政府補貼工具的選擇，政府補貼工具有多種類型，一般分為稅收優(yōu)惠和財政補貼兩大范疇，在這一分類下對政府補貼工具激勵效果的討論最為常見。財政補貼因其直接，針對性強，所以見效快，但多為事前補貼，長期效果難以保證，企業(yè)容易形成依賴和惰性。稅收優(yōu)惠則較為間接隱蔽，效果顯現(xiàn)慢，但較之財政補貼更為可持續(xù)，惠及面更廣泛，尋租的可能更小。柳光強等[11]的實證研究支持稅收優(yōu)惠比財政補貼的激勵效果更強，當然后者的作用也是前者無法取代的，因而二者需要統(tǒng)籌搭配使用。本文結(jié)合新能源產(chǎn)業(yè)的實際補貼政策體系進一步將補貼工具分為直接補貼、信貸支持、稅收優(yōu)惠、要素支持和輔助政策。

直接補貼包括直接撥款(如研發(fā)撥款)、價格補貼、補助(如研發(fā)補助、新能源電價補貼、消費者補助)和獎金獎勵等，其應(yīng)用的領(lǐng)域最為廣泛，包括所有產(chǎn)業(yè)及上中下游各生產(chǎn)環(huán)節(jié)。直接撥款和補助可以事前也可以事后發(fā)放，獎金一般屬于事后激勵。信貸支持的常見工具有低息貸款、貼息和風險擔保，多為事前補貼，用以幫助光伏、風電設(shè)備制造和安裝發(fā)電項目融資啟動。稅收優(yōu)惠包括稅收減免、返還和抵扣等政策，是典型的事后激勵，適用于全行業(yè)和全產(chǎn)業(yè)鏈。美國新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼以退稅為主，如果企業(yè)收入低，納稅少，獲得的政府補貼也少，政府補貼直接與企業(yè)績效掛鉤。要素支持即讓企業(yè)低價使用土地、水電和基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)要素，以及為人力資源提供優(yōu)惠條件，在中國光伏和風電產(chǎn)業(yè)中上游使用較多，屬于事前激勵。要素支持是中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中頗具特色的政策，因直接扭曲要素價格爭議較大，經(jīng)常成為歐美制裁中國企業(yè)的理由。此外，還有政府采購、開展示范項目、園區(qū)或地區(qū)等輔助性政策工具。

綜合來看，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前期，為了調(diào)動各方積極性，主要以較為寬松的事前補貼為主。但違規(guī)獲取或使用政府補貼和產(chǎn)能過剩等弊端逐漸顯露。隨著產(chǎn)業(yè)成長壯大，成本降低，應(yīng)該向事后補貼傾斜轉(zhuǎn)變。當針對性較強的政府補貼政策引導(dǎo)企業(yè)在融資、研發(fā)和市場培育等方面走向成熟后，應(yīng)該向一般性和普惠性補貼過渡，以免造成補貼依賴，效率低下。要素支持類政府補貼，尤其是低價用地政策，應(yīng)該謹慎使用。

2.政府補貼對象的選擇

在企業(yè)層面，政府會對與其關(guān)系較為密切的企業(yè)有所傾斜，最典型的是對國有企業(yè)的補貼偏好。然而有證據(jù)表明，更能有效利用政府補貼的是非國有企業(yè)[7]。同樣，有政治聯(lián)系的企業(yè)可能會獲得更多財政補貼。還有研究認為盈利情況不佳或虧損企業(yè)更容易得到政府補貼，即政府更愿意扶持弱者。總之，不完全信息下，得到政府補貼的企業(yè)可能并非因為其在效率上更有潛力。政府補貼如果扭曲了信號傳導(dǎo)機制，將進一步誤導(dǎo)各種生產(chǎn)要素的流向，造成資源錯配。

除了企業(yè)選擇，政府補貼有時還具有產(chǎn)業(yè)偏好。對日本和韓國產(chǎn)業(yè)政策的研究表明，并無證據(jù)顯示有選擇性的研發(fā)補貼活動對產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率產(chǎn)生顯著影響，甚至發(fā)現(xiàn)政府補貼實際上將資源從高生產(chǎn)率部門轉(zhuǎn)向低生產(chǎn)率部門[4]。美國政府試圖通過補貼可持續(xù)能源產(chǎn)業(yè)，增加“綠色崗位”，導(dǎo)致原本有利可圖的私人投資轉(zhuǎn)移到政府提供補助，但在財務(wù)上表現(xiàn)欠佳的產(chǎn)業(yè)[12]。國內(nèi)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，政府補貼對新能源產(chǎn)業(yè)整體來說，不利于提高企業(yè)績效?？傊?，政府對企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的選擇都可能造成資源錯配，政府補貼實際沒有流向更有效率的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。

