史曙生

基于政府職能轉(zhuǎn)變的體育職業(yè)資格認(rèn)證改革研究

史曙生

職業(yè)資格認(rèn)證對(duì)于規(guī)范市場(chǎng)秩序、推動(dòng)大眾就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)公共利益等都起著重要作用，但在職業(yè)資格認(rèn)證過(guò)程中，出現(xiàn)了證書(shū)泛濫、管理混亂、權(quán)利尋租等問(wèn)題，其負(fù)面影響非常嚴(yán)重，引起了國(guó)家層面的高度重視。新一輪深化行政體制改革中，“減少職業(yè)資格認(rèn)定和許可”被列為政府職能轉(zhuǎn)變的重要改革舉措?；诖吮尘埃瑢?duì)我國(guó)體育職業(yè)資格認(rèn)證制度進(jìn)行梳理。研究認(rèn)為，目前我國(guó)的體育職業(yè)資格認(rèn)證行政色彩明顯，政府對(duì)于職業(yè)資格認(rèn)證具體事務(wù)介入過(guò)多；體育職業(yè)認(rèn)證立法不足，政府對(duì)于職業(yè)資格認(rèn)證的自由裁量權(quán)過(guò)大，準(zhǔn)入類(lèi)資格認(rèn)證范圍不適當(dāng)外溢，在一定程度上阻礙了市場(chǎng)發(fā)展和就業(yè)；體育職業(yè)資格認(rèn)證缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，職業(yè)資格認(rèn)證權(quán)利過(guò)于集中，存在尋租腐敗的隱患。根據(jù)當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的要求，主張要強(qiáng)化體育職業(yè)資格認(rèn)證立法建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)施法制化管理，限制行政準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)認(rèn)證的自由裁量權(quán)；積極培育社會(huì)組織，試點(diǎn)體育行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展認(rèn)證，減少政府對(duì)于體育職業(yè)認(rèn)證具體事務(wù)的介入；強(qiáng)化監(jiān)管職能，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施體育職業(yè)資格認(rèn)證的多元監(jiān)管；提升服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化服務(wù)方式，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制，以多元化的發(fā)展模式來(lái)滿(mǎn)足市場(chǎng)對(duì)于體育職業(yè)資格認(rèn)證的需求。

政府職能轉(zhuǎn)變；體育職業(yè)資格認(rèn)證；完善立法；強(qiáng)化監(jiān)管

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”期，改革步入深水區(qū)，轉(zhuǎn)變政府職能已成為全面深化改革的關(guān)鍵?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，不斷提高國(guó)家治理能力。職業(yè)資格認(rèn)證與許可是我國(guó)行政審批制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，職業(yè)資格認(rèn)證對(duì)于保護(hù)公共利益、規(guī)范市場(chǎng)秩序、推動(dòng)大眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面都起著重要作用。在體育領(lǐng)域，體育職業(yè)資格認(rèn)證也成為一項(xiàng)愈來(lái)愈重要的行政職能。然而，在職業(yè)資格認(rèn)證中，也出現(xiàn)了諸如證書(shū)泛濫、管理混亂和尋租腐敗等問(wèn)題。新一輪行政體制改革中，“減少職業(yè)資格認(rèn)定與許可”被列為政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)改革內(nèi)容，大規(guī)模清理不合理的職業(yè)資格認(rèn)證成為當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)施行政審批制度改革最有力的舉措之一。在此背景下，體育職業(yè)資格認(rèn)證應(yīng)積極響應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的改革要求，針對(duì)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，尋求主動(dòng)變革。

1　政府職能轉(zhuǎn)變中的職業(yè)資格認(rèn)證改革

1.1行政審批制度中的職業(yè)資格認(rèn)證

作為政府重要職能的行政審批是指，行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為［1］。行政審批制度即通過(guò)一定的規(guī)則對(duì)審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序以及監(jiān)督管理做出規(guī)范和約束。行政審批及其制度是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)規(guī)范、管理與服務(wù)的一種重要方式，是國(guó)家干預(yù)、調(diào)控和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和維護(hù)社會(huì)安全的一種有效的權(quán)力手段，體現(xiàn)出政府的一種權(quán)力配置，是政府履行的一項(xiàng)核心職能。

