揚·烏特斯

摘要：本文分析了歐盟（EU），二十國集團（G20）和聯(lián)合國（UN）之間的關系。這三個組織以不同的方式標示著全球秩序的變革，身處其中的國家通過更密切的合作以應對跨國挑戰(zhàn)。然而，這些組織的本質和運作方式各不相同。本文考察了歐盟在G20和聯(lián)合國中的代表性問題，以及歐盟如何致力于塑造更加有效、連貫的全球治理體系。在G20中，歐盟享有正式成員的優(yōu)勢，但在聯(lián)合國體系中沒有出現這一情況，歐盟必須通過一系列制度安排來發(fā)揮作用。

關鍵詞：二十國集團

歐盟聯(lián)合國全球治理

導言

本文旨在分析最重要的地區(qū)性組織——歐盟（EU）和最重要的兩大全球論壇——二十國集團（G20）與聯(lián)合國（UN）之間的關系。這三大機構以大為不同的方式影響著全球秩序的變革，身處其中的國家通過更密切的合作來應對跨國挑戰(zhàn)。三個機構本身也正經歷著重大變革。自2009年底起，歐盟進入了新的“后里斯本”時代，它力求在全球舞臺上發(fā)揮更重要的作用，同時希望在國際機構中發(fā)揮更大影響。2008年全球金融危機爆發(fā)后，G20升級為討論全球經濟和金融合作事務的首要非正式機構。作為全球治理的普遍性論壇，聯(lián)合國具有獨一無二的合法性，其積極倡議的政策措施涵蓋全球和平、人權建設及可持續(xù)發(fā)展等廣泛領域。

本文以《里斯本條約》所述的歐盟對外關系目標和原則為切入點，分析歐盟、G20和聯(lián)合國之間的關系。本文首先檢視這些目標和原則（第一部分），然后論述歐盟在G20（第二部分）和聯(lián)合國（第三部分）中的代表性問題及其與兩大機構之間的互動。

一、歐盟對多邊主義和“全球善治”的承諾

作為“世界上最成功的多邊主義案例”，歐盟自創(chuàng)始以來就承諾將多邊主義作為全球治理的首選形式。在2013年12月歐洲理事會通過的《歐洲安全戰(zhàn)略》（ESS）中，歐盟將“有效多邊主義”認可為對外行動的核心指導原則。在承認全球問題需要全球性解決方案的前提下，《歐洲安全戰(zhàn)略》指出，歐洲的“安全和繁榮越來越依賴于有效的多邊體系”，并宣布將“建設更強大的國際社會、運作良好的國際制度以及基于規(guī)則的國際秩序”作為歐洲的目標。其中重要的是，《歐洲安全戰(zhàn)略》還強調了聯(lián)合國在全球多邊秩序中的支柱性作用。在2008年發(fā)布的《歐洲安全戰(zhàn)略實施報告》中，歐盟進一步強調其總體上對多邊主義的認同，以及對聯(lián)合國作為首要論壇的認同。歐盟聲明“歐洲必須做重建多邊主義秩序的領導者”，并據此將自己與多邊體系內的其他行為體區(qū)別開來，在承擔更多責任的同時，致力于發(fā)揮領導作用。

此后，雖然歐盟官方聲明和政策文件大量引用“有效多邊主義”概念，但直到《里斯本條約》正式生效，歐盟對多邊主義的認同才大為加強。通過對聯(lián)合國和《聯(lián)合國憲章》的總計15處引用、《歐盟條約》（TEU）、《歐盟運行條約》（TFEU）及其附加議定書和聲明將多邊主義原則提升到基本法的高度，并將聯(lián)合國框架奉為歐盟對外行動的指南和基準。

最近，歐盟在新出臺的《全球戰(zhàn)略》中再次確認對多邊主義的承諾，該戰(zhàn)略報告由歐盟外交和安全政策代表費德里卡·莫格里尼夫人于2016年6月提交歐洲理事會?！度驊?zhàn)略》聲明，“歐盟將以多邊主義為重要原則，以聯(lián)合國為核心，建設基于規(guī)則的全球秩序”。有趣的是，關于G20《全球戰(zhàn)略》只提到過一次，并且只是輕輕帶過。據此可以推斷，《全球戰(zhàn)略》在集中關注硬性外交政策問題的同時，未能充分凸顯G20在全球金融和經濟合作中的重要性。盡管如此，《全球戰(zhàn)略》表達了歐盟改革聯(lián)合國和國際金融機構的決心，以及歐盟“為問責性、代表性、責任、有效性及透明度原則站起來”的決心，這一點值得注意。

