王彥明　王業(yè)輝

摘要：權(quán)力清單雖然不是規(guī)范性法律文件，但具有一定的法律效力，是一種新型的行政規(guī)范性文件。權(quán)力清單制度，以及圍繞它建立的相關(guān)制度群可以為旅游業(yè)這一復(fù)雜的新興行業(yè)的規(guī)制提供有效支撐。為了解決目前我國旅游業(yè)中各級政府部門的權(quán)力清單文本存在的諸多不足，更好地發(fā)揮權(quán)力清單制度在旅游業(yè)規(guī)制中的法治作用，需要進一步制定相應(yīng)的配套清單，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準、動態(tài)更新權(quán)力清單，賦予行政相對人在清單制定中更多的參與權(quán)。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；旅游業(yè)規(guī)制；制度完善

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0130-05

改革開放以來，在如何限制政府的權(quán)力濫用、打造法治政府方面，我國建立了一系列的管理制度，這些制度有的是直接借鑒西方，如聽證制度，有的則更多地是通過挖掘本土資源而來。如已經(jīng)被寫入黨的十八屆三中全會和四中全會公報的政府權(quán)力清單制度。權(quán)力清單制度在我國確立的時間并不長。作為一項社會治理的制度，其價值何在，又應(yīng)如何有效推進，既是擺在各級政府面前的問題，也是學界應(yīng)當予以重視的課題。目前，學界對權(quán)力清單的研究還多集中在其價值和內(nèi)涵等“宏觀”問題上，對清單的法律定位、清單的實證分析與具體應(yīng)用的研究尚顯不足，特別是在旅游業(yè)的規(guī)制問題上，權(quán)力清單制度可否有所助益，又應(yīng)該如何完善，更是值得深入探討的問題。

一、權(quán)力清單的法律性質(zhì)辨析

在法治語境下，權(quán)力清單作為政府單方面出臺的文件，其法律定位為何，權(quán)力清單是不是法律規(guī)范，具不具有法律效力，是一系列不容回避的問題。

1.權(quán)力清單不是規(guī)范性法律文件

權(quán)力清單文本本身是不是法律規(guī)范。學界觀點并不統(tǒng)一，有學者認為：“權(quán)力清單是地方行政機關(guān)制定的規(guī)范性法律文件，具有明顯的法律屬性”，也有學者對此持反對意見。判斷某一規(guī)范性文本是否為法律規(guī)范。關(guān)鍵在于判斷審核制定該規(guī)范的行為主體的法律地位。由于權(quán)力清單不是由各級人民代表大會制定的。因此其不是法律或地方性法規(guī)；又由于制定主體不限于國務(wù)院、國務(wù)院直屬機構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府。上述主體之外的很多政府及其下屬機構(gòu)也制定了本部門的權(quán)力清單，因此權(quán)力清單也不屬于行政法規(guī)或規(guī)章。

有學者探討了權(quán)力清單由權(quán)力機關(guān)制定的可能性，并認為“權(quán)力清單應(yīng)當通過法律和地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)，即由全國人民代表大會或者地方人民代表大會來制定似乎更為合理。”此判斷的成立條件是。政府權(quán)力清單由并且僅由全國及地方人民代表大會制定，目前來看這種成立條件尚難實現(xiàn)，尤其是政府的權(quán)力清單僅由各級人民代表大會制定的設(shè)想。行政權(quán)力的梳理本身就是一個極大的難題，很難由一個國家機構(gòu)進行統(tǒng)一的編排，而由一個立法機關(guān)來制定本地域內(nèi)的所有行政機關(guān)的權(quán)力清單。則更是難上加難，因此我國在推行權(quán)力清單制度時，明智地采取了由各級行政機關(guān)分別制定本部門的清單的做法。此外。隨著社會進步，行政權(quán)力的實質(zhì)內(nèi)容、行使程序、責任主體等往往需要較為頻繁地更新。采取法律或行政法規(guī)的形式可能導(dǎo)致清單更新不易，在實踐效果上適得其反。因此，無論是根據(jù)當前的實踐，還是對可預(yù)見的未來的展望，權(quán)力清單本身都不是一種規(guī)范性法律文件。

