杜艷莉　胡燕

北京人口疏解中的難題及對策

杜艷莉胡燕

產(chǎn)業(yè)疏解帶動人口疏解是疏解非首都功能的主要措施，目前已取得一定成效，但伴隨著人口在京內(nèi)重新聚集、勞動力結(jié)構(gòu)性短缺、社會風險加劇等問題，值得高度注意。政府部門必須統(tǒng)籌施策，精準發(fā)力，強化北京市、區(qū)二級聯(lián)動，適時調(diào)整勞動力結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新疏解成效評價體系，完善社會風險防控機制，最終實現(xiàn)動態(tài)適度的人口規(guī)模、均衡適宜的人口結(jié)構(gòu)、生機勃勃的城市活力三重目標的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

人口疏解；對策研究；非首都功能

疏解非首都功能的重要內(nèi)容是以業(yè)控人，把不符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移出去，從而帶動人口疏解。目前，北京疏解工作已進入全面推進實施階段，已取得一定成效。2015年共退出不符合首都功能的企業(yè)326家，撤并清退低端市場150家，帶動中心城區(qū)迎來人口由增到減的拐點。但在疏解過程中也存在一些不容忽視的痛點問題，值得高度注意。

一、人口疏解中存在的痛點問題

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移銜接不暢，人口重新在京內(nèi)聚集

疏解商品交易市場、物流基地、一般性制造業(yè)是“以業(yè)控人”的主要方式，相對低效益、低附加值的產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)是疏解重點，而河北省是疏解非首都功能的主要承接地。但功能疏解的溝通銜接機制不暢，可能會導致承接地無力承重，人口重新在京內(nèi)聚集。

目前，河北省的教育、醫(yī)療、文化、交通等基礎(chǔ)設施和公共服務等配套環(huán)境與北京相比還存在較大差距。此外，河北省的能源、土地、大氣環(huán)境、水資源等生態(tài)環(huán)境承載體系對承接相應產(chǎn)業(yè)和人口也是不利條件。因此，河北等產(chǎn)業(yè)承接地短期內(nèi)并不具備強大的吸引力，可能會出現(xiàn)“企業(yè)遷出、人員留京”的情況。

目前北京各區(qū)縣與承接地的銜接通暢度依然較低，產(chǎn)業(yè)疏解仍然采取的是騰退特定市場、特定項目的“點穴式”疏解手段，北京各區(qū)縣的疏解沒有明確定位，缺乏溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，某些區(qū)縣甚至接納中心城區(qū)的疏解產(chǎn)業(yè)，導致資源、人口甚至低端產(chǎn)業(yè)在京內(nèi)的跨區(qū)縣重新聚集，嚴重影響了疏解工作的成效。

（二）保障服務行業(yè)人口流出，勞動力結(jié)構(gòu)性短缺

人口疏解可能會導致適齡勞動人口下降和部分生活服務業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)性短缺的風險。根據(jù)北京市衛(wèi)生計生委發(fā)布的《2015年北京市衛(wèi)生與人群健康狀況報告》，2015年北京市60歲及以上老年人口為318萬，占戶籍人口的23.6%；65歲及以上老年人口214.2萬人，占戶籍人口的15.9%。同時，2015年北京戶籍人口出生率為0.946%，與2014年相比下降了18%。全市人口老齡化速度不斷加快，程度不斷加深。雖然目前北京市處于“人口紅利”的黃金時期，但這是與外來人口的不斷流入相伴而生的。人口疏解無疑加速北京市的人口老齡化，在經(jīng)歷一個較短的勞動力資源“黃金時期”之后，北京在未來可能會面臨勞動適齡人口比重下降的挑戰(zhàn)，面臨勞動適齡人口老化的挑戰(zhàn)，未來整個勞動力人群將面臨缺乏彈性和可塑性的風險，面臨經(jīng)濟發(fā)展失去活力和動力的危險，這將成為威脅北京市經(jīng)濟增長潛力和可持續(xù)發(fā)展的大問題。