職業(yè)資格認(rèn)證（也稱(chēng)為“職業(yè)資格認(rèn)定與許可”）是我國(guó)行政審批制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。職業(yè)資格認(rèn)證是指，按照國(guó)家制定的職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)或任職資格條件，通過(guò)政府認(rèn)定的考核鑒定機(jī)構(gòu)，對(duì)勞動(dòng)者的技能水平或職業(yè)資格進(jìn)行客觀公正、科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)及鑒定，對(duì)合格者授予相應(yīng)的職業(yè)資格證書(shū)的行政審批行為。本文所討論的職業(yè)資格認(rèn)證不包括民間機(jī)構(gòu)自行設(shè)立的認(rèn)證和境外機(jī)構(gòu)的認(rèn)證。1993年，勞動(dòng)部頒發(fā)《職業(yè)技能鑒定規(guī)定》，標(biāo)志著我國(guó)職業(yè)技能鑒定制度正式成立。之后，《勞動(dòng)法》、《教育法》相繼提出建立職業(yè)資格證書(shū)制度。2000年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒發(fā)的《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》中，規(guī)定90個(gè)行業(yè)（工種）必須實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》等文件則要求，各部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行“先培訓(xùn)、后就業(yè)”“先培訓(xùn)、后上崗”的規(guī)定。上述法律法規(guī)逐步為將職業(yè)資格認(rèn)證納入行政審批制度奠定了法律基礎(chǔ)。2004年頒布的《行政許可法》明確規(guī)定：提供公共服務(wù)并直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可……公民特定資格的考試依法由行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織實(shí)施，公開(kāi)舉行［2］，為職業(yè)資格認(rèn)證納入行政審批制度提供了直接的立法依據(jù)。這也標(biāo)志著，政府力量成為推行職業(yè)資格證書(shū)制度的中堅(jiān)力量，對(duì)于我國(guó)職業(yè)資格證書(shū)制度的快速發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用。

在體育領(lǐng)域，2009年頒布的《全民健身?xiàng)l例》明確規(guī)定：對(duì)涉及高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的指導(dǎo)人員和救助人員實(shí)施行政許可，國(guó)家對(duì)以健身指導(dǎo)為職業(yè)的社會(huì)體育指導(dǎo)人員實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度。《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》要求，積極發(fā)展職業(yè)社會(huì)體育指導(dǎo)員，完善社會(huì)體育指導(dǎo)員國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定工作。體育總局發(fā)布的《高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)許可管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》明確規(guī)定要持證上崗。體育職業(yè)資格認(rèn)證也逐漸成為一項(xiàng)重要的行政審批職能。

1.2政府職能轉(zhuǎn)變中的職業(yè)資格認(rèn)證改革

行政審批是政府履行的一項(xiàng)重要職能。我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)等決策權(quán)基本都掌握在政府手中，政府幾乎包攬了社會(huì)個(gè)方面的審批，加之審批程序不透明，自由裁量權(quán)過(guò)大，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，容易使得國(guó)家權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化，并導(dǎo)致各種尋租腐敗現(xiàn)象滋長(zhǎng)蔓延。目前，我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度還不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的需求，一些不合理的行政審批已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙。為此，政府職能轉(zhuǎn)變中將深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口。