2.權(quán)力清單具有一定的法律效力

既然權(quán)力清單本身不屬于法律法規(guī)，則“清單之外無權(quán)力，超越清單即違法”的觀點似乎就并不正確了，因此有學者認為：“權(quán)力清單不宜定位為行政規(guī)范性文件，它只是向公眾公開的政府信息中的一種”。按照這種觀點。權(quán)力清單僅是一種無法律拘束力的辦事指南或目錄，一旦與法律規(guī)范或行政機關(guān)的法定職權(quán)相沖突，則可徑行否決清單的效力。我們不贊同這種觀點。因其未深入細致地分析其中的具體法律問題，會導(dǎo)致我們對權(quán)力清單制度的法治價值的認知偏差。

首先，此觀點使得權(quán)力清單制度的法治價值大打折扣。從《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的表述來看，權(quán)力清單推行的主要意圖是促進政府依法全面履行職能、消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。權(quán)力清單的制定，使行政機關(guān)對內(nèi)清查和梳理自己的權(quán)力，對外作出有效力的承諾，如果權(quán)力清單雖然制定并公布出來，但行政機關(guān)可動輒以清單制定有疏漏而不予履行。那么行政相對人只能選擇對權(quán)力清單不信任。這會損害民眾對法治的信仰。至于在行政機關(guān)內(nèi)部追究清單制定者的政治責任或其他責任，則在行政機關(guān)對清單的效力不負有任何保證責任的前提下，就更為困難了，由此必然會導(dǎo)致權(quán)力清單失去了本應(yīng)有的嚴肅性和法治價值。其次，僅以行政許可為例，《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當公布：未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。同時，基于行政法上的信賴保護原則，行政機關(guān)對超越法定職權(quán)作出的行政許可可予撤銷，但可能對公共利益造成重大損害的，則應(yīng)不予撤銷，并且被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予賠償?？梢?。行政許可應(yīng)當被公布，而目前權(quán)力清單是最好的公布途徑之一，未列舉在權(quán)力清單上的行政許可權(quán)力不得行使：如果某一行政機關(guān)依照自己列出的、超越了法定職權(quán)的權(quán)力清單作出了某行政許可，即便在不涉及公共利益重大損害的前提下，行政機關(guān)對該行政許可進行了撤銷，也應(yīng)賠償被許可人的損害。因此，至少在涉及到行政許可事項上，權(quán)力清單具有一定的法律效力，而行政許可事項恰恰是目前各地的權(quán)力清單上的重要內(nèi)容之一。

綜上分析可知，權(quán)力清單不具備行政法上的法源地位，但權(quán)力清單本身具有一定的法律拘束力，行政機關(guān)不應(yīng)當以權(quán)力清單不是規(guī)范性法律文件為借口而不予執(zhí)行。

3.權(quán)力清單是新型的行政規(guī)范性文件

權(quán)力清單不是法律規(guī)范性文件，但從權(quán)力清單的應(yīng)然價值、制定宗旨以及具體應(yīng)用來看，權(quán)力清單又具有一定的法律效力，那么該如何定位它的法律性質(zhì)呢？

權(quán)力清單的制定無疑是一種抽象行政行為。權(quán)力清單本身是針對不特定人發(fā)布的，是可以反復(fù)適用的規(guī)范性文本，符合抽象行政行為的內(nèi)涵。按照學理通說，抽象行政行為包括行政立法及制定其他行政規(guī)范性文件。權(quán)力清單不屬于行政立法，而所謂“其他行政規(guī)范性文件”，按以往學界觀點，主要包括“創(chuàng)制性文件、解釋陛文件和指導(dǎo)性文件”。但詳細分析，權(quán)力清單不屬于上述任何一種文件。權(quán)力清單本身并不為行政相對人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，故此不是創(chuàng)制性文件；也不屬于對行政法規(guī)或規(guī)章的解釋。因為它是依據(jù)法律法規(guī)對本部門權(quán)力所進行的整理和公示，而不是對法律法規(guī)的解釋；更不屬于行政指導(dǎo)行為，因為行政相對方對權(quán)力清單無自愿選擇的可能。

因此。面對這一新出現(xiàn)的行政抽象行為，唯一可接受的解釋就是：權(quán)力清單是一種新型的非行政立法的行政規(guī)范性文件，其地位同創(chuàng)制性文件、解釋性文件和指導(dǎo)性文件相似。我們認為權(quán)力清單或可稱之為目錄性文件。其至少具有如下法律特征：