人口疏解會導致養(yǎng)老護理、家政清潔等服務業(yè)的結(jié)構(gòu)性用工荒。北京市民政局、市規(guī)劃委2015年11月發(fā)布的《北京市養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃》指出，北京的老齡化有三大特點：老齡化速度快、老年人口絕對數(shù)量大；空巢化、高齡化并行，失能失智老人增多；老年撫養(yǎng)比不斷提高,城市競爭力受到不利影響。而當前全市的養(yǎng)老護理人員數(shù)量嚴重供應不足，據(jù)《北京勞動就業(yè)報》報道，截至2016年4月，全市通過職業(yè)鑒定的養(yǎng)老護理員總數(shù)11145人。因此，未來北京市的養(yǎng)老護理需求會急劇增加，但養(yǎng)老護理、家庭醫(yī)療、家政清潔是勞動密集型行業(yè)，而目前北京市從事相關(guān)服務的勞動力構(gòu)成主要是流動人口，人口疏解之后，可能會加劇養(yǎng)老護理行業(yè)勞動力短缺的情況，特別對“四二一”家庭結(jié)構(gòu)會帶來負擔，還會帶來財政、就業(yè)、社會穩(wěn)定等一系列問題，尤其是與居民生活息息相關(guān)的保障性服務行業(yè)遷出后，會導致居民生活便利度下降和生活成本增加。

（三）多方利益主體關(guān)系復雜，社會穩(wěn)定風險加劇

人口疏解最大風險在于對社會運行秩序的綜合影響。2016年5月30日，潘家園舊貨市場上千商戶因不滿市場管理方限期簽訂租賃合同的做法，選擇集體停業(yè)，一時間引起了廣泛關(guān)注。除了不允許轉(zhuǎn)租的規(guī)定，“潘家園市場搬遷張家口”的傳言也是導致罷市事件的重要誘因。雖然市場管理方迅速澄清“搬遷是誤讀，赴張家口等地考察是潘家園品牌的外拓”，但從此事件中可以看到，目前產(chǎn)業(yè)搬遷、市場騰退、人口疏解工作中的不確定性風險大量衍生，關(guān)系到政府、企業(yè)、居民、流動人口多方利益主體，涉及到就業(yè)、戶籍、社會保障、城市管理、環(huán)保等與群眾利益相關(guān)的諸多方面，關(guān)系錯綜復雜，容易滋生大量的矛盾，并在不同地區(qū)、人群、行業(yè)系統(tǒng)中積聚和擴散，給公共秩序、社會穩(wěn)定帶來持續(xù)壓力和挑戰(zhàn)。

二、破解問題的主要路徑

疏解非首都功能、控制人口規(guī)模是一項復雜工程，會遭遇一系列的矛盾與困境，必須妥善處理。這就對政府的社會治理能力及應對危機能力提出了更高的要求。非首都功能疏解與人口調(diào)控必須在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略指導下綜合施策，以京津冀三地人口預測和生態(tài)環(huán)境承載力狀況分析為基礎(chǔ)，結(jié)合三地功能定位、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、公共服務能力，確定合理的產(chǎn)業(yè)、人口疏導政策。

（一）提升承接地基礎(chǔ)設施和公共服務水平，強化北京市、區(qū)二級聯(lián)動

與北京市“以業(yè)控人”相比，承接地“以業(yè)引人”更為重要。因此，提高承接地對產(chǎn)業(yè)、人口的吸引力是推動北京人口疏解的當務之急。應借鑒長三角的發(fā)展經(jīng)驗，科學推動北京優(yōu)質(zhì)公共服務資源向重點承接地的定點、定向轉(zhuǎn)移，在加強京津冀三地交通、物流網(wǎng)絡體系建設基礎(chǔ)上，盡快提升津冀兩地特別是河北省產(chǎn)業(yè)承接地水、電、氣、熱等基礎(chǔ)設施水平，注重教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等公共服務機構(gòu)的規(guī)劃配套。充分利用市場機制調(diào)控人口，帶動具有創(chuàng)新能力的勞動力一起隨優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)流動，附帶吸引相關(guān)的低端配套產(chǎn)業(yè)與流動人口，最終實現(xiàn)京津冀區(qū)域內(nèi)均衡的產(chǎn)業(yè)、人口結(jié)構(gòu)。