自實(shí)施職業(yè)資格認(rèn)證制度以來(lái)，職業(yè)資格認(rèn)證對(duì)規(guī)范市場(chǎng)秩序、推動(dòng)大眾就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)公共利益等方面都起到很重要的作用。然而，在職業(yè)資格認(rèn)證過(guò)程中，也出現(xiàn)了證書(shū)泛濫、管理混亂等問(wèn)題，特別是行政許可類(lèi)認(rèn)證導(dǎo)致的政府權(quán)利尋租問(wèn)題。不合理的職業(yè)資格認(rèn)證越來(lái)越成為市場(chǎng)發(fā)展和就業(yè)的阻力，其負(fù)面影響非常嚴(yán)重，引起了國(guó)家層面的高度重視。在當(dāng)前的政府職能轉(zhuǎn)變中，“減少職業(yè)資格認(rèn)定和許可”被列為行政審批制度改革的重點(diǎn)。2014年起，國(guó)務(wù)院相繼頒發(fā)了《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》等多個(gè)文件，對(duì)職業(yè)資格證書(shū)進(jìn)行全面清理和整頓，截至2015年10月底，國(guó)務(wù)院分4批取消了211項(xiàng)中央部門(mén)設(shè)置的職業(yè)資格，并計(jì)劃在2015年內(nèi)取消1/3的職業(yè)資格認(rèn)證。職業(yè)資格認(rèn)證清理工作已經(jīng)成為當(dāng)下簡(jiǎn)政放權(quán)，政府職能轉(zhuǎn)變中最顯現(xiàn)、力度最大的改革之舉。本輪政府職能轉(zhuǎn)變中對(duì)職業(yè)資格認(rèn)證的清理采取了以下主要措施：（1）取消不必要的職業(yè)資格認(rèn)定，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻；（2）嚴(yán)格控制準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)認(rèn)證，強(qiáng)化資格認(rèn)證的立法建設(shè)；（3）取消國(guó)務(wù)院部門(mén)及全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)自行設(shè)置的水平類(lèi)職業(yè)認(rèn)證，取消地方自行設(shè)置的各類(lèi)職業(yè)資格；（4）逐步推進(jìn)向行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)移交水平評(píng)價(jià)類(lèi)認(rèn)證。

2　體育職業(yè)資格認(rèn)證中的主要問(wèn)題

2.1職業(yè)資格認(rèn)證的行政化色彩明顯

我國(guó)的職業(yè)資格認(rèn)證是通過(guò)國(guó)家法律、法規(guī)的形式，以政府的力量來(lái)實(shí)施的，由政府認(rèn)定和授權(quán)的機(jī)構(gòu)具體操作。按照國(guó)家職業(yè)資格制度的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于有法律法規(guī)依據(jù)，與國(guó)家安全、公共安全、公民安全和財(cái)產(chǎn)安全關(guān)系密切的職業(yè)采取職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，由政府部門(mén)對(duì)其認(rèn)證，水平類(lèi)職業(yè)資格認(rèn)證則由行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施。由于我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的組織體系尚未完善，政府過(guò)多地干預(yù)到對(duì)水平類(lèi)職業(yè)資格的認(rèn)證中，這樣造成本應(yīng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)證實(shí)行監(jiān)督管理的政府部門(mén)，包攬了認(rèn)證和監(jiān)督的2大職能。在體育領(lǐng)域，無(wú)論是準(zhǔn)入性的職業(yè)資格還是水平類(lèi)的職業(yè)資格認(rèn)證（我國(guó)的體育職業(yè)資格認(rèn)證絕大部分屬于水平類(lèi)認(rèn)證），都是由政府在各省市建立的職業(yè)技能鑒定站實(shí)施。體育職業(yè)資格認(rèn)證中的申請(qǐng)、受理、培訓(xùn)、考試、審查和監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)都由行政直接管轄，這種自我認(rèn)證和自我監(jiān)督的管理形式，在一定程度上導(dǎo)致諸多權(quán)力集中于體育部門(mén)手中，使得體育職業(yè)資格認(rèn)證同樣帶有明顯的行政化色彩。

2.2準(zhǔn)入性認(rèn)證范圍被不適當(dāng)擴(kuò)大

我國(guó)的職業(yè)資格認(rèn)證分為水平類(lèi)認(rèn)證和準(zhǔn)入性認(rèn)證2類(lèi)，我國(guó)對(duì)于與國(guó)家安全、公共安全、公民人身安全關(guān)系密切的職業(yè)實(shí)施準(zhǔn)入制度。《勞動(dòng)法》和《職業(yè)教育法》是我國(guó)職業(yè)資格認(rèn)證的法律依據(jù)，但這2部法律僅從宏觀上對(duì)職業(yè)資格認(rèn)證做了規(guī)定。雖然，《行政許可法》第12條第3項(xiàng)規(guī)定：提供公共服務(wù)并直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。但這一法律條款仍比較模糊，對(duì)哪些行業(yè)領(lǐng)域需要設(shè)立職業(yè)資格，哪些不需要，并沒(méi)有明確規(guī)定，這在一定程度上給準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)認(rèn)證主體的自由裁量權(quán)預(yù)留了過(guò)大空間，導(dǎo)致對(duì)法律理解的隨意性增大，執(zhí)行過(guò)程容易走樣。

