梁青槐 趙文龍 邢 行

(北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院 北京 100044)

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軌道交通建設(shè)投融資模式對(duì)比分析

梁青槐 趙文龍 邢 行

(北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院 北京 100044)

以世界39個(gè)軌道交通系統(tǒng)(含12個(gè)PPP系統(tǒng))為研究對(duì)象，統(tǒng)計(jì)并比較在PPP投融資模式與以政府為主體的投融資模式下軌道交通系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)收益情況。樣本的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，應(yīng)用PPP模式有助于提高軌道交通的運(yùn)營(yíng)收益。結(jié)合馬尼拉MRT-3、北京地鐵4號(hào)線、曼谷BTS等案例對(duì)PPP模式的應(yīng)用效果進(jìn)行分析，認(rèn)為PPP模式對(duì)于緩解投融資壓力以及促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等方面有一定的效果。在此基礎(chǔ)上提出京津冀軌道交通建設(shè)應(yīng)用PPP模式的一些建議，包括加強(qiáng)政策支持、完善法律法規(guī)、建立PPP主管部門以及建立科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)估系統(tǒng)等。

軌道交通；投融資；公私合營(yíng)(PPP)；京津冀

1 投融資模式研究現(xiàn)狀

軌道交通具有運(yùn)量大、速度快、準(zhǔn)點(diǎn)率高等特點(diǎn)，已成為我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的交通方式。軌道交通建設(shè)所需投資金額大且周期長(zhǎng)，對(duì)投融資模式有較高要求。

針對(duì)軌道交通建設(shè)投融資模式的研究，目前業(yè)內(nèi)多傾向于對(duì)PPP投融資模式的探討。文獻(xiàn)[1]認(rèn)為PPP模式有助于分擔(dān)投融資風(fēng)險(xiǎn)，為政府帶來(lái)更強(qiáng)的投融資信心；文獻(xiàn)[2]認(rèn)為PPP模式可以帶來(lái)更加高效的管理以及更好的技術(shù)；文獻(xiàn)[3]認(rèn)為有效的資源利用以及更多的資金是PPP模式的優(yōu)勢(shì)所在；文獻(xiàn)[4]對(duì)香港的工程項(xiàng)目做出分析，認(rèn)為即使項(xiàng)目總投融資額并沒有減少，但項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)損失卻因合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)而得到控制；文獻(xiàn)[5]認(rèn)為PPP模式有助于填補(bǔ)政府經(jīng)驗(yàn)不足的漏洞。由此可見，學(xué)者普遍 認(rèn) 為 應(yīng)用PPP投 融資模式于工程建設(shè)有一定的益處。

本研究在調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析PPP模式對(duì)于軌道交通運(yùn)營(yíng)收益的幫助；結(jié)合具體工程案例，驗(yàn)證PPP模式的應(yīng)用效果；給出進(jìn)一步提高PPP模式于我國(guó)軌道交通建設(shè)適用性的相關(guān)建議。

2 軌道交通投融資模式分析

2.1 分類

投融資模式指在資源配置過(guò)程中，投融資的決策方式、籌措方式和使用方式。軌道交通屬于國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施修建的范疇，對(duì)國(guó)家規(guī)劃及發(fā)展有著重要的影響。對(duì)于軌道交通建設(shè)的投融資方式，主要有兩類，即以政府為主體的政府投融資模式以及政府與社會(huì)合作的PPP(public- private partnership)投融資模式。

采用政府投融資模式，政府負(fù)責(zé)籌集全部項(xiàng)目資金來(lái)源, 并擔(dān)負(fù)貫穿項(xiàng)目生命周期的全部責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。政府投融資模式下的資金來(lái)源主要有3種渠道，如圖1所示。

圖1 政府投融資模式的主要資金來(lái)源

采用政府投融資方式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌措，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1) 融資效率較高。依托政府財(cái)政和良好的信用可以快速籌得資金，且成本低。

2) 操作流程簡(jiǎn)單。由于實(shí)際參與方的數(shù)量單一，投融資環(huán)節(jié)相對(duì)較少，操作過(guò)程相對(duì)簡(jiǎn)單。

3) 投資壓力大，融資能力有限。單純依靠政府的力量進(jìn)行投融資，對(duì)政府財(cái)政產(chǎn)生較大的壓力，影響其他公共領(lǐng)域的投資發(fā)展；且僅依靠政府一方，融資能力有限。