其一，權(quán)力清單的法律效力等級低于法律、行政法規(guī)和規(guī)章。權(quán)力清單與上述法規(guī)相沖突的，應(yīng)當無效，但行政機關(guān)依據(jù)錯誤的權(quán)力清單作出的行政行為給行政相對人造成損害的，應(yīng)予賠償，除非行政相對人亦有違法。其二，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第63條及相關(guān)司法解釋，人民法院審理行政案件時，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù)。同時可參照規(guī)章。由此可見，權(quán)力清單不能成為法院裁判的依據(jù)。但對于合法的權(quán)力清單，法院可以在裁判文書中適當引用，非法的權(quán)力清單，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，同時法院應(yīng)向制定機關(guān)提出處理建議。其三，清單之外無權(quán)力，應(yīng)只適用于行政處罰、行政裁決、行政征收、行政許可、行政強制事項等負擔性行政行為。因為以上行政事項較易被行政機關(guān)認知和整理，且對行政相對方利益影響重大，行政相對方對行政機關(guān)的行為有合理的期待利益。同時，由于現(xiàn)代社會的復(fù)雜多變，對于行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃以及行政補貼和行政獎勵等授益性行政行為。行政機關(guān)難以在制定清單時完全把握自己的權(quán)限范圍。因此，即便行政機關(guān)作出的行政行為超出權(quán)力清單范圍，但只要在不損害社會公共利益和其他行政相對人利益的前提下，應(yīng)當承認其效力。當然，最符合法治原則的做法是對上述事項設(shè)置“兜底條款”，行政機關(guān)對此享有一定的自由裁量權(quán)，而不必像行政處罰等事項那樣做到嚴格的“一事一設(shè)”。

二、權(quán)力清單制度對于旅游業(yè)規(guī)制的法治價值

旅游業(yè)是一項具有較強綜合性、聯(lián)動性和文化性的產(chǎn)業(yè)，旅游活動包含“吃、住、行、游、娛、購”等多項消費內(nèi)容，旅游業(yè)的發(fā)展需要建筑業(yè)、交通業(yè)、服務(wù)業(yè)、文化業(yè)等多個行業(yè)的支持，同時也能夠帶動上述行業(yè)的發(fā)展。并且，旅游業(yè)還涉及到民眾旅游權(quán)益的實現(xiàn)，其自身發(fā)展對社會的文化建設(shè)和環(huán)境保護也有著重大的影響，是一個外部性明顯的行業(yè)。由于旅游業(yè)的上述多種特征，政府對其進行的管理活動也格外復(fù)雜。一方面，旅游業(yè)究其根本是一個經(jīng)濟行業(yè)，政府在進行規(guī)制之時，要盡量避免越俎代庖，應(yīng)將市場能夠自發(fā)進行調(diào)整的事項交由市場自己處理。另一方面，旅游業(yè)中也會存在市場信息的不充分與不對稱、市場主體行為的負外部性、不正當競爭等方面的問題，對此，政府不能只滿足于扮演“守夜人”的角色，但干預(yù)措施要做到合法合規(guī)合理。