目前，我國(guó)體育領(lǐng)域推行的4類(lèi)職業(yè)資格證書(shū)，在國(guó)家層面并沒(méi)有明確被納入到行政準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)資格序列，但體育部門(mén)頒發(fā)的有關(guān)政策法規(guī)對(duì)這4類(lèi)職業(yè)資格認(rèn)定和許可的性質(zhì)界定比較模糊?！度窠∩?xiàng)l例》中規(guī)定：對(duì)涉及高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的指導(dǎo)人員和救助人員實(shí)施行政許可。國(guó)家體育總局等部委聯(lián)合發(fā)表的《第一批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄公告》，將游泳、高山滑雪、潛水、攀巖等4類(lèi)項(xiàng)目列入高危項(xiàng)目，使得“游泳救生員”和“社會(huì)體育指導(dǎo)員”與其相對(duì)應(yīng)的工種被“當(dāng)然地”列入就業(yè)準(zhǔn)入認(rèn)證行列。而《全民健身?xiàng)l例》中，“國(guó)家對(duì)以健身指導(dǎo)為職業(yè)的社會(huì)體育指導(dǎo)人員實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度”這一模棱兩可的表述，更強(qiáng)化了“社會(huì)體育指導(dǎo)員”職業(yè)的準(zhǔn)入性質(zhì)，從而為體育部門(mén)對(duì)所有從事健身指導(dǎo)職業(yè)的從業(yè)者開(kāi)展強(qiáng)制性準(zhǔn)入認(rèn)證提供了“依據(jù)”，準(zhǔn)入性體育職業(yè)資格認(rèn)證的范圍由此而被擴(kuò)大。顯然，準(zhǔn)入性體育職業(yè)資格認(rèn)證范圍的不合理外溢使得政府掌握的行政權(quán)力也隨之增加。行政許可作為一項(xiàng)管制制度而言直接構(gòu)成個(gè)人自由的限制［3］，準(zhǔn)入性職業(yè)許可范圍擴(kuò)大意味著公民自由從事體育類(lèi)職業(yè)的權(quán)利受到更多限制，從而人為抬高了體育行業(yè)的從業(yè)門(mén)檻，同時(shí)也增加了體育行業(yè)經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)者的成本，在一定程度上阻礙了體育市場(chǎng)的發(fā)展。

2.3職業(yè)資格認(rèn)證監(jiān)管較為薄弱

體育職業(yè)資格認(rèn)證作為一種社會(huì)活動(dòng)，必然要接受政府的監(jiān)督管理。就行政監(jiān)管權(quán)而言，體育行政部門(mén)的權(quán)力應(yīng)包括審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督3項(xiàng)，監(jiān)督工作應(yīng)為重點(diǎn)，但在實(shí)際中，卻呈現(xiàn)出重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象。這一方面是由于，目前我國(guó)的體育職業(yè)資格認(rèn)證完全由行政部門(mén)包攬，從培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定、認(rèn)證報(bào)名、考務(wù)安排，現(xiàn)場(chǎng)鑒定、閱卷和證書(shū)發(fā)放等，認(rèn)證部門(mén)將大量的精力放到具體的微觀事務(wù)性工作中，對(duì)于本該由政府承擔(dān)的監(jiān)管工作投入嚴(yán)重不足。另一方面，由于審批代表著權(quán)力，可以為部門(mén)和個(gè)人獲得更多利益，而監(jiān)管卻屬于日?，嵥樾缘氖聞?wù)，利益回報(bào)并不明顯。因此，體育職業(yè)資格監(jiān)管的著重點(diǎn)主要放在事前監(jiān)管上，注重事前的審批，忽視事后的監(jiān)管。但是，即便在事前監(jiān)管方面，在對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及師資的資質(zhì)、培訓(xùn)過(guò)程、鑒定考核質(zhì)量等方面也缺乏足夠的監(jiān)管。事后監(jiān)管的忽視，則使就業(yè)準(zhǔn)入制度落實(shí)不嚴(yán)。雖然，對(duì)于準(zhǔn)入類(lèi)體育職業(yè)的界定還有待商榷，但對(duì)一些關(guān)系到公共安全的高危體育行業(yè)從業(yè)者的職業(yè)資格開(kāi)展嚴(yán)格的事后監(jiān)管仍是非常必要的。此外，基于高度集中的管理模式，體育行政部門(mén)主要采取直接監(jiān)管的方式，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織參與監(jiān)督管理的職能較弱，同時(shí)也忽略了社會(huì)大眾和市場(chǎng)的監(jiān)管作用。最后，由于在職業(yè)資格認(rèn)證中，體育行政部門(mén)同時(shí)擔(dān)任了“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重角色，使得自我監(jiān)管很難到位。

