周蘭萍 樊曉麗 江杰慧

(北京市中倫(上海)律師事務(wù)所 上海 200120)

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城市軌道交通PPP的問(wèn)題與對(duì)策

周蘭萍 樊曉麗 江杰慧

(北京市中倫(上海)律師事務(wù)所 上海 200120)

城市軌道交通PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中已遭遇了諸多瓶頸，如項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)缺口大，社會(huì)資本投資門(mén)檻過(guò)高，社會(huì)資本以施工承包商為主導(dǎo)致市場(chǎng)結(jié)構(gòu)單一，項(xiàng)目沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)受土地政策限制，城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)，項(xiàng)目難點(diǎn)多，等等。通過(guò)參考城市軌道交通PPP的投資建設(shè)實(shí)踐，結(jié)合對(duì)各地城市軌道交通建設(shè)案例的研究與分析，嘗試提出以下對(duì)策：城市軌道交通PPP與TOD結(jié)合，通過(guò)土地綜合開(kāi)發(fā)收益反哺；采用網(wǎng)運(yùn)分離模式，降低對(duì)單個(gè)投資人的投資額度要求，發(fā)揮各投資人的專(zhuān)業(yè)所長(zhǎng)；北上廣深等一線(xiàn)城市地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)商走向二、三線(xiàn)城市；地方出臺(tái)具體政策，突破經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”的法律問(wèn)題；實(shí)施過(guò)程中一事一議，加強(qiáng)支持；重視城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃從宏觀(guān)到微觀(guān)層面的緊密結(jié)合；設(shè)立合理的調(diào)價(jià)機(jī)制等，以期起到拋磚引玉的作用。

城市軌道交通；PPP項(xiàng)目；TOD項(xiàng)目；投資建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域正在掀起一股新建城市軌道交通的熱潮。截至2015年末，我國(guó)累計(jì)共有26座城市建設(shè)投運(yùn)城市軌道交通線(xiàn)路116條，運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路長(zhǎng)度3 618 km。到2020年，將有約50座城市擁有城市軌道交通，總里程將達(dá)6 000 km[1]。城市軌道交通不再是一、二線(xiàn)大城市的專(zhuān)利，更多的三、四線(xiàn)城市也紛紛加入到城市軌道交通建設(shè)的熱潮中。

然而，城市軌道交通在高效率、大運(yùn)量的亮點(diǎn)之下，無(wú)法忽視的是其以“億元/km”為單位的建設(shè)成本。這樣高昂的建設(shè)成本，大多數(shù)城市僅依靠政府財(cái)政收入是難以負(fù)擔(dān)的，因此，在城 市 軌 道交通建設(shè)領(lǐng)域采用PPP方式引入社會(huì)資本共同參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)，成為眾多城市新建城市軌道交通的首選方案。但是，PPP作為一種新型的尚未為市場(chǎng)所熟練掌握的項(xiàng)目投融資方式，與投資額巨大、項(xiàng)目?jī)?nèi)容極其復(fù)雜的城市軌道交通項(xiàng)目的結(jié)合，必將遭遇眾多困難與挑戰(zhàn)。筆者結(jié)合香港、上海、深圳、徐州等眾多城市軌道交通案例，逐一探求其相應(yīng)對(duì)策。

1 問(wèn)題1及對(duì)策

1.1 問(wèn)題1

項(xiàng)目投資額巨大，主要收入票價(jià)受管制，財(cái)務(wù)缺口大是城市軌道交通采用PPP模式的首要問(wèn)題。

北京地鐵4號(hào)線(xiàn)建設(shè)總投資約153億元，深圳地鐵6號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目總投資148.8億元(最新工可研成果約為230億元)，城市軌道交通如此巨額的項(xiàng)目投資使得絕大多數(shù)地方財(cái)政難以獨(dú)自承受。而且，城市軌道交通項(xiàng)目作為公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其主要的收入來(lái)源——票價(jià)是受到嚴(yán)格管制的，北京地鐵過(guò)去2元就可以逛遍全城的時(shí)代便是票價(jià)管制的典型代表。

城市軌道交通的票價(jià)定價(jià)機(jī)制并非市場(chǎng)化，相當(dāng)一部分城市的軌道交通票價(jià)收入甚至達(dá)不到其運(yùn)營(yíng)成本的50%，因此，城市軌道交通的票價(jià)收入與建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本之間存在巨大的財(cái)務(wù)缺口。在這種情況下，要使PPP項(xiàng)目中社會(huì)投資人能夠獲得合理的回報(bào)，政府不得不進(jìn)行長(zhǎng)期大額的可行性缺口補(bǔ)助。因此，在財(cái)政收入有限的情況下，如何利用各方現(xiàn)有的資源，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的落地，是政府投資建設(shè)城市軌道交通所面臨的第一難題。

1.2 對(duì)策：PPP與TOD結(jié)合，通過(guò)土地綜合開(kāi)發(fā)收益反哺

地鐵通到哪里，房?jī)r(jià)就漲到哪里，這幾乎已經(jīng)成為大家的共識(shí)。城市軌道交通給周邊土地帶來(lái)的增值效益顯而易見(jiàn)。那么，如何將城市軌道交通帶來(lái)的周邊土地增值效益進(jìn)行內(nèi)部化并反哺到城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中，來(lái)彌補(bǔ)城市軌道交通建設(shè)的巨額財(cái)務(wù)缺口呢？筆者認(rèn)為，引入TOD與PPP結(jié)合，可在一定程度上縮小城市軌道交通PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)缺口。

TOD(transit oriented development，公共交通導(dǎo)向開(kāi)發(fā))是依托于大眾捷運(yùn)系統(tǒng)、能夠增值的土地綜合開(kāi)發(fā)模式，其本質(zhì)上是城市與公共交通協(xié)同發(fā)展的空間組織模式，強(qiáng)調(diào)1+1>2的增值效應(yīng)(土地溢價(jià)、物業(yè)增值)[2]。任何軌道交通運(yùn)輸系統(tǒng)，都是外部成本高、內(nèi)部收益低，若僅依賴(lài)票箱的收入，要