權(quán)力清單制度可以為旅游業(yè)的規(guī)制提供有效的制度支撐：

第一，厘清政府的權(quán)力范圍，督促政府通過自我審查，明晰自己的權(quán)力定位。政府在旅游建設(shè)中承擔著規(guī)制者、服務(wù)者、市場培育者的諸多角色。角色的扮演，必然首先需要厘清理順政府的各項規(guī)制權(quán)力，從源頭上防止政府角色錯位。政府對于旅游行業(yè)的規(guī)制權(quán)力主要包括：強制性的規(guī)制權(quán)力，即對從事旅游行業(yè)經(jīng)營活動的企業(yè)和個人進行監(jiān)管或?qū)€別消費者的違法行為進行制裁，這些權(quán)力的行使意在保證市場秩序的形成，保護消費者權(quán)益；行業(yè)激勵性權(quán)力，這種權(quán)力又包括兩類，其一為政府的旅游規(guī)劃、宣傳和教育權(quán)力。由于市場自身的局限，需要政府承擔起轄區(qū)內(nèi)旅游事業(yè)整體規(guī)劃的設(shè)計與執(zhí)行職責，并通過多種途徑來宣傳旅游目的地和教育旅游目的地的民眾，由于這些權(quán)力的行使必然需要使用財政經(jīng)費，因此應(yīng)當在權(quán)力清單中予以公布。其二為對旅游經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)濟激勵權(quán)力，包括對市場主體的各種補貼、稅費減免、融資激勵等，這類權(quán)力的行使有助于旅游行業(yè)的發(fā)展。但政府若對此權(quán)力行使不當，反而會導(dǎo)致激勵的失效，甚至造成市場的混亂。強制性權(quán)力的特征之一是采用強制性的手段，就受規(guī)制者而言，具有強烈的法律負擔性，但若措施不當，直接的受害者就是受規(guī)制者。而激勵性權(quán)力的主要特征表現(xiàn)為采取的手段對于受激勵者是非負擔性的，更容易被受激勵者所接受和歡迎，但若措施不當，受損害者往往多為受激勵者的競爭者?，F(xiàn)代社會中，前者的施行多表現(xiàn)為行政法手段，后者多為經(jīng)濟法手段。在制定旅游業(yè)的權(quán)力清單時，需要政府通盤考慮上述兩種權(quán)力在各部門的分配，避免法外設(shè)權(quán)或有所遺漏。

第二，讓權(quán)力在陽光下運行，防止權(quán)力濫用。旅游業(yè)發(fā)展中的腐敗行為并不鮮見，前不久河北省馬超群涉嫌貪腐案就可謂一個教訓。雖然該案目前并未最終審結(jié)，但從媒體的報道來看，該案情節(jié)令人震驚。秦皇島市北戴河區(qū)作為一個全國知名旅游區(qū)域，市區(qū)內(nèi)酒店、度假村等相關(guān)旅游機構(gòu)或企業(yè)的供水，竟被操控在一個官員手中，企業(yè)完全淪為砧板之上的魚肉。旅游業(yè)規(guī)制過程中腐敗尋租行為的產(chǎn)生，除了具有其他腐敗行為的共性之外，還有自身的特點，即：不同于其他完全市場化競爭的行業(yè)。很多旅游景區(qū)的核心資源實際上掌握在政府部門手中，有時規(guī)制者自身也是壟斷者，掌握著市場主體所難以掌握的信息，因此行使公權(quán)力的工作人員更容易通過信息的不對稱。在規(guī)制的過程中渾水摸魚，進行尋租行為。

第三，可以建立起對行政權(quán)力“該管什么。不該管什么，如何管理”的探討平臺，讓政府、企業(yè)、民眾共同參與到權(quán)力清單的制定、執(zhí)行和監(jiān)督中來，促進公共治理措施的公正與效率。旅游業(yè)本身和行業(yè)所牽涉的利益錯綜復(fù)雜，對行業(yè)的規(guī)制一般也不涉及國家秘密，那么一個集思廣益、意在平衡各種利益的討論平臺的建立。會更有利于社會資源的合理分配。權(quán)力清單制度正可以建立起這樣一個平臺。在清單的制定過程中，如果能保證利益相關(guān)者的利益和有序發(fā)聲，就可以幫助公權(quán)力在資源分配的設(shè)定上更為理性成熟，盡管這可能會拖慢決策的過程，但權(quán)力清單的公示文本。又能為包括學者在內(nèi)的民眾提供一個分析、討論與批評政府權(quán)力的權(quán)威“標靶”，并且因參與過程中相關(guān)信息傳遞的便捷與充分。所以社會成本反而會相對較低，是一種善治行為。

三、旅游業(yè)中權(quán)力清單制度的不足及成因——以清單文本為考察出發(fā)點

由于我國旅游業(yè)中權(quán)力清單制度尚處在推行階段，其實踐效果如何，還需時間檢驗，但僅就各級政府已公布的清單文本本身來看，就可以發(fā)現(xiàn)諸多不足，而權(quán)力清單文本的質(zhì)量不足，勢必會影響到該制度本身的實施效果。