2.4資格認(rèn)證中存在一定權(quán)利尋租隱患

體育行政機(jī)構(gòu)包攬了職業(yè)資格論證、標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)規(guī)范制定及具體認(rèn)證、監(jiān)管等眾多工作，過(guò)多地掌握了公共權(quán)益，由于法律、法規(guī)和規(guī)章制度不完善，監(jiān)督體系的缺失，使其擁有較大程度的自由裁量權(quán)，在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，在實(shí)施過(guò)程中很容易形成國(guó)家權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化，為權(quán)利尋租和滋生腐敗創(chuàng)造了條件。實(shí)際上，對(duì)于將“社會(huì)體育指導(dǎo)員”定位于準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)的模糊表述，也在一定程度上體現(xiàn)出體育行政部門(mén)不斷擴(kuò)大部門(mén)權(quán)益的強(qiáng)烈意愿。而體育職業(yè)資格認(rèn)證過(guò)程涉及到培訓(xùn)、中介、鑒定等多個(gè)機(jī)構(gòu)的利益，政府對(duì)體育職業(yè)資格認(rèn)證的過(guò)分管制，致使各省的職業(yè)鑒定站成為壟斷經(jīng)營(yíng)者，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為獲取較好的通過(guò)率可能會(huì)與鑒定機(jī)構(gòu)達(dá)成某種私下契約，使得各方都從中獲利，而犧牲的是認(rèn)證的質(zhì)量和公共利益。

3　政府職能轉(zhuǎn)變中的體育職業(yè)資格認(rèn)證改革策略

3.1強(qiáng)化立法建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)施法制化管理

完善的法律法規(guī)系統(tǒng)是體育職業(yè)資格認(rèn)證制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，法制化管理是其最重要的特征。然而，一方面，我國(guó)目前關(guān)于體育職業(yè)資格認(rèn)定和許可的法律法規(guī)還不健全，對(duì)于許可范圍的法律界定比較模糊，留下的自由裁量權(quán)空間過(guò)大，導(dǎo)致準(zhǔn)入性認(rèn)證不斷外溢。另一方面，有關(guān)違反職業(yè)資格行為的法律法規(guī)還非常不健全，使得職業(yè)資格認(rèn)證監(jiān)管的法律支撐不足。轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)施體育職業(yè)資格認(rèn)證改革首先必須從完善立法開(kāi)始：（1）在國(guó)家層面上，作為上位法的《勞動(dòng)法》、《職業(yè)教育法》和《行政許可法》應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況不斷完善，特別是《行政許可法》中有關(guān)職業(yè)資格許可的規(guī)定需要進(jìn)一步明確，以對(duì)下位法規(guī)的制定予以約束，限制行政準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)資格主體的自由裁量權(quán)；（2）應(yīng)盡快研究擬訂出臺(tái)《職業(yè)資格設(shè)置管理?xiàng)l例》和《職業(yè)技能開(kāi)發(fā)條例》，設(shè)置職業(yè)資格目錄清單，對(duì)職業(yè)資格的許可和認(rèn)定范圍進(jìn)行進(jìn)一步明確限定，確保職業(yè)資格認(rèn)證每個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施都建立在法律基礎(chǔ)之上；（3）在上述立法建設(shè)的基礎(chǔ)上，完善包括《全民健身?xiàng)l例》等在內(nèi)的體育行業(yè)職業(yè)資格相關(guān)立法，對(duì)需要行政準(zhǔn)入的體育職業(yè)要依據(jù)上位法的規(guī)定，根據(jù)體育行業(yè)和社會(huì)的需求，科學(xué)論證，嚴(yán)格控制，謹(jǐn)慎設(shè)置；（4）完善違反職業(yè)資格行為的法律法規(guī)，為強(qiáng)化監(jiān)管提供法律保障。許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)違反職業(yè)資格的行為，都設(shè)有剝奪從事某種職業(yè)資格行為的法律規(guī)定。如《拉丁美洲刑法典》第54條規(guī)定：如果通過(guò)濫用合法職業(yè)或活動(dòng)而實(shí)施犯罪的，法院應(yīng)在前條所確定的期限內(nèi)處以喪失或停止從事該種職業(yè)或活動(dòng)的權(quán)利［4］。我國(guó)有關(guān)法規(guī)雖然對(duì)違反職業(yè)資格的行為有相應(yīng)的處罰，但這些大都屬于原則性的規(guī)定，操作性較差。為此，可在有關(guān)法律中增設(shè)剝奪從事體育職業(yè)資格的具體規(guī)定。

