李瑤

【摘 要】公租房是我國住房保障制度的一項重要福利政策，是解決城市“夾心層”群體住房問題的主要途徑。依據(jù)Gilbert的社會福利分析框架，從公祖房的福利分配基礎(chǔ)和輸送策略的角度分析我國的公租房政策，強調(diào)對福利對象需求的關(guān)注和福利輸送策略的精準(zhǔn)化。

【關(guān)鍵詞】公租房;福利分析;精準(zhǔn)化

一、背景介紹

（一）公租房政策簡介

近年來，隨著我國住房保障體系的不斷完善，城市低收入群體的住房困難在一定程度上有所緩解。但是，由于房價上漲過快，特別是部分大中城市高房價問題，使城市中的中低收入者處于尷尬境地，他們既無法承受一般商品住宅的較高價格，又不符合城市保障房的申請條件，名副其實地成為城市住房問題中的“夾心層”。2005年開始，廈門市和深圳市政府就分別提出了公共租賃住房政策;2009年住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部陸續(xù)安排部分城市開展公租房試點工作;2010年6月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，正式引入“公共租賃房”概念;“十二五”規(guī)劃綱要提出，我國將重點發(fā)展公共租賃住房，著力優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，計劃在“十二五”期間建設(shè)3600萬套保障性住房，并確保保障性住房覆蓋率達到20%以上。按照計劃，前面兩年，各地總共已經(jīng)開始 1800 多萬套保障房的建設(shè)工作。到 2013 年 12 月初，全國已經(jīng)完成當(dāng)年 470 萬套、新開工 630 萬套的保障房任務(wù)。也就是說，在“十二五”的前面三年，我國總共已經(jīng)開工建設(shè) 2400 多萬套保障房，保證了未來兩年任務(wù)的順利實施和完成。2013 年 12 月份，根據(jù)各地方政府提供的官方數(shù)據(jù)，基本都已完成保障房建設(shè)任務(wù)，尤其有十余省份已經(jīng)超額完成保障房建設(shè)目標(biāo)。

（二）公租房定義及內(nèi)涵

1.公租房定義：根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》第一章第三條規(guī)定， 公共租賃住房，是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。

2.關(guān)于公租房的內(nèi)涵：陳伯庚（2003）等學(xué)者認為住房保障制度中的一個重要內(nèi)涵是住房供應(yīng)，說公租房的供給被歸于住房的社會保障范疇。曹振良（2003）等人也認為，住房供給是住房保障制度的重要組成部分，并把由政府部門直接提供的公租房歸入住房分配與消費制度范疇。他們對公租住房供給在住房制度中的定位有所區(qū)別，不過一致認為住房保障制度中一個重要環(huán)節(jié)就是如何實現(xiàn)公租房的有效供給。并且還可以看出，公租房有效供給的內(nèi)涵具備非常明確的社會保障性和社會福利性。

（三）Gilbert的社會福利政策分析架構(gòu)

Gilbert的社會福利政策分析架構(gòu)，主要根據(jù)四個要素來進行分析：分配基礎(chǔ)、供給類型、輸送策略、財務(wù)模式。分配基礎(chǔ)指政策中的“誰（who gets that？）”，供給類型指政策提供“什么（what）”，輸送策略指將政策實現(xiàn)的方式“如何（how）”，財務(wù)模式指政策中資金的提供方式“資金來源（funds）”。這四個要素，都是社會福利政策設(shè)計和評估的基本要素。因此，本文也依據(jù)Gilbert的分析框架，主要從分配基礎(chǔ)和輸送策略兩個方面來分析我國的公租房政策。