二、歐盟在G20的代表性問題及其與G20的互動

1.歐盟在G20的代表性問題

無論對歐盟新出臺的《全球戰(zhàn)略》忽視G20作何種詮釋，客觀地講，自2008年金融危機起，G20就已成為國際經濟合作的首要論壇。我們在此尋求解決的問題是，身為全球“俱樂部”的G20和身為最重要區(qū)域組織的歐盟之間的關系是如何演變的。尤其要明確的是，這兩個組織之間是互補關系還是競爭關系，它們是如何對彼此產生影響的。

首先讓我們看看歐盟在G20峰會的代表性問題。歐盟的利益訴求既能直接通過歐盟在G20中的成員身份傳達，在一定程度上，又能間接地通過某些歐盟成員國在G20中的成員身份傳達。英國、法國、德國、意大利都是G20正式成員，而西班牙和荷蘭則是G20會議的常規(guī)受邀國。歐盟是唯一一個在20個“最重要經濟體”中占有一席的非國家行為體。

G20既包括領導人層面也包括財政部長和中央銀行行長層面的會晤。在領導人層面，由歐盟委員會主席和歐洲理事會主席（當前主席為容克先生和圖斯克先生）出席G20領導人會議。至于財長和央行行長會議則由經濟和貨幣事務委員、部長理事會輪值主席、歐洲中央銀行行長代表歐盟出席會議。

歐盟和四個歐盟成員國的G20成員身份給歐盟提供了相當有利的發(fā)言機會，成為歐盟推動其偏好的全球行動的重要杠桿。然而，數量龐大的歐洲代表也給歐盟帶來了挑戰(zhàn)。如果歐洲代表能達成一致，重復相同的信息可能會惹惱其他的G20成員。而當歐盟及其成員國未能達成共同立場時，歐洲的聲音將被掩埋。下面，我們將更加細致地探討歐盟的議程設置以及各成員國之間的協(xié)調問題。

2.歐盟與G20的互動

從歐盟的角度看，G20往往被視為歐盟可以試圖說服其他國家接受其（內部）議程的場所。G20峰會召開之前的協(xié)調程序在歐盟各條約中并無正式規(guī)定，但G20會議之前，成員國往往會在部長理事會和歐洲理事會上進行討論。金融危機爆發(fā)以來，歐盟就努力在G20領導人會議前開展協(xié)調工作。第一次G20國家領導人會議于2008年11月15日在華盛頓舉行。開會之前，歐洲理事會就國際金融體系改革的原則和歐盟將在G20中采取的立場達成了一致意見。

第二屆G20會議于2009年4月在倫敦舉行，歐盟在會前作了更充分的準備。同年2月，G20歐洲成員、西班牙、荷蘭和盧森堡代表（代表其他歐元區(qū)國家），歐盟委員會、歐洲中央銀行代表及理事會主席在柏林非正式地聚首。他們在G20會議前討論了統(tǒng)一立場問題。特別是，他們一致同意對國際貨幣基金組織（IMF）實行更加嚴格的監(jiān)管、對金融市場實施更加完善的管制（包括對“避稅天堂”的管制）以及國際評級機構程序的統(tǒng)一。在2009年3月19-20日召開的歐洲理事會會議期間，歐盟的共同立場得到了進一步闡述，這使針對倫敦峰會的“統(tǒng)一立場”得以形成。歐洲理事會定下的總體目標是，歐盟及其成員國應圍繞以下目標主導國際行動：（i）推動各國盡快恢復可持續(xù)經濟增長，（ii）加強全球層面的危機管理和預防能力，（iii）改善金融市場管制，（iv）支持發(fā)展中國家應對危機影響。此外，歐洲理事會還呼吁部長理事會和歐盟委員會確保在首腦會議后開展適當的跟進工作。在《G20倫敦峰會宣言》中，歐盟取得一致意見的主要議題包括：國際貨幣基金組織大幅增資；多邊開發(fā)銀行和貿易金融資源；財政刺激和擴張；信貸市場；國際貨幣基金組織監(jiān)督；加強金融合作、監(jiān)管和管制；國際貨幣基金組織改革；反對貿易保護主義以及致力于《千年發(fā)展目標》。簡而言之，歐盟取得一致意見的議題在《G20倫敦峰會宣言》中得到近乎完美的體現。唯有歐盟希望達成的《可持續(xù)經濟活動的全球憲章》沒有進入G20峰會議程，該議題在此次峰會上仍被認為尚不成熟。這次峰會的最大成果是確定了金融穩(wěn)定論壇轉型為金融穩(wěn)定委員會（FSB）的計劃。金融穩(wěn)定理事會負責監(jiān)督G20政策在國際和國家層面的執(zhí)行情況。歐盟本身正致力于建立歐洲金融穩(wěn)定基金，對這一決定自然是拍手喝彩。