為了響應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展理念，調(diào)整軌道交通投融資主體，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于改革完善交通投融資機(jī)制的政策(如《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》)，鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本參與軌道交通建設(shè)，并要求建立健全的政府和社會(huì)資本合作模式[6]。

不同于傳統(tǒng)的政府投融資方式，PPP投融資模式允許企業(yè)參與到項(xiàng)目的投融資過(guò)程中，是與政府以互相合作的形式共同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投融資的一種方式。企業(yè)以公司信用或項(xiàng)目預(yù)期收益為擔(dān)保，通過(guò)發(fā)行股票、商業(yè)貸款等形式籌得資金或者利用自有資金進(jìn)行項(xiàng)目投資，作為投資回報(bào)，企業(yè)將獲得相應(yīng)收益。

PPP投融資模式包含多種具體的合同形式。企業(yè)在不同的合同中表現(xiàn)的參與程度不同，所承擔(dān)的投融資風(fēng)險(xiǎn)以及預(yù)期的收益也不同。

2.2 投融資模式對(duì)盈利能力的影響

軌道交通的運(yùn)營(yíng)收益包括票務(wù)收益及廣告、通信等在內(nèi)的非票務(wù)收益兩部分。據(jù)世界地鐵協(xié)會(huì)(CoMET)統(tǒng)計(jì)，地鐵系統(tǒng)平均非票務(wù)收益約占總運(yùn)營(yíng)收益的5%至10%?；谶\(yùn)營(yíng)收益的成本覆蓋率法可以用來(lái)衡量其盈利能力[7]：

R=(FR+NFR)/OC

(1)

其中，R為成本覆蓋率，F(xiàn)R為票務(wù)收入， NFR為非票務(wù)收益，OC為運(yùn)營(yíng)成本。

在軌道交通運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生一定量的運(yùn)營(yíng)成本消耗，包括運(yùn)行成本、管理成本以及養(yǎng)護(hù)維修成本。若某個(gè)軌道交通系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)(票務(wù)和非票務(wù))收益不能覆蓋其運(yùn)營(yíng)成本，即成本覆蓋率小于100%，則該系統(tǒng)的生存需要依靠政府的財(cái)政扶持。

筆者統(tǒng)計(jì)了世界39個(gè)軌道交通系統(tǒng)(含12個(gè)PPP系統(tǒng))的運(yùn)營(yíng)收益情況，如表1所示。

表1 運(yùn)營(yíng)收益情況統(tǒng)計(jì) 個(gè)

由統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，在39個(gè)研究對(duì)象中有27個(gè)采用政府投融資方式，其中5個(gè)(19%)為盈利。其余12個(gè)采用PPP投融資方式的系統(tǒng)中，7個(gè)(58%)為盈利，5個(gè)(42%)為虧損。可見，PPP投融資模式相較于政府投融資模式在一定程度上可提高軌道交通盈利能力，在帶來(lái)更多運(yùn)營(yíng)收益的同時(shí)減少政府財(cái)政補(bǔ)貼。

3 PPP模式應(yīng)用效果案例研究

3.1 促進(jìn)政府角色轉(zhuǎn)變——馬尼拉 MRT-3

MRT-3是位于菲律賓首都馬尼拉的一個(gè)地鐵系統(tǒng)，線路全長(zhǎng)17 km，含24座車站。MRT-3的投資建設(shè)采用建設(shè)-租賃-維修-移交的PPP合同形式。特許經(jīng)營(yíng)公司MRTC負(fù)責(zé)MRT-3的設(shè)計(jì)、修建以及運(yùn)營(yíng)期的維修工作及資金籌備，而政府只負(fù)責(zé)有關(guān)政策的制定及地鐵的運(yùn)營(yíng)工作。

據(jù)記載，MRT-3在運(yùn)營(yíng)初期的客流量?jī)H有4萬(wàn)人次/d，不及預(yù)期的1/10[8]。導(dǎo)致客流不足的原因主要有2點(diǎn)： 1)票價(jià)較高； 2)車站設(shè)置不方便，樓梯傾斜度過(guò)大。為了提高M(jìn)RT-3的運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)，吸引更多客流，MRTC公司幫助政府部門制定了更合理的票價(jià)結(jié)構(gòu)，并出資對(duì)車站樓梯進(jìn)行改造，安裝相應(yīng)的電梯及扶梯系統(tǒng)[9]，大大改善了車站的可達(dá)性。