1.旅游業(yè)中權(quán)力清單制度的不足

第一，權(quán)力事項范圍有重大遺漏。一般而言，我國各級旅游主管部門的權(quán)力清單都包含了行政許可、行政處罰和行政檢查三種行政權(quán)力，這表明行政主體都意識到了依法行使這三種行政權(quán)力的重要性，但遺憾的是，一些權(quán)力清單卻對另外的行政權(quán)力有所遺漏。如依據(jù)《中華人民共和國旅游法》第91條的規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當指定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機構(gòu)。據(jù)此，一些縣級旅游主管部門在其權(quán)力清單內(nèi)列明了行政裁決的內(nèi)容。但在很多縣級以上的人民政府及其旅游主管部門網(wǎng)站上，依然難見此類權(quán)力標明在權(quán)力清單上。清單權(quán)力事項的漏記。將導(dǎo)致在旅游業(yè)的規(guī)制上產(chǎn)生如下問題：要么是行政機關(guān)據(jù)此推卸本應(yīng)承擔的職責，造成與行政濫權(quán)現(xiàn)象同樣具有危害性的行政不作為；要么是行政機關(guān)正確地履行了職責，但造成了“清單外行使權(quán)力”的事實。消解了清單的權(quán)威性和法治價值。

第二，權(quán)責混淆、程序不清。部分省市旅游主管部門的權(quán)力清單中包含了責任清單，但對于責任清單有一點必須加以澄清和強調(diào)。即：責任清單中的“責任”應(yīng)是政府及其工作人員不履行法定職責或錯誤履行職責所要承擔的不利后果，解決的是對公權(quán)力錯誤行為的追責問題，而非是政府部門的職責劃定問題，更不是對行政相對人的追責問題。但一些清單混淆了權(quán)力、職責與法律責任的性質(zhì)，僅就海南省旅游委和浙江省旅游局的責任清單來看，它們都詳細列舉了該部門的各項工作職責，而其實這些職責本應(yīng)是權(quán)力清單要載明的事項。在責任清單的子目錄“事中事后監(jiān)督管理制度”一欄中，雖然也列舉了一些上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督處罰措施，但更多的是對諸如旅行社和景區(qū)經(jīng)營企業(yè)等行政相對人的處罰措施。

第三，權(quán)力依據(jù)不權(quán)威。有些清單中的權(quán)力僅僅是依據(jù)上級部門發(fā)布的紅頭文件，而非法律、行政法規(guī)或規(guī)章，雖然這種做法并不違法，但缺乏上一位階的法律規(guī)范的確認，給人以缺乏法律保障之感。如吉林省旅游局在其“全省旅游系統(tǒng)先進集體和先進工作者表彰”的權(quán)力設(shè)置依據(jù)上，載明的是根據(jù)《吉林省人民政府關(guān)于印發(fā)（吉林省行政獎勵暫行辦法）的通知》，實際上，《中華人民共和國旅游法》第5條即有相關(guān)的行政獎勵規(guī)定，若能同時引用此法條，則會更具說服力。

第四，權(quán)力事項名稱不科學、權(quán)力性質(zhì)認識不一致。權(quán)力清單文本既然是面向行政相對人的，則權(quán)力事項名稱的擬定應(yīng)盡量通俗易懂，易為行政相對人所理解和查閱，同時也應(yīng)符合語法與法理的基本要求。但在一些權(quán)力清單上，權(quán)力事項名稱的擬定卻是亂象叢生。如海南省旅游委對一項行政處罰權(quán)力的事項名稱表述為：“旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所。不得安排另行付費旅游項目”，從語義上分析。這并非是對一項行政權(quán)力的表述。此外，在對權(quán)力性質(zhì)的認識上，各級政府機構(gòu)也不盡一致，如對《中國公民出國旅游團隊名單表》的核發(fā)權(quán)力，云南省將其歸為行政許可，而海南省則歸為其他權(quán)力。雖然權(quán)力事項名稱不科學、對權(quán)力性質(zhì)認識的不一致一般不會帶來行政權(quán)力不恰當行使的實質(zhì)后果，但權(quán)力清單乃是一種行政規(guī)范性文件，混亂的認識和不規(guī)范的撰寫會有損于文本的嚴肅性，同時。也可能導(dǎo)致行政相對人查閱不便。不易知悉自己的權(quán)利定位。