3.2培育社會(huì)組織，試點(diǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)證

政府職能轉(zhuǎn)變要求逐漸減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)，減少不必要的審批，把以往政府包攬的大量社會(huì)事務(wù)下放給社會(huì)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與的積極性，還權(quán)于民。從現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)體系來(lái)看，行業(yè)協(xié)會(huì)具有承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變的優(yōu)勢(shì)。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)與市場(chǎng)、企業(yè)聯(lián)系較密切，可以迅速掌握市場(chǎng)最新發(fā)展動(dòng)態(tài)；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)作為中介組織，是政府與企業(yè)互動(dòng)的橋梁?！靶袠I(yè)協(xié)會(huì)既可以反映企業(yè)的要求，又可以傳導(dǎo)政府政策，能夠及時(shí)暢通準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)，上情下達(dá)”［5］。此外，在防止政府權(quán)力尋租方面也可起到獨(dú)特作用，減少政府與市場(chǎng)利益機(jī)構(gòu)的接觸，保證了政府的公平公正。當(dāng)前的政府職能轉(zhuǎn)變強(qiáng)調(diào)體育職業(yè)資格許可和認(rèn)定的宏觀調(diào)控，要求“水平評(píng)價(jià)類(lèi)職業(yè)資格由國(guó)務(wù)院部門(mén)依法制訂職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)價(jià)規(guī)范，按照有序承接、規(guī)范管理、平穩(wěn)過(guò)渡的原則，具體認(rèn)定工作逐步由有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)承擔(dān)”［6］。由行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展水平類(lèi)職業(yè)認(rèn)證是符合國(guó)際慣例的一種通用做法，目前我國(guó)所開(kāi)展的體育職業(yè)資格認(rèn)證大多屬于水平類(lèi)認(rèn)證，因此，由行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織來(lái)開(kāi)展體育職業(yè)資格認(rèn)證也將是今后必然的改革方向。（1）鑒于目前我國(guó)的體育行業(yè)協(xié)會(huì)參與職業(yè)資格認(rèn)證的極少，缺乏開(kāi)展職業(yè)認(rèn)證的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)體育行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展還不太規(guī)范，有的自律性不強(qiáng)，有的社會(huì)聲譽(yù)差，有的不具備承擔(dān)認(rèn)定的能力。因此，可以在部分基礎(chǔ)比較好的體育協(xié)會(huì)（如中國(guó)游泳協(xié)會(huì)、中國(guó)健美協(xié)會(huì)）先行試點(diǎn)，對(duì)其開(kāi)展培育，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，最終將水平類(lèi)認(rèn)證全部移交體育行業(yè)協(xié)會(huì)。（2）基于大多數(shù)體育行業(yè)協(xié)會(huì)都具有一定的官方背景，“二政府”色彩極其明顯，對(duì)于要開(kāi)展試點(diǎn)的體育行業(yè)協(xié)會(huì)首先必須自身先行去行政化改革，與政府脫鉤，真正自治。（3）為保證體育行業(yè)協(xié)會(huì)依法承接職業(yè)資格認(rèn)證，體育部門(mén)應(yīng)在國(guó)家即將出臺(tái)的《職業(yè)技能鑒定規(guī)定》等法規(guī)，有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)承接水平評(píng)價(jià)類(lèi)職業(yè)資格具體管理辦法的基礎(chǔ)上，制定配套的管理法規(guī)。