3.2 減輕政府財(cái)政壓力——北京地鐵4號(hào)線

北京地鐵4號(hào)線全長(zhǎng)28.2 km，包含24座車站，是我國(guó)內(nèi)地首條采用PPP投融資模式的城市軌道交通線路。北京地鐵4號(hào)線的建設(shè)投資由A和B兩部分組成，總投資為153億元。其中，A部分為土建基礎(chǔ)設(shè)施投資，金額約為107億元，占項(xiàng)目總投資的70%；其余46億元用于機(jī)電設(shè)備投資，占項(xiàng)目總投資的30%，由特許經(jīng)營(yíng)公司——京港地鐵負(fù)責(zé)完成[10]。

通過(guò)采用PPP投融資模式，引進(jìn)社會(huì)資本，北京地鐵4號(hào)線的主要收效： 1)就建設(shè)投資而言，將近30%的投資資金來(lái)自于企業(yè)，減輕了政府的財(cái)政壓力。2)香港地鐵作為社會(huì)投資方之一，為北京地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)及先進(jìn)的技術(shù)，在提高地鐵服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)節(jié)約投資額度。

3.3 分擔(dān)政府投融資風(fēng)險(xiǎn)——曼谷BTS

曼谷BTS為位于泰國(guó)曼谷的一條高架形式的軌道交通線路，全長(zhǎng)36.45 km，包含34座車站。為解決交通擁堵問(wèn)題，積極引進(jìn)社會(huì)資金，曼谷市政府與由社會(huì)投資者組建的特許經(jīng)營(yíng)公司BTSC簽訂了PPP合同，要求BTSC負(fù)責(zé)整個(gè)BTS系統(tǒng)的全部建設(shè)投資資金并執(zhí)行具體的設(shè)計(jì)及施工工作[11]。

BTS建設(shè)的材料大多進(jìn)口。1997年的亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致泰國(guó)貨幣貶值近30%，材料進(jìn)口成本上漲為BTS的建設(shè)帶來(lái)了不可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。據(jù)記載，BTS原計(jì)劃投資350億銖，而實(shí)際投資達(dá)到了526億銖，超過(guò)原計(jì)劃近50%[12]。通過(guò)采用PPP投融資模式，企業(yè)與政府共同分擔(dān)投融資風(fēng)險(xiǎn)，而企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)韌性也提高了項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，減少了投資損失。

4 京津冀軌道交通應(yīng)用PPP的建議

4.1 現(xiàn)狀

京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)重要的國(guó)家戰(zhàn)略。交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的骨骼系統(tǒng)和先行領(lǐng)域，通過(guò)軌道交通的建設(shè)帶動(dòng)區(qū)域交通的整體發(fā)展，為京津冀的協(xié)同發(fā)展帶來(lái)基礎(chǔ)條件和重要保障。京津冀軌道交通一體化建設(shè)將由4層網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，如表2所示。

表2 京津冀軌道交通構(gòu)成及服務(wù)范圍

據(jù)悉，國(guó)家鐵路局正在組織編制鐵路“十三五”規(guī)劃，京津冀地區(qū)軌道交通新建和既有線改造里程將為1 800 km左右。

軌道交通建設(shè)具有耗時(shí)較長(zhǎng)，投資巨大的特點(diǎn)。一條線路的建設(shè)投資往往需要耗時(shí)數(shù)年，且其投資金額可達(dá)到幾十億甚至上百億元人民幣。據(jù)預(yù)測(cè)，至2020年，京津冀一體化建設(shè)在交通方面的投資預(yù)計(jì)將達(dá)到1.5萬(wàn)億元，資金壓力巨大[13]。

4.2 PPP投融資模式優(yōu)勢(shì)

通過(guò)對(duì)39個(gè)地鐵系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)收益情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)合案例分析可以總結(jié)出PPP投融資模式相較于政府投融資模式，主要有如下優(yōu)勢(shì)：

1) 可有效緩解政府投融資壓力。社會(huì)資金的注入使得政府無(wú)須獨(dú)自承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)所需的巨額投資，為政府同時(shí)發(fā)展建設(shè)多個(gè)公共領(lǐng)域提供可能性。

2) 幫助增加軌道交通系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)收益。企業(yè)與政府采用合作的投融資模式，促使各方發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，提高軌道交通系統(tǒng)的盈利能力，減少政府的財(cái)政補(bǔ)貼。

3) 積極促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。責(zé)任的分擔(dān)使得政府的工作由繁至簡(jiǎn)、由多至精。PPP模式下政府無(wú)需獨(dú)自承擔(dān)項(xiàng)目發(fā)展的所有工作，從而投入更多的精力于政策及法律法規(guī)的制定中。