2.旅游業(yè)中權(quán)力清單文本質(zhì)量不高的原因

首先，權(quán)力清單本身“先天不足”。部分地方政府權(quán)力清單的出臺是上級主管機關(guān)自上而下推動的結(jié)果，因此部分政府可能是“倉促應(yīng)戰(zhàn)”，未能細致整理，也就直接導(dǎo)致了權(quán)力清單的文本質(zhì)量不高。權(quán)力清單先天不足的原因，或可從社會發(fā)展的大背景中略見端倪。改革開放后，我國很多社會治理制度的創(chuàng)新，諸如農(nóng)村土地改革等，都是中央政府對地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗進行總結(jié)后在全國予以推廣的。權(quán)力清單制度的推出，實際上也是地方政府管理體制創(chuàng)新競爭的結(jié)果。“在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、個別性特殊政策扶持等技術(shù)手段逐漸耗盡的情況下，當前和今后很長一個時期，制度競爭、法治競爭可能成為提升地方競爭力的根本手段。”但制度的生成往往不能一蹴而就，兼之旅游業(yè)是一個新興行業(yè)，對旅游業(yè)的規(guī)制措施也要隨著社會發(fā)展而不斷更新。因此我們不得不耐心地允許試錯的適度存在，并在試錯中積累經(jīng)驗，進而予以不斷完善。

其次，權(quán)力清單制度尚需其他制度的配合方可彰顯成效。法治是一項社會治理的系統(tǒng)工程，若想達到臻于郅治的境界。要依靠各項制度的完美配合與對接，僅僅公布或宣示一份政府的權(quán)力清單，并不會必然地保證政府在行使權(quán)力之時不會脫離法治的軌道。應(yīng)當在法律上明確：當政府機關(guān)或其工作人員未按照權(quán)力清單行使權(quán)力時，應(yīng)當承擔何種責任，追究責任的程序是什么，責任承擔的類型有哪些等等。換言之，若想讓權(quán)力清單制度發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須圍繞它建立一系列相關(guān)制度，形成制度群，并在權(quán)力清單文本中予以標明或出臺其他相應(yīng)文件。

最后，權(quán)力清單的制定需要一定的科學性。旅游業(yè)本身是一個關(guān)聯(lián)性較強的行業(yè)，旅游業(yè)規(guī)制上的行政權(quán)力種類繁多。形式各異，不同類型、不同層級的行政權(quán)力的效力來源、針對目的、運行手段、規(guī)制要求等皆不相同，學理歸納就已殊為困難，而想在權(quán)力清單中將這些繁多的行政權(quán)力“一網(wǎng)打盡”，就更需仔細斟酌了。除了行政權(quán)力不易被整理歸納外。在權(quán)力清單的制定過程中，清單上的權(quán)力的具體內(nèi)容往往由行政機關(guān)單方面設(shè)定，即便是行政機關(guān)保證了清單上權(quán)力內(nèi)容的合法性，但由于不是行政立法行為，缺乏公眾的廣泛討論和參與，其科學性未必能得到保證。

四、旅游業(yè)規(guī)制中權(quán)力清單制度的完善策略

1.出臺配套清單

限制權(quán)力的濫用，不能完全依賴于權(quán)力擁有者的自我宣示，單獨出臺一份權(quán)力清單，絕不會意味著權(quán)力的施行就走上了法治的軌道。如果政府行使了超越清單的權(quán)力，而行政相對人又投訴無門時，那么該清單有何意義呢？權(quán)力清單的良好運行，需要其他制度的配套實施。這些制度應(yīng)當包括但不限于：

（1）程序清單。程序清單的意義在于行政相對人可以清晰、直觀地了解行政機關(guān)的權(quán)力運行程序和自己的權(quán)利救濟程序，從而更好地維護自己的權(quán)益。程序清單應(yīng)當載明行政機關(guān)行使某項職權(quán)時，應(yīng)當遵照何種程序。這其中應(yīng)當包括權(quán)力實施的主體、辦事的流程與時限、行政相對人應(yīng)當提交的材料與提交時限、辦事的收費標準等等。在旅游業(yè)規(guī)制上。程序清單制定的重點之一在于對旅游景區(qū)的設(shè)立和管理上。由于景區(qū)管理的復(fù)雜性，景區(qū)經(jīng)營企業(yè)極容易陷入到辦事困難，無所適從的境地，因此，政府部門應(yīng)當在相應(yīng)的程序清單上載明設(shè)立景區(qū)的辦事流程，以及在景區(qū)監(jiān)管中的檢查、處罰、激勵等事項的程序。并借此理順、優(yōu)化各種權(quán)力運行程序。此外，在旅游消費者權(quán)益保護上，也應(yīng)出臺相應(yīng)程序清單。載明消費者在權(quán)益受到侵害之時，可以根據(jù)何種具體侵權(quán)情況，向何種行政機關(guān)請求救濟，行政機關(guān)處理該問題的時限和程序，以及在行政救濟窮盡的情形下。行政機關(guān)應(yīng)以何種方式建議消費者尋求其他途徑的救濟。