二、福利分配基礎(chǔ)：戶籍從限制到放開，政策對象的精準(zhǔn)化

（一）戶籍制度的限制

從已實施的情況來看，戶籍制度制約著公租房制度的保障力度。在各大省會城市，外來務(wù)工人員數(shù)量眾多，多數(shù)年輕就業(yè)人員并非本地戶籍人口。又因為資源的稀缺性，這些大城市的公租房保障對象多僅限本地戶籍人口。由此可見戶籍上的限制會降低公租房的保障力度v。2013年，在深圳新聞網(wǎng)上的一篇題為《公租房申請戶籍限制讓人寒心》的報道，文中評論了當(dāng)時在深圳申請公租房有一條硬性規(guī)定：必須有深圳戶籍。當(dāng)時深圳的房價已經(jīng)很高，剛來深圳工作的年輕人絕大部分很難買得起房，租房也很吃力。對于深圳這樣一座外來人員居多的新興移民城市，這條規(guī)定可能就意味著將大量來深發(fā)展的外地青年人才拒之門外，讓人寒心。

（二）戶籍制度的放開

在2010年，重慶市就宣布：在重慶申請公租房不設(shè)戶籍限制。“申請主城區(qū)公租房，申請人應(yīng)年滿18周歲，在主城區(qū)有穩(wěn)定工作和收入來源，具有租金支付能力，符合政府規(guī)定收入限制的無住房人員、家庭人均住房建筑面積低于13平方米的住房困難家庭、大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)和進城務(wù)工及外地來主城區(qū)工作的無住房人員。但直系親屬在主城區(qū)具有住房資助能力的除外?！?/p>

北京自2010年起就逐步取消公租房申請戶籍限制，目前改為對外來人員申請公租房設(shè)收入限制?！巴馐∈衼砭┻B續(xù)穩(wěn)定工作一定年限，具有完全民事行為能力，家庭收入符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或社會保險證明，本人及家庭成員在本市均無住房的人員?！?/p>

由此可見，戶籍的限制是公租房實現(xiàn)保障功能的一大障礙，尤其是一些大城市，外來人口較多，他們的生活本來較困難，而大多本地人是有自己的房子的，所以，如果放開戶籍限制，讓較多的外來人口受益，也才更加有效地體現(xiàn)了公租房的保障性和福利性。

因此，根據(jù)2016年公租房的新政策，2015年底中央經(jīng)濟工作會議提出，“要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口?！币簿褪钦f，未來申請公租房將不再收戶籍限制，外來務(wù)工人員也可申請公租房解決住房困難。

我國的戶籍制度已有較長的歷史，對人們生活的影響也隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展越來越明顯。本地與外地在很多政策上都有所區(qū)分，戶籍的更改并不容易，尤其是更改成大城市的戶籍，這與目前城鎮(zhèn)化的加快，勞動力的大量轉(zhuǎn)移并不配套發(fā)展，使得很多外地人陷入困境，既無法享受本地的政策福利，又不想失去在大城市的生存機會。

在人們的生產(chǎn)活動中，住房是人們生活最基本的物質(zhì)條件，解決住房的問題，才方便人們從事其他社會活動。大多數(shù)的本地人都有自己的住房，對于公租房的需求并不是很大，僅僅對本地人提供公租房福利，實際上是低效用的;而正好是外來人口，絕大部分是買不起房的，租房都是問題，例如在深圳福田區(qū)景田一帶，一室一廳基本都要每月3000元，且還有上漲趨勢，這么高的租金實在讓工薪階層難以承受。所以，將申請公租房的對象擴大到非戶籍人口，將住房福利惠及到低工資有困難的外來人口，其實是該政策在分配基礎(chǔ)上的精準(zhǔn)化，讓真正更需要的對象享受到這樣的福利。