歐洲理事會隨后呼吁部長理事會和歐盟委員會要在2009年9月17日非正式會議舉行前為2009年G20匹茲堡峰會做充分準備。這次非正式會議為G20匹茲堡峰會奠定了“統(tǒng)一立場”。在G20匹茲堡峰會上，G20國家同意了與歐盟統(tǒng)一立場相符的以下要點：在保留有力政策反應的同時準備退出戰(zhàn)略；打造強勁、可持續(xù)、平衡增長框架；必須改進薪酬給付方法；全球金融治理架構；提升能源市場的透明度；反對保護主義；結束多哈回合談判；努力在在哥本哈根氣候峰會上達成協(xié)議；強化并統(tǒng)一會計準則；優(yōu)先安排工作崗位；加強金融市場的監(jiān)管和管制。然而，G20匹茲堡峰會對大多數上述要點只是表達了寬泛模糊的同意聲明，尤其是和闡述詳細的“統(tǒng)一立場”相比更加模糊。盡管G20決定采取必要步驟來縮小發(fā)展差距，但它并未承諾達成“官方發(fā)展援助”（ODA）的國際目標，也未通過歐盟內部達成一致的“除武器（非軍火進口）”倡議。

從2009年匹茲堡會議得出的結論是，歐盟仍然能夠將其“統(tǒng)一立場”引入議程，并努力在廣泛的原則上取得一致，但歐盟在具體目標上尚有分歧。會后，歐洲理事會仍對G20匹茲堡會議成果表示支持，并呼吁今后要在G20會議前做好充分準備。此外，歐洲理事會強調，“在建設強勁、可持續(xù)、平衡增長框架時，國際貨幣基金組織和G20必須充分考慮歐盟的經濟政策體制以及整個歐元區(qū)的經濟狀況”，并再次呼吁，“部長理事會和歐盟委員會應確保歐盟在G20會議前做好充分準備。”

2010年6月，G20峰議在多倫多舉行。是年3月，歐洲理事會已確認此次會議的焦點為建立全球層面的金融管制和監(jiān)管中心以及解決氣候變化問題。同年6月，歐洲理事會商定統(tǒng)一立場，確定核心要點為建立危機協(xié)調與國際一致措施。特別是，堅持引入針對金融機構的征稅機制，并開發(fā)全球金融交易稅。此外，歐盟還提出協(xié)調退出戰(zhàn)略的必要性問題，并重申有關金融體系和國際貨幣基金組織治理改革的承諾。多倫多峰會還對早期峰會擬定措施的開展和執(zhí)行情況進行了全面評估，重申對建立強勁、可持續(xù)和平衡增長框架的支持，并將繼續(xù)關注金融部門和國際機構的改革工作，支持對貿易保護主義的打擊和促進發(fā)展。然而，全球金融交易稅和退出戰(zhàn)略未能得到G20成員一致認可。在2010年9月的會議上，歐洲理事會強調保持金融改革領域強勁發(fā)展勢頭的重要性。歐洲理事會進一步指出結束世貿組織多哈談判的必要性，并提議建立強勁、可持續(xù)和平衡增長框架。同時還進一步強調了協(xié)調立場的必要性。