（2）負面清單。2013年，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》公布，該清單列明了上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)對外商投資項目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國民待遇等不符的準入措施。最初的負面清單僅是針對外資而言，但其后一些地方政府推出的負面清單不再局限于對外資的投資指導(dǎo)。負面清單對于旅游業(yè)規(guī)制的價值在于：隨著社會發(fā)展。一些新興的旅游方式，如科普游、田園游、海洋游、游艇游要么已經(jīng)涌現(xiàn)，要么投資者正在躍躍欲試，而負面清單體現(xiàn)了“法無禁止即可為”的法治理念，能夠激發(fā)旅游業(yè)投資者積極探索新形式的旅游經(jīng)營方式，同權(quán)力清單結(jié)合起來，能夠有效地指引投資人進行投資。

（3）責任清單。權(quán)力即意味著責任，如果權(quán)力清單上的權(quán)力行使者在不正當使用權(quán)力后。并無明確的責任承擔，那么權(quán)力清單就毫無意義可言。在權(quán)力清單的每一項權(quán)力之后。都應(yīng)當載明該權(quán)力的法律來源、權(quán)力的責任主體、承擔責任的方式等等。由于我國在旅游業(yè)規(guī)制上的特殊國情，往往存在著部門“亂收費、亂罰款”與政府在某些規(guī)制領(lǐng)域中不作為共存的現(xiàn)象，責任清單的出臺，有利于解決這一頑疾。

（4）權(quán)利清單。就行政主體與行政相對人之間的關(guān)系而言，權(quán)力清單與權(quán)利清單是功能互補的兩方，政府在權(quán)力運行過程中要充分保障行政相對人的權(quán)利，而行政相對人的權(quán)利也是保證權(quán)力不被濫用的法律武器。權(quán)利清單應(yīng)當列明行政相對人的基本權(quán)利，如陳述權(quán)、申辯權(quán)、訴權(quán)等諸多權(quán)利以及這些權(quán)利行使的途徑，從另一個角度，即通過保護行政相對人的權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的此消彼長來落實權(quán)力清單的內(nèi)容。在旅游業(yè)規(guī)制上，特別要注意的是：權(quán)利清單不僅要載明旅游經(jīng)營企業(yè)或個人所享有的權(quán)利，還應(yīng)載明行政機關(guān)可提供給旅游消費者以何種權(quán)利保護，督促政府在旅游消費者權(quán)益保護上不懈怠。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準

權(quán)力清單制度的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，尤其是在面臨對旅游業(yè)的規(guī)制時，應(yīng)當處理好各方的利益關(guān)系，做到相互協(xié)調(diào)，整體推進。我國的個別省市，如作為國際旅游島的海南省，可考慮在省級層面統(tǒng)籌規(guī)劃，全盤部署，將旅游業(yè)規(guī)制中所涉及的各種政府權(quán)力進行合理整合，出臺一份省級的旅游行業(yè)規(guī)制的政府權(quán)力清單，并圍繞此份清單，出臺其他配套清單。該權(quán)力清單載明的事項至少應(yīng)包含：何種旅游業(yè)經(jīng)營企業(yè)，需向何種行政機關(guān)申請何種資格方能開展經(jīng)營：經(jīng)營過程中，在何種事項上需接受何種行政機關(guān)的何種規(guī)制；何種權(quán)益受到侵害時，可通過何種渠道向何種機構(gòu)尋求法律救濟；對于旅游消費者，何種行政機關(guān)能為其提供何種幫助等等。通過這種權(quán)力清單的編寫，一方面可使得行政相對人，特別是旅游業(yè)經(jīng)營者做到對行政方的規(guī)制權(quán)力的整體知悉，另一方面也能在一個更高的平臺上完成對政府權(quán)力的整合，使之更加科學完善。在制定某一層級政府統(tǒng)一的旅游規(guī)制權(quán)力清單的同時，該級政府之下的各類政府機關(guān)，尤其是旅游主管部門則可據(jù)此分別公布本部門職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力清單，最終由此形成統(tǒng)分結(jié)合，層次分明、條理清晰的旅游業(yè)規(guī)制的整體權(quán)力清單。進而理順旅游業(yè)管理的各機構(gòu)的職能劃分，推進旅游業(yè)的健康發(fā)展。