另一方面，疏解工作應強化市、區(qū)聯(lián)動，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在市級層面建立疏解非首都功能專項工作小組的基礎(chǔ)上，注重整合各部門及部分區(qū)縣已有的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接平臺，建立市級疏解工作對接體系，實現(xiàn)各平臺信息資源共享，并由市級層面整體與周邊省市進行對接，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有效有序推進，避免出現(xiàn)“多區(qū)對一市、一企多地爭”的無序競爭局面。對目前“點穴式”的分散疏解方式作出調(diào)整，突破項目化思維，以產(chǎn)業(yè)功能或區(qū)域定位為著眼點，實施重點區(qū)域“集中連片式”疏解。對疏解轉(zhuǎn)移騰退出空間，按照城市總體規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的要求適度開發(fā)，重點用于改善公共服務、提升生活服務業(yè)品質(zhì)，防止過度利用開發(fā)出現(xiàn)人口的重新聚集，做好功能疏解與人口調(diào)控、城市管理、產(chǎn)業(yè)提升的結(jié)合，實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）滿足勞動力剛性需求，適時調(diào)整勞動力結(jié)構(gòu)

北京人口疏解不能簡單地通過行政措施、提升生活成本等方式驅(qū)趕流動人口，應當充分認識到符合首都功能定位的高端人才、高精尖產(chǎn)業(yè)無法獨立發(fā)展，也需要餐飲、零售、護理、清潔、安保等門類齊全的服務部門相配套。因此，把握人口疏解與城市發(fā)展活力的平衡，對流動人口的管理應更具包容性和科學性，形成合理的人口流動增長結(jié)構(gòu)。

對人口老齡化問題，則應當形成及時、科學、綜合性的應對機制，系統(tǒng)實施生育、就業(yè)、社保、養(yǎng)老等政策，建成“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐，設施齊備、功能完善、布局合理”的新型養(yǎng)老服務體系。為居家養(yǎng)老提供全面有力的社區(qū)支持，以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老照料中心為重要節(jié)點，在社區(qū)設置綜合養(yǎng)老服務設施，整合日間照料、文化休閑、健康管理、居家服務等功能。同時加大養(yǎng)老護理人員的專業(yè)化培訓力度，提升養(yǎng)老護理人員的待遇，完善相關(guān)激勵措施，可以與積分落戶、社會保障等政策相銜接。

政府應當區(qū)分非首都功能和城市保障功能，對一些保障城市運行和民生需求的功能不能簡單關(guān)停，如農(nóng)貿(mào)市場等保障性服務業(yè)和資源回收產(chǎn)業(yè)，可以在充分調(diào)研居民需求的基礎(chǔ)上，通過加強管理、轉(zhuǎn)型升級，使其更好地服務于城市運轉(zhuǎn)，再配合設立平價市場、安排蔬菜直通車等方式，抵消居民生活成本的增加。

（三）創(chuàng)新成效評價體系，完善社會風險防控機制

疏解非首都功能涉及多方利益，關(guān)系社會穩(wěn)定，因此對疏解工作的考核不僅要依據(jù)人口規(guī)模、分布集中度等顯性指標，還要依據(jù)社會穩(wěn)定度、群眾滿意度、城市宜居程度、城市創(chuàng)新能力、對區(qū)域的輻射能力等隱形指標。推動人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)部門共享，加強人口流量、流向、生存發(fā)展狀況的動態(tài)監(jiān)測，建立融人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資源環(huán)境、公共服務等方面信息和服務管理功能于一體的精細化的城市管理體系。

疏解工作處置不當會導致社會矛盾不斷積累、激化，不僅掣肘功能疏解工作的推動，還會嚴重影響到社會穩(wěn)定。政府部門應綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。首先，在制定疏解方案前，充分拓展群眾表達意見的路徑，提高群眾的參與程度，盡可能消除群眾的抵觸心理。宣傳部門要積極引導，耐心解釋，多途徑、多形式宣傳非首都功能疏解的重要性和必要性，贏得群眾的理解和支持。其次，做好社會穩(wěn)定風險評估，建立高效的應急預警系統(tǒng)。制定具有前瞻性的人口疏解政策，掌握風險爆發(fā)點，對人口疏解全過程進行風險跟蹤、識別和反饋。建立健全信息預警系統(tǒng)，樹立超前預防、調(diào)解為先的理念，完善社會矛盾排查機制，提前預警與行動，把矛盾化解在基層。再次，創(chuàng)新與新聞媒體的溝通方式，建立謠言阻斷機制。政府部門應主動、及時、全面、高頻次、多渠道公開信息，掌握輿論主動權(quán)，不給謠言滋生、發(fā)酵、傳播的空間，引導輿情朝著正面、理性、平和的方向發(fā)展，防止問題擴大化。

（作者單位：中共北京市朝陽區(qū)委黨校）

責任編輯：江生亮

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