在G20首爾峰會的準備過程中，歐洲理事會于2010年10月28-29日舉行會議。此次會議決定，G20應該就執(zhí)行強勁、可持續(xù)和平衡增長框架下的政策舉措表達出堅定態(tài)度，并應對世界經濟增長再平衡、確認巴塞爾協(xié)議、推動多哈談判等議題給予特別關注。歐洲理事會進一步呼吁執(zhí)行2010年10月23日G20部長級會議的決定，即改革國際貨幣基金組織。最后，會議決定，需進一步推動對金融機構的征稅工作，且需就不同征稅計劃進行協(xié)調，以避免雙重收費。在首爾峰會上，G20決定實施國際貨幣基金組織治理改革、加強金融安全網和金融監(jiān)管、圓滿結束多哈回合談判、解決腐敗問題、避免競爭l生貨幣貶值。會議特別關注發(fā)展中國家，特別是其中的最不發(fā)達國家（LDCs）。G20峰會在有關強勁、可持續(xù)和平衡增長框架的相互評估進程（MAP）問題上取得了進展，并啟動了首爾行動計劃，該計劃特別關注：（i）貨幣與匯率政策，（ii）貿易和發(fā)展政策、（iii）財政政策，（iv）金融改革；（v）結構性改革。

歐盟對G20議程的影響有所減弱。起草金融安全網并非歐盟事先詳細商討的內容，但該項議題和發(fā)展議題一道出現在了首爾峰會上。不過，峰會著重關注了巴塞爾委員會的問題，該項議題已由歐盟多次提及，此舉正合歐盟之意。④由此可見，許多歐盟的關切點又一次在G20峰會決定中得到體現。然而，幾項不為歐盟關注的議題也進入了G20峰會議程，峰會對金融機構的全球征稅問題仍然閉口不談。

歐洲理事會在其2011年2月4日的總結報告中指出，歐盟將與第三國合作，以解決能源價格的波動問題，并將在G20峰會上推動這項工作。這已是G20首爾峰會議程中的重要議題。在之后的歐洲理事會會議上，鑒于福島災難，理事會又重申了這一承諾。范龍佩主席和巴羅佐主席在歐洲理事會會議開始前便分享了各自的想法。他們呼吁“復興G20的集體精神”，并對下述議題給予優(yōu)先考慮：（i）恢復增長和解決全球失衡；（ii）在國際金融市場改革方面取得進展；（iii）使國際貨幣體系更具彈性；（iV）推動貿易，使之成為支持全球經濟增長的最有效方式；（v）確保糧食安全，推動G20發(fā)展議程；（vi）繼續(xù)解決腐敗、能源和氣候變化問題；（vii）改善全球治理。此外，會議還提到金融交易稅方案，并深信G20成員采用類似方法可以幫助歐盟應對全球挑戰(zhàn)。因此，歐盟強烈支持在G20會議上進一步討論該問題。下一屆G20峰會的準備和目標在2011年10月23日的歐洲理事會會議上被確定下來。歐盟再次重申，G20應努力確保經濟的強勁、可持續(xù)、平衡型增長。

在2011年11月G20戛納峰會期間，歐元區(qū)危機受到高度關注。G20峰會達成了一項關于經濟增長和就業(yè)的行動計劃。此次峰會決定繼續(xù)努力建設一個更穩(wěn)定、更有彈性的國際貨幣體系，這也是歐盟議程中的一大要點。G20成員國進一步就金融部門改革達成協(xié)議，以求解決商品價格波動問題、改進能源市場、應對氣候變化、避免貿易保護主義、應對發(fā)展挑戰(zhàn)、加強打擊腐敗力度、改革21世紀全球治理。歐洲議程中的問題全部在峰會期間得到解決，因此從歐洲的角度來看，戛納峰會非常成功。會議甚至明確吁求巴塞爾協(xié)議。政策承諾清單更是對歐盟和歐元區(qū)給予特別關注。盡管全球金融稅還是未獲通過。但G20峰會認可了“我們某些國家提出的出于各種目的向有金融部門征稅的倡議，包括金融交易稅，特別是以支持發(fā)展為目的的征稅?！?/p>