3.3強(qiáng)化監(jiān)管職能，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制

體育職業(yè)資格認(rèn)證改革在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，還要強(qiáng)化行政監(jiān)管職能，只有監(jiān)督管理職能得到強(qiáng)化的基礎(chǔ)上，才能避免體育職業(yè)資格許可和認(rèn)定這一公權(quán)力的部門(mén)化和私有化，保障體育職業(yè)資格認(rèn)證制度的可持續(xù)發(fā)展。（1）強(qiáng)化監(jiān)管意識(shí)，改變重審批輕監(jiān)管的執(zhí)政方式。體育行政部門(mén)要制定科學(xué)完善的職業(yè)認(rèn)證監(jiān)管流程，明確監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)限和職責(zé)，并告示社會(huì)，接受公眾監(jiān)督。（2）創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制。首先，應(yīng)將重心放在事中和事后的監(jiān)管上，特別要強(qiáng)化對(duì)關(guān)系到公眾健康和安全的體育職業(yè)的監(jiān)督管理。其次，要借助市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量，依靠人民群眾，通過(guò)暢通投訴舉報(bào)渠道，實(shí)施體育職業(yè)資格認(rèn)證的多元監(jiān)管。最后，還要由直接管理方式向間接管理轉(zhuǎn)變，特別在體育行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)職業(yè)資格認(rèn)證工作后，體育行政部門(mén)主要是依法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展監(jiān)管，“應(yīng)把社會(huì)組織的培育發(fā)展和監(jiān)督管理結(jié)合起來(lái)，基本形成統(tǒng)一登記、各司其職、分級(jí)管理和依法監(jiān)管的管理體制”［7］。（3）要強(qiáng)化法制觀念，依法監(jiān)管。強(qiáng)化職權(quán)法定的原則，以《行政許可法》和相關(guān)法規(guī)為依據(jù)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)程序?qū)嵭畜w育職業(yè)資格認(rèn)證管理。

3.4提升服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制

作為行政審批制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，職業(yè)資格認(rèn)證也承擔(dān)著提供公共服務(wù)的重要職能。在當(dāng)前的政府職能轉(zhuǎn)變中，優(yōu)化服務(wù)被作為一項(xiàng)重要的改革舉措，體育職業(yè)資格認(rèn)證也應(yīng)積極改善其公共服務(wù)職能。（1）提升服務(wù)意識(shí)，要明確體育職業(yè)資格認(rèn)證不僅是行使政府的審批和監(jiān)管權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)著向社會(huì)、市場(chǎng)和民眾服務(wù)的義務(wù)。不僅行政部門(mén)要有強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)，即便今后由社會(huì)組織承擔(dān)職業(yè)資格認(rèn)證工作，政府機(jī)構(gòu)同樣要制定相應(yīng)的政策法規(guī)對(duì)其服務(wù)職能進(jìn)行監(jiān)管。（2）優(yōu)化服務(wù)方式。盡管目前我國(guó)已經(jīng)建立了覆蓋面較為廣泛的體育職業(yè)資格鑒定網(wǎng)絡(luò)，但就其服務(wù)而言，在簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)和手續(xù)，優(yōu)化服務(wù)流程，明確標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限，拓展服務(wù)渠道等方面還有很大的提升空間。（3）創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制。體育職業(yè)資格認(rèn)證應(yīng)吸引更多的社會(huì)力量，增加優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，以多元化的發(fā)展格局來(lái)滿(mǎn)足人民群眾的需求，如可以通過(guò)引進(jìn)（購(gòu)買(mǎi)）國(guó)外有信譽(yù)的體育職業(yè)資格認(rèn)證及國(guó)內(nèi)高質(zhì)量的社會(huì)性（民間）體育職業(yè)認(rèn)證來(lái)豐富體育職業(yè)資格認(rèn)證服務(wù)。