4.3 應(yīng)用PPP模式的相關(guān)建議

在京津冀軌道交通建設(shè)過(guò)程中，為使應(yīng)用PPP投融資模式的工程項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的效果，提出以下建議：

1) 加強(qiáng)政策支持。政策支持是發(fā)展PPP模式的前提。目前，我國(guó)已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了一些政策來(lái)鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)，并要求建立健全政府和社會(huì)資本合作模式。為了更好地促進(jìn)PPP模式的發(fā)展，在政策聲明中還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)于政府及企業(yè)的利益保護(hù)，為各參與方的合作提供信心。

2) 完善法律法規(guī)。PPP投融資模式的推進(jìn)依靠一系列的合同，只有在具備科學(xué)、完善、清晰的法律法規(guī)的情況下才能使合同各參與方的談判有章可循。為了更好地為政府與企業(yè)的合作提供法律支持，針對(duì)不同類型的PPP合同的法律法規(guī)需要進(jìn)一步完善。其中應(yīng)當(dāng)基于職責(zé)對(duì)各參與方的行為進(jìn)行約束，劃定行為框架并規(guī)定懲罰措施，從而確保各參與方在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中既有利益的吸引，又有懲罰措施的約束。

3) 建立PPP主管部門。建立省、市級(jí)層面的主管部門有助于通過(guò)加強(qiáng)管理水平與經(jīng)驗(yàn)分享得到高質(zhì)量的PPP工程。主管部門應(yīng)當(dāng)充分幫助工程項(xiàng)目的具體實(shí)施，并且有能力提供必要的技術(shù)指導(dǎo)。主管部門應(yīng)當(dāng)提供不同形式、不同階段的PPP合同模板，并對(duì)具體的工程項(xiàng)目提供基于合同模板的改進(jìn)意見。

4) 建立科學(xué)的評(píng)估系統(tǒng)。評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)包含前評(píng)估與后評(píng)估兩部分。前評(píng)估重點(diǎn)著眼于PPP工程項(xiàng)目的可行性。通過(guò)科學(xué)的項(xiàng)目前評(píng)估，各參與方可以初步判斷采用PPP投融資方式的效果，同時(shí)前評(píng)估系統(tǒng)的設(shè)立有助于使政府、企業(yè)對(duì)項(xiàng)目投融資和實(shí)施工程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)有較正確的認(rèn)知。項(xiàng)目后評(píng)估則著重于檢驗(yàn)項(xiàng)目工程是否按照預(yù)定計(jì)劃合理進(jìn)行。如果表現(xiàn)不滿足預(yù)期，后評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)指出問(wèn)題所在，并提出拯救措施。

5 結(jié)語(yǔ)

在京津冀一體化發(fā)展的背景下，軌道交通的建設(shè)對(duì)及時(shí)、持續(xù)、穩(wěn)定的資金來(lái)源提出了較高的要求。

筆者通過(guò)數(shù)據(jù)分析以及案例研究，認(rèn)為政府和社會(huì)資本合作的投融資機(jī)制與京津冀區(qū)域軌道交通一體化建設(shè)是相適應(yīng)的。PPP投融資模式可以更好地利用市場(chǎng)力量，在緩解政府財(cái)政壓力的同時(shí)，有效地利用企業(yè)的創(chuàng)新性及經(jīng)濟(jì)韌性來(lái)帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的活力。

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(編輯：曹雪明)

Research on the Funding and Financing Mode of China’s Rail Transit

Liang Qinghuai Zhao Wenlong Xing Xing

(School of Civil Engineering, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044)

This paper studies and compares the operating earnings under the PPP mode and the investment and financing mechanism provided mainly by the government by citing 39 metro projects (including 12 PPP projects) from all over the world as the samples. It is shown that PPP can improve the operating profits; Besides, the case studies of the three projects, Manila MRT- 3, Beijing Subway Line 4 and Bangkok BTS, which all adopt the PPP mode, indicate that PPP can help relieve the financial burden of the government and improve the function of the government. Finally, suggestions are put forward on the application of PPP to the urban rail projects in Beijing- Hebei- Tianjin region, which include enhancing policy support, improving the legal system, establishing a PPP department as well as a scientific project evaluation system.

rail- transit; funding and financing; PPP(Public- private partnership); Beijing- Tianjin- Hebei

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.05.006

2016-01-13

2016-08-19

梁青槐，男，教授，博士生導(dǎo)師，從事城市軌道交通工程研究，qhliang@bjtu.edu.cn

U231；F276.2

A

1672-6073(2016)05-0032-04