2012年G20峰會于6月18-20日在墨西哥洛斯卡沃斯舉行。這是第一次在拉丁美洲舉行的G20峰會。在同年的歐洲理事會春季會議上，歐盟確定了這次首腦會議的四項優(yōu)先議題：（i）繼續(xù)將增長和就業(yè)作為G20峰會的首要議程，包括大力支持墨西哥優(yōu)先推動綠色增長，同時包括解決全球化的社會維度問題，尤其是青年失業(yè)問題；（ii）繼續(xù)強化國際金融架構，強調全面執(zhí)行2010年國際貨幣基金組織改革方案的必要性；（iii）在金融市場改革方面取得進一步的實質性進展，特別是在推進影子銀行、信用評級機構以及國際會計標準的趨同性問題上；（iv）通過實施2011年有關食品價格波動和農業(yè)的行動計劃，解決糧食安全問題，通過進一步實施首爾發(fā)展行動計劃促進發(fā)展。的確，G20通過了洛斯卡沃斯經濟增長和就業(yè)行動計劃，根據該計劃，每個G20成員將采取針對適合本國的措施，來提升市場需求、刺激經濟增長、增強市場信心和金融穩(wěn)定性。它重申增加4560億美元的國際貨幣基金組織資源及執(zhí)行2010年國際貨幣基金組織份額和治理改革兩項承諾。G20峰會還鄭重宣布，將進一步推動多哈回合談判，爭取貿易便利化，同時為最不發(fā)達國家精簡入世程序。

2013年的圣彼得堡G20峰會由俄羅斯主辦，歐盟優(yōu)先考慮的議題有：（i）將增長問題和就業(yè)作為G20峰會的首要議程；（ii）完成金融改革；（iii）推進避稅和逃稅治理工作；（iv）完成國際金融架構改革，推動發(fā)展、反腐敗和能源問題的解決。G20峰會于2013年9月5-6日舉行，雖然在會議間隙，敘利亞危機受到熱烈討論，但會議仍取得了許多重要成果。G20領導人致力于加強貿易透明度，強調應著力確保區(qū)域貿易協(xié)定與多邊貿易體系之間的相容性，將反對保護主義承諾延長至2016年。他們贊同“彼得斯堡發(fā)展觀”，支持出臺“有關G20發(fā)展承諾的圣彼得斯堡問責報告”，并贊同“有關稅基侵蝕和利潤轉移的行動計劃”（BEPS）。

對歐盟來說，2014年11月15-16日的G20布里斯班峰會，成為第一次將關注點從應對全球危機轉向支持經濟復蘇的G20峰會。歐盟優(yōu)先考慮的議題有：（i）通過一項有關經濟增長和就業(yè)的布里斯班行動計劃，其中應涵蓋一套可信的監(jiān)測實施系統(tǒng)，以確保問責的有效性；（ii）繼續(xù)推動金融監(jiān)管改革，特別是提出一份有關具有系統(tǒng)重要性銀行的損失吸收能力的建議報告：（iii）推進G20稅收議程，打擊跨境避稅、偷稅、漏稅：（iv）推動國際貨幣基金組織改革和G20在發(fā)展、反腐敗和能源領域的工作。G20峰會通過了關于經濟增長和就業(yè)的布里斯班行動計劃，并重點強調投資。峰會還重申了以下承諾：致力于建設更加公平的稅制，為金融監(jiān)管、全球氣候行動和貿易開放提供新動力，同時推動反腐敗、能源和可持續(xù)發(fā)展領域的工作。

第十屆G20領導人峰會于2015年11月15-16日在安塔利亞舉行，會議由土耳其主辦。歐盟將以下六個議題作為優(yōu)先事項：（i）難民危機的集體應對：（ii）適時的G20增長戰(zhàn)略和相應的就業(yè)計劃，以及G20投資議程：（iii）解決青年失業(yè)和社會包容問題，在此問題上，歐盟支持G20目標，即到2025年將在勞動力市場中永久性失業(yè)風險最高的年輕人失業(yè)率降低15%；（iv）推進稅務透明度工作，包括稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃（BEPS）的最終確定和執(zhí)行工作：（v）就幫助最不發(fā)達國家問題為世貿組織內羅畢部長級會議尋求解決方案；（Vi）執(zhí)行2015年9月在聯(lián)合國達成的2030年議程，推動一項強健、目標遠大并且有包容性的“巴黎協(xié)定”，來管理2020年以后的氣候變化集體行動。G20峰會確定了最終的G20/經合組織BEPS措施。此外，為實現2%的增長目標，會議發(fā)展出一個問責框架，以幫助各國將自身增長戰(zhàn)略與多變的全球環(huán)境相適應。領導人還同意，在2025年前將G20國家中最有可能被勞動力市場永久拋棄的年輕人失業(yè)率降低15%。關于2030年議程，成員國承諾將采取行動，努力實現可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs），并重點關注低收入的發(fā)展中國家。