此外，權(quán)力清單的制作標準應(yīng)當盡可能統(tǒng)一。理論界與實務(wù)部門應(yīng)當深入研究旅游規(guī)制中政府的各項行政權(quán)力的內(nèi)涵與特征，在權(quán)力分類、權(quán)力名稱、權(quán)力依據(jù)、編寫格式等重要事項上形成基本一致，保證清單文本的嚴肅性與權(quán)威性，這有利于行政相對人更好的理解和查閱。

3.賦予行政相對人更多參與權(quán)

權(quán)力清單實質(zhì)上就是為了確定行政權(quán)力在運行過程中能夠保障行政相對人的合法權(quán)益，那么在清單的制定與出臺過程中，理應(yīng)重視行政相對人或是民眾的參與權(quán)。但在目前的實踐中，權(quán)力清單的擬定往往是行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，行政相對人，或者說民眾對權(quán)力清單之上究竟應(yīng)當保留或削減行政機關(guān)的何種權(quán)力基本沒有參與探討的途徑，這也是導(dǎo)致一些權(quán)力清單不為民眾所知曉，沒有表達出民眾的權(quán)利訴求，最終沒有達到改革效果的原因之一。

行政相對人對于權(quán)力清單的參與權(quán)主要包括兩個方面：首先，對權(quán)力清單提出建議和意見的權(quán)利。就旅游業(yè)的管理和規(guī)制而言，行政相對人主要包含三類主體：一是旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購物、娛樂等服務(wù)的經(jīng)營者；二是在上述企業(yè)和組織中供職的工作人員，如導(dǎo)游等；三是旅游消費者。政府的權(quán)力清單涉及到上述主體的權(quán)益時，應(yīng)當保證相關(guān)行政相對方表述意見的權(quán)利。當然，單單宣示性地提出行政相對人“享有提出批評建議的權(quán)利”意義不大，這類表述必須經(jīng)由具體的參與程序的合理設(shè)定方能奏效，因此，行政機關(guān)應(yīng)當以有效的方式公布行政相對人對權(quán)力清單提出意見的場所、方式、程序、參與時限等，并保證參與方式的簡便快捷與成本低廉。

其次，獲取意見回應(yīng)與采納的權(quán)利。提出意見和建議，僅僅是民意的輸出，其意義在于保證行政機關(guān)能夠聽到行政相對人的意見，但并不能避免行政機關(guān)是否會“左耳進右耳出”，因此必須保證民眾在提出意見之后，有權(quán)獲得行政機關(guān)的回應(yīng)，如果該建議是合理的，則有權(quán)獲得采納。由此要求行政機關(guān)在權(quán)力清單的制定過程中，要對民眾的意見進行歸類整理，無論對某類意見的采納與否，都應(yīng)當說明理由，并將說明理由在適當?shù)拿襟w上予以公布。保證民眾對權(quán)力清單參與權(quán)的根本作用是“對行政機關(guān)處置公眾意見的態(tài)度和自由裁量權(quán)形成控制機制，以實現(xiàn)承載人格尊嚴、過程公開和結(jié)果理性等價值的程序正義。”它雖然不能保證實現(xiàn)權(quán)力清單的毫無瑕疵，因為行政機關(guān)可能依然會錯誤地不采納民眾的合理意見，但在“被迫”與民眾意見進行“論戰(zhàn)”時，可以在一定程度上避免行政機關(guān)的恣意妄為，并在整體上提高社會對相關(guān)問題的理性思考。

（責任編輯 李濤）