三、輸送策略：公租房用地從集中修建到市場化房源，政策輸送的精準(zhǔn)化

（一）住房選址滿意度低

公租房的福利輸送策略涉及到多個方面，這里主要強調(diào)關(guān)于公租房的住址的選擇上。國務(wù)院發(fā)展研究中心的市場研究所所長任興洲表示，土地供給問題是公租房發(fā)展的重要障礙之一。譚術(shù)魁、江奇認為，中國保障性住房建設(shè)用地供給方面存在著以下四個問題：一是缺乏穩(wěn)定的土地供應(yīng)機制;二是地塊區(qū)位日趨邊緣化;三是供應(yīng)渠道過于單一;四是缺乏民意溝通平臺。他們認為，產(chǎn)生上述問題的原因在于，配套的法律法規(guī)的缺失、規(guī)劃和布局的不合理、政府職能的缺失等等。

部分地方政府，為了完成修建公租房政策指標(biāo)，將公租房修建在城市較偏遠且生活不便利的地方，導(dǎo)致許多公租房入住率較低，并且入住人員的滿意度較低。出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象，其中一個重要原因就是，公租房住址的選擇，并主要呈現(xiàn)為兩大問題：

1、住址位置偏遠，交通不便。許多地方不通地鐵，甚至連公交都沒有運營。而大多居住者上班單位都在市區(qū)，租房者就需要來回倒車，在交通上花的時間太長，上下班路上耗費精力太多。

2、小區(qū)配套設(shè)施落后。首先，公租房周邊的教育配套、醫(yī)院配套是住戶所看重的，其次商業(yè)配套也需要，生活才更方便。許多公租房小區(qū)附近沒有大商場、超市，家里人外出吃飯，買菜，都要坐車去幾公里外的地方。

（二）公租房房源多樣化、市場化

在2016年的公租房政策改革上明確提出，在住房保障制度方面，明年各地不再新建公租房。住建部表示，今后要通過市場籌集房源、政府給予租金補貼。這意味以前集中建設(shè)公租房樓盤的時代將過去，未來政府會通過向房企購買或向房東提供租房補貼的形式籌集房源，這些房源在地理位置上可能要比以前集中建設(shè)的有很大優(yōu)勢，人們再也不用擔(dān)心申請的公租房位置偏遠無法入住的問題。

上海市楊浦區(qū)政府在發(fā)現(xiàn)這一問題后，提出新的對策，針對申請公租房的高中低不同收入群體以及不同的住房需求來選擇房源，例如：根據(jù)高技能人才及知識分子、普通白領(lǐng)、外來務(wù)工人員等類別，提供不同種類的房源，滿足不同層次人群的需求。這樣，隨著房源的層次的多樣化，人們的需求也能相應(yīng)的得到滿足，比之前的集中建設(shè)住房更有效率，資源的分配也就更加合理。

新的政策提出不在集中修建公租房樓盤，而是通過向房企購買或向房東提供租房補貼的形式籌集房源，能體現(xiàn)出政府根據(jù)公租房需要人群的不同需求，提供不同的房源和服務(wù)來實現(xiàn)福利的輸送，體現(xiàn)出政策輸送策略上的精準(zhǔn)化，讓入住者更加滿意。

四、反思與結(jié)語

本文是在Gilbet的福利分析框架下對我國公祖房政策進行的分析，并且只在分配基礎(chǔ)和輸送策略上進行了簡單的分析，忽略了分配內(nèi)容和財務(wù)模式，但是一項政策的實施，上述的四個方面應(yīng)該是整合互相關(guān)聯(lián)的，因此，在分析時可能不夠全面，還需要進一步的研究和探討。但是，住房問題是人們最基本的物質(zhì)生活條件，針對我國目前的貧富差距較大，城鎮(zhèn)化加快，勞動力轉(zhuǎn)移等問題，公租房這一福利政策的提出給不少人帶來了希望，但是在真正的制度設(shè)計和實施過程中，還需要政府更多的投入。關(guān)于公租房政策的福利分配基礎(chǔ)，戶籍限制的放開和輸送策略上房源的去集中化，都體現(xiàn)了政策的不斷進步，更加精準(zhǔn)化，但其他方面的問題，本文也沒有提及?？傊嬲幕菁坝诿?，才是福利政策的保障性和福利性的真正體現(xiàn)。

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