歐盟和G20是在國際舞臺上令人關注的兩大機構。G20并不是《歐盟運行條約》第220條中提及的傳統(tǒng)國際組織，而《里斯本條約》對歐盟如何處理與此類機構的關系，也幾乎沒有提供行動指南。此外，歐盟不是一個國家，這為歐盟及其成員國同為成員的諸如G20等國際組織帶來了問題，在這些國際組織中，歐盟以外的其他G20成員均為國家。然而，在這兩個組織中，金融危機和全球應對都需要有力地將許多議題引入兩大組織的議程。二者之間的關系在許多方面都是共生的：歐盟依賴G20峰會將其議程推上國際舞臺，同時通過其在G20組織中做出的承諾，推動自身的國內立法議程。與此同時，出于上文所述的各種原因，二者之間的關系既存在許多現實問題，也面臨許多潛在問題。

三、歐盟在聯(lián)合國的代表性問題及其與聯(lián)合國的互動

1.歐盟參與聯(lián)合國的法律基礎

歐盟在聯(lián)合國和聯(lián)合國系統(tǒng)中的地位是由兩方面決定的：一是納入《歐盟條約》（TEU）和《歐盟運行條約》（TFEU）的聯(lián)盟內部成員國的權力分配；二是形成聯(lián)合國和聯(lián)合國系統(tǒng)法律框架的構成條約（包括《聯(lián)合國憲章》）、決議、議事規(guī)則和其他文書。《歐盟運行條約》為“聯(lián)盟與國際組織關系”單獨列出一節(jié)。該條約第220條第一款規(guī)定，“聯(lián)盟應當建立與聯(lián)合國及其專門機構合作的所有適當形式……與國際組織合作的類似規(guī)定存在于各種不同的政策領域。應當注意的是，這些條款中的“合作”并不一定包括獲得或者請求在聯(lián)合國某個機構中的會員資格，因為這將以達成與《歐盟運行條約》第216條和218條的要求和程序一致的國際協(xié)議為前提。

雖然歐盟的基本法并不包括明確授予歐盟在國際組織中獲得成員資格的一般能力的條款，但基于歐洲法院（ECJ）的意見，這樣的能力是廣泛認可的。在“意見1/76”中，歐洲法院肯定了共同體建立國際機構并向其提供決策權的能力。正如法院明確承認歐盟建立一個新的國際組織的權力，歐盟同樣有加入一個已經存在的組織的權力。根據第216條和218條的要求和程序，成為一個國際組織的成員需要簽署國際協(xié)議。《歐盟運行條約》第216條第一款規(guī)定可在四種情況下與國際組織簽署協(xié)議：（1）條約如是規(guī)定；（2）協(xié)議的締結對于實現條約中提出的目標是必要的；（3）具有法律約束力的聯(lián)盟法案如是規(guī)定；（4）可能會影響共同規(guī)則或改變其范圍。⑥其中，第一個和第三個是指有明確權限存在的情況，而第二個和第四個指的是隱含的權限。因此，出于實現條約目標所需，以及在那些歐盟擁有專屬或共享的內部權限的領域內，歐盟可能會締結國際協(xié)議。

正如霍夫邁斯特（Hoffmeister）指出的，“從法律的角度看，歐盟在多邊論壇中的正式地位情況在受制于歐洲共同體專屬權限的政策領域是最強的。”但是，在那些歐盟成員國共享權限的領域，歐盟同樣已經廣泛運用了其權限，由此，可以得出歐盟參與國際組織的強有力論據。然而，強有力的內部權限不一定對應強勢的參與權。國際勞工組織就是其中的一個例子，歐盟在該組織中的弱勢（觀察員）地位不足以確保其在就業(yè)政策上廣泛權限的有效行使。

盡管歐盟法根據特定聯(lián)合國機構的活動領域與歐盟內部與成員國之間的權限劃分是否對應來授予聯(lián)盟權限，以獲得聯(lián)合國系統(tǒng)中的觀察員甚至正式成員國地位，但這一地位的實際獲得取決于聯(lián)合國各平臺的制度框架。