4　結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府職能轉(zhuǎn)變的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用［8-9］。職業(yè)資格認(rèn)證作為政府職能的一個(gè)重要組成部分，是行使國(guó)家行政管理權(quán)的一種表現(xiàn)形式，其職能被定位在提供公共服務(wù)、維護(hù)公共利益、履行行政監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)秩序上。但在實(shí)施過(guò)程中，一些行政部門(mén)的行為偏離了職業(yè)認(rèn)證的初衷，將職業(yè)資格的許可和認(rèn)定作為增大行政權(quán)力、提高政績(jī)、獲取部門(mén)利益的一種手段，并不斷擴(kuò)大化，阻礙市場(chǎng)的秩序，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)的門(mén)檻，成為市場(chǎng)快速發(fā)展的嚴(yán)重障礙，在新一輪政府職能轉(zhuǎn)變中自然也就成為重點(diǎn)清理整頓的對(duì)象。盡管，目前國(guó)務(wù)院職業(yè)資格認(rèn)證清理還沒(méi)有涉及體育領(lǐng)域，但體育職業(yè)資格認(rèn)證中存在的問(wèn)題仍需要引起高度關(guān)注。體育職業(yè)資格認(rèn)證需要遵照政府職能轉(zhuǎn)變的改革要求，結(jié)合自身特點(diǎn)，基于體育產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展需要，與時(shí)俱進(jìn)實(shí)施改革。

［1］傅思明.行政審批制度與法制化［M］.北京：中共中央黨校出版社，2003.

［2］國(guó)務(wù)院法制辦公室（編者）.中華人民共和國(guó)行政許可法（實(shí)用版）［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2011.

［3］陳端洪.行政許可與個(gè)人自由［J］.法學(xué)研究，2004（5）：25-35.

［4］周光明.職業(yè)資格許可制度研究［J］.湖南社會(huì)科學(xué)，2006（2）：62-65.

［5］李紅艷.行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展在政府職能轉(zhuǎn)變中的作用［J］.商場(chǎng)現(xiàn)代化2007（10）：53-54.

［6］人力資源社會(huì)保障部關(guān)于減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定有關(guān)問(wèn)題的通知 ［EB/OL］.http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201408/t20140814_ 138388.htm.

［7］楊雄，程福財(cái).當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織培育和監(jiān)管的問(wèn)題與對(duì)策［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2014（4）：20-26.

［8］劉慶山.重構(gòu)與嵌入：政府職能轉(zhuǎn)變背景下我國(guó)體育非營(yíng)利組織健康發(fā)展研究［J］.西安體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）：283-287.

［9］熊振強(qiáng)，賴(lài)齊花.政府職能轉(zhuǎn)變下我國(guó)法定民間體育組織發(fā)展研究［J］.西安體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（4）：437-440.

ReformoftheSportsVocationalQualificationCertificationBasedontheFunctionTransformofGovernment

SHI Shusheng
（School of Sport Science，Nanjing Normal University，Nanjing 210023，China）

Occupational qualification authentication plays an important role in standardizing the market order，promoting public employment，fostering economy and protecting public interests etc.But in the process of occupational qualification authentication，some problems，which consist of certificate flooding，chaotic management，power rent-seeking etc，have a serious negative influence.It is attached great importance by Chinese government.With the new round of deepening the reform in the administrative system，it is a main measure that“reducing the occupational qualification permission and recognition”in the government to transform functions.Based on this background，the paper generalizes the sports occupational qualification authentication system.Sports occupational qualification authentication is too administration-oriented and the government is too much to involve in the specific affairs of sports occupation qualification authentication.A lack of related legislation on sports occupational qualification authentication，excessive governmental discretionary power of occupation qualification authentication and inappropriate expansion of access to sports certification，hindered the development of the market and employment to some extent.The sports occupation qualification authentication lacks of strict supervision.Power for occupation qualification authentication is too concentrative.There is hidden power in rent-seeking corruption.On this basis，according to the requirement of the government to transform functions，put forward the strategies：Strengthen the legislation construction，strictly implement the legal management and restrict the discretionary power in administrative permission；Cultivate the social organization，pilot in sports associations carrying out authentication and reduce the government's involvement in the specific affairs of sports occupation qualification authentication；Strengthen the supervision function，innovate the supervision mechanism and implement multiple supervision of sports occupation qualification authentication；Enhance the service awareness，optimize the service modes，innovate the service mechanism and meet the needs of the market for sports occupation qualification authentication with a diversified development pattern.

the function transform of government；sports occupational qualification authentication；improve legislation；strengthen the supervision

G 80-05

A

1005-0000（2016）02-162-04

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.02.013

2015-10-23；

2015-01-31；錄用日期：2016-02-1

國(guó)家體育總局體育社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2169SS15056）

史曙生（1970-），男，安徽安慶人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槿窠∩砼c健康促進(jìn)。

南京師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210023。