3.政府補貼的監(jiān)管

在政府補貼政策執(zhí)行過程中能否加以必要的監(jiān)管，關(guān)系到政府補貼政策是否能達到既定目標。無法對補貼實行有效監(jiān)管，可能是由于客觀體制環(huán)境制約補貼主體發(fā)揮能動性。例如，Yusuf[13]認為印度尼西亞產(chǎn)業(yè)政策達到預(yù)期目標的可能性較小，原因在于受制于商業(yè)利益集團，該國無法監(jiān)管政府補貼。更多情況下是因為政府補貼政策對主體的執(zhí)行能力要求較高——從中央政府到地方政府，從企業(yè)到市場，讓政府補貼精準落實到位并非易事。2016年初，財政部牽頭組織核查新能源汽車推廣應(yīng)用補貼資金的使用管理情況，涉及25省市90家新能源汽車企業(yè)。此舉雖然有效整治了企業(yè)違規(guī)使用政府補貼的現(xiàn)象，但是否會產(chǎn)生高額執(zhí)行成本，如何權(quán)衡執(zhí)行成本與補貼效果是另一個值得深入探討的問題。

4.政府補貼體系內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)

政府補貼體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在補貼主體之間和補貼政策之間。從補貼主體來看，一是橫向部門間政出多門。自2006年《可再生能源法》實施以來，國務(wù)院、有關(guān)部委以及地方政府陸續(xù)出臺多項政策法規(guī)，這需要部門間高度默契配合才能形成政策合力。二是縱向部門間，通常是中央政府與地方政府存在矛盾。雖然地方政府為了落實中央政策，會發(fā)布相關(guān)配套文件，然而財政分權(quán)下中央政府與地方政府的利益有時并不一致，尤其是中央補貼在地方執(zhí)行層面上可能受阻。三是地方政府間存在競爭，在錦標賽體制下，地方政府通過補貼本地企業(yè)形成地方保護，造成市場分割，也有損于整體效率。

政府補貼政策之間、政府補貼政策與其他產(chǎn)業(yè)政策相矛盾。新能源涉及風能、太陽能和生物能等多種能源形態(tài)，既可并入大電網(wǎng)，也可發(fā)展分布式發(fā)電，與傳統(tǒng)能源之間存在既互補又替代的關(guān)系。兼具多樣性與復(fù)雜性的能源系統(tǒng)加大了產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計難度，而現(xiàn)有政策框架尚缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計，導(dǎo)致政府補貼政策最終僅刺激了周期短、見效快、轉(zhuǎn)換成本小的上游環(huán)節(jié)。發(fā)文單位的分布也能揭示一定的問題：國家發(fā)展和改革委員會、財政部政策最為集中，多以價格干預(yù)和發(fā)放補貼為主要內(nèi)容，而負責對產(chǎn)業(yè)進行具體規(guī)劃協(xié)調(diào)的能源局、工業(yè)和信息化部政策較少，擔負研發(fā)創(chuàng)新職能的科技部政策更是匱乏。

政府補貼政策與外部制度環(huán)境不協(xié)調(diào)。一是影響產(chǎn)業(yè)政策作用效果的關(guān)鍵制度因素是市場化程度，產(chǎn)業(yè)政策存在一個以競爭程度為差別的最優(yōu)實施空間[2]。如果沒有市場競爭作為制度前提，政府補貼將失去激勵功能，僅存扶助作用，難以有效配置資源和要素。反之，如果已達到一定的市場化水平，濫用政府補貼反而會導(dǎo)致政策失效。從市場、廠商和產(chǎn)品等方面的現(xiàn)狀來看，主要的新能源產(chǎn)業(yè)已進入成長期，從預(yù)算數(shù)字和政策導(dǎo)向上都可以看出收縮補貼的意圖。二是新能源產(chǎn)業(yè)具有較強的技術(shù)外部性，完善的知識產(chǎn)權(quán)制度是政府補貼有效發(fā)揮作用的條件之一。優(yōu)化知識產(chǎn)權(quán)保護制度能夠強化政府補貼對企業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新的促進作用[7]。三是新能源產(chǎn)業(yè)的環(huán)境外部性決定了補貼有效性一定程度上取決于環(huán)境制度。對化石能源征收碳稅、能源稅、資源稅和環(huán)境稅等，稅費所得可以補貼財政來源，同時從制度上得以體現(xiàn)環(huán)境成本，將外部性內(nèi)化。

五、結(jié)論與政策建議

本文分析了新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼的動機、依據(jù)和作用機理，認為現(xiàn)有理論不能為政府補貼的合理性提供充分依據(jù)，還從規(guī)模和績效上考察了政府補貼效果，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張迅速，同時存在產(chǎn)能過剩和行業(yè)盈利能力較低的問題，創(chuàng)新能力有所提高，但與發(fā)達國家仍存在較大差距。隨后深入挖掘政府補貼實施效果的影響因素，將政府補貼失效歸因于補貼工具的選擇、補貼對象的選擇、監(jiān)管過程和體系的內(nèi)外協(xié)調(diào)等方面?；谝陨戏治?，筆者提出如下政策建議：

第一，政府補貼政策調(diào)整的總體方向是逐步減少政府補貼。新能源產(chǎn)業(yè)政府補貼的重要依據(jù)在于其新興性，隨著技術(shù)進步和時間推移，這一屬性將弱化。在實踐層面，政府補貼在促進規(guī)模增長的同時，可能引發(fā)產(chǎn)能過剩、創(chuàng)新不足、資源配置劣化和監(jiān)管腐敗等問題。此外，政府補貼愈發(fā)與公平競爭政策相沖突。國務(wù)院2016年發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，突出競爭政策的基礎(chǔ)性地位，產(chǎn)業(yè)政策需要與之配合協(xié)調(diào)。此次改革把政府補貼政策作為重點調(diào)整對象，要求政府補貼在多個領(lǐng)域以競爭優(yōu)先為原則逐步收縮甚至退出。

第二，政府補貼對象和工具需要從選擇性和特定性轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈院推栈菪浴Ｔ诓煌耆畔⑾?，政府對于補貼對象甚至產(chǎn)業(yè)的選擇可能出現(xiàn)失誤，并且由于補貼往往一對一，補貼工具也是特定的，容易導(dǎo)致過于具體、繁瑣和復(fù)雜。在公平競爭審查制度下，市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招投標和政府采購等文件政策都被納入審查對象，旨在打破地方保護、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘和企業(yè)壟斷。公平競爭的理念要求政府補貼轉(zhuǎn)向一般性和普惠性，在由市場傳遞信息和配置資源的基礎(chǔ)上，從更為宏觀的層面引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，在一般性和普惠性的補貼政策框架下，補貼政策體系得以簡化，便于在實施中進行監(jiān)管。

第三，合理把控削減政府補貼的時間和力度。培育和扶植處于幼稚期的新興產(chǎn)業(yè)是政府補貼的主要作用，當產(chǎn)業(yè)日趨成熟、形成較為完善的市場時，政府補貼政策必須適時讓位于市場規(guī)則。以新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)先的德國為例，從《可再生能源法》的最初版本到歷次修改中逐步減少資助的條款，再到2017年將廢除固定電價補貼，以高度市場化的招投標方式開發(fā)發(fā)電項目，都在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的關(guān)鍵節(jié)點削減政府補貼。補貼政策的緊縮需要把握好時間和力度，要求政策制定者對產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度有精確的預(yù)測，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段有準確的判斷，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有清晰的時間表；同時應(yīng)該及時根據(jù)政府補貼政策帶來的問題進行調(diào)整，揚長避短，最大限度地實現(xiàn)政府補貼效用，規(guī)避其負面影響。

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(責任編輯：孫 艷)

2016-08-06

國家社會科學(xué)基金重點項目“深化國有企業(yè)改革問題研究”(13AJY012) ; 北京市博士后工作經(jīng)費資助項目“北京市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源市場化改革協(xié)同推進研究”(40496057440001)

戚聿東(1966 -) ，男，吉林東豐人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事產(chǎn)業(yè)組織和公司治理等方面的研究。E-mail: qiyudong1966@ 126. com

姜萊(1983-) ，女，遼寧大連人，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)組織和公司治理等方面的研究。E-mail: future1313@aliyun. com

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