聯(lián)合國的法律框架是決定歐盟參與聯(lián)合國的可能性和程度的第二個決定性因素。聯(lián)合國仍然是一個主要以國家為中心的機構，因此是歐盟外交政策和活動的一個具有挑戰(zhàn)性的環(huán)境。只有少數的聯(lián)合國機構允許其他國際組織作為正式成員參加。絕大多數機構會限制它們的參與以減少觀察員權利或者完全排斥任何的正式參與。為了符合其有效多邊主義的承諾以及維護在國際層面上的權限行使，歐盟不斷尋求確保在聯(lián)合國中的優(yōu)勢存在。正式的成員身份被視為終極目標。然而事實上，歐盟提高地位的努力僅僅取得了緩慢和部分的成功，并且遇到了相當大的阻礙。歐盟委員會主席巴羅佐和副主席阿什頓在2012年“逐步改善歐盟在與《里斯本條約》目標一致的國際組織和其他平臺中地位的戰(zhàn)略”中提出了一個更為保守的政策。雖然這一戰(zhàn)略仍然堅持“提高歐盟地位及其與歐盟條約目標的一致性”，但是它沒有提及任何具體的談判目標。到目前為止，就聯(lián)合國系統(tǒng)而言，歐盟僅享有聯(lián)合國糧農組織和國際食品法典委員會的成員國地位。在大多的聯(lián)合國機構中，歐盟擁有的是觀察員身份。

2.對外代表和內部協(xié)調

作為一個擁有28個成員國的聯(lián)盟，歐盟需要一個復雜的內部協(xié)調機制，以此確保歐盟和所有的成員國代表在聯(lián)合國“用一個聲音說話”。此外，一個復雜的條約規(guī)定和內部安排框架支配著歐盟在各聯(lián)合國機構中的對外代表。

《里斯本條約》生效前，歐盟的對外代表在“第一支柱”（即共同體）問題上由歐盟委員會負責，在其他所有問題上則由歐洲理事會輪值主席國負責。這種解決方法的優(yōu)勢是理事會主席國作為聯(lián)合國成員國容易適應聯(lián)合國以國家為中心的結構。它可以順利地在為國家保留的發(fā)言時間中為歐盟發(fā)表主席聲明，傳閱文件以及與第三國談判。然而，缺點是因其六個月的輪值期而缺乏穩(wěn)定性，輪值主席國不斷變化，第三國還批評其對外代表缺乏透明度。此外，當在會議期間歐委會和輪值主席國代表必須視議程項目而調換位置時，后勤保障問題隨之而來，歐盟的代表性也顯得混亂。

《里斯本條約》不僅取消了歐盟的三個支柱結構，還試圖通過一系列的制度改革來提高歐盟對外代表的連貫性和統(tǒng)一性。在歐盟的權限范圍內——包括作為一種特殊權限的歐盟共同外交與安全政策以及歐盟擁有專屬權限或行使共享權限的非共同外交與安全政策問題——歐盟目前只通過自己的官員來代表聯(lián)盟。根據會議的不同主題和級別，歐盟對外代表的責任落在歐盟委員會、歐洲理事會主席、高級代表/副主席或者歐盟對外行動署上。成員國盡管遵守真誠合作的原則（《歐盟條約》第4條第三款），但是成員國仍有權限實施其本國的外交政策。它們的權限范圍包括沒有授予歐盟權力的領域以及歐盟尚未行使其權限的那些歐盟與成員國共享權限的領域。每當一個問題既屬于歐盟又屬于國家的權限范圍時，相關代表將基于該議題的“要旨”或者“優(yōu)勢”是否在歐盟的權限范圍內而做出決定。

歐盟在聯(lián)合國平臺中立場的內部協(xié)調有多種用途，所有工作都有助于一個更大的目標，即提高有效性和歐盟對外行動的影響力。首先，歐盟各成員國和歐盟機構之間的協(xié)調是必要的，以確保所有的行為體“用一個聲音說話”，并且投票一致。其次，在那些歐盟沒有正式地位的平臺中，進行協(xié)調是為了確保成員國采取的立場不僅要一致，還要符合歐盟現有的立場。此外，每當歐盟和其成員國在一個聯(lián)合國機構中都擁有成員地位時（“混合”），就有必要開展協(xié)調，以確定在每個單獨的議程項目中誰將行使投票權和發(fā)言權。

《歐盟條約》第4條第三款規(guī)定了歐盟成員國承諾真誠合作的原則，這一原則作為歐盟法的基本原則之一貫穿于所有的政策領域和國家職能中。在對外行動領域，它約束成員國避免了任何可能會削弱聯(lián)盟談判地位的行為。在共同外交與安全領域，《歐盟條約》第24條第三款更加明確地規(guī)定了“成員國應當以一種忠誠和相互團結的精神積極和毫無保留地支持聯(lián)盟的對外和安全政策，并且應當遵守歐盟在這一領域的行動”。對連貫一致的聯(lián)盟政策的承諾限制了歐盟成員國采取單邊行動的自由，并且預設了一定程度的內部協(xié)調。這一協(xié)調的責任通過《歐盟條約》第34條第一款提升為法律義務，該款規(guī)定，“成員國應當在國際組織和國際會議上協(xié)調行動，支持聯(lián)盟在這樣的場合中的立場”。至于聯(lián)合國安理會，歐盟沒有正式身份，歐盟成員國也不都是安理會成員，《歐盟條約》第34條第二款責成與會成員國形成“合作”，以“捍衛(wèi)聯(lián)盟的立場和利益”，并且保持其它歐盟成員國和高級代表/副主席的“完全知情”。

實踐中，這些法律義務被轉化為一個復雜的協(xié)調過程，遍布多個場合、機構和渠道中。一般來說，這一過程可以被劃分在布魯塞爾的一般戰(zhàn)略制定，以及在紐約、日內瓦、羅馬和聯(lián)合國機構的其他會議地點那些具體場合的微調上。在布魯塞爾，歐盟理事會（部長理事會）確定歐盟在聯(lián)合國的優(yōu)先事項和地位。它由政治和安全委員會協(xié)助，政治和安全委員會是有關共同外交與安全政策、共同安全與防務政策問題的歐洲代表團在紐約的主要接觸點。然而，到目前為止，絕大部分的工作是在歐盟理事會的多個工作組和委員會中完成的，有許多對歐盟在聯(lián)合國中的參與具有直接相關性。其中最重要的是聯(lián)合國工作組（CONUN），其職責之一是監(jiān)督聯(lián)合國工作，協(xié)調聯(lián)合國高層職位的候選人資格以及領導有關聯(lián)合國會議的協(xié)調過程。聯(lián)合國工作組在負責不同主題和地域的歐盟理事會工作組所處理的聯(lián)合國事務上發(fā)揮一種“監(jiān)督作用”。通常，工作組會面不超過每月一次，并且一般是在不公開的場所中，聚集了來自28個成員國的代表。自《里斯本條約》生效以來，歐盟對外行動署的官員已經接替了許多歐盟理事會籌備機構的主席作用，從而取代了為期六個月的輪值主席國地位。

在布魯塞爾制定的戰(zhàn)略需要通過在各聯(lián)合國機構的“實地”談判進一步完善。和許多歐盟理事會工作組的主席身份一樣，歐盟對外行動署已經繼承了輪值主席國作為當地協(xié)調進程的領導者角色。被派往多邊組織的歐盟代表團在《里斯本條約》生效后被認為應當“盡快承擔……輪值主席國在當地協(xié)調方面履行的作用和職能”，這給它們在專業(yè)知識和人力方面帶來不小的挑戰(zhàn)。據估計，每年有1300場的協(xié)調會議在紐約召開，另外有1000場在日內瓦舉行。

結論

本文一方面考察了歐盟和G20之間的關系，另一方面考察了歐盟和聯(lián)合國及聯(lián)合國系統(tǒng)的關系。文章分析了在G20和聯(lián)合國中歐盟如何被代表，以及歐盟如何在這兩個機構中促進更加有效和協(xié)調一致的全球治理體系。在G20中，歐盟有正式成員這一優(yōu)勢，而在聯(lián)合國和聯(lián)合國系統(tǒng)中，情況卻并非如此，歐盟不得不根據在各種機構中的地位進行運作。然而，歐盟在G20和（大多數）聯(lián)合國與聯(lián)合國機構中獨具代表性，使得歐盟在倡導“問責性、代表性、責任、有效性和透明度原則”上處于特權地位。然而目前來說，缺失的是一種一體化的歐盟戰(zhàn)略，以合理的方式將G20進程和聯(lián)合國體系中的動態(tài)連接起來。這是聯(lián)合國大會已經尋求多年的事，若歐盟能夠為此更加系統(tǒng)地部署其外交資本，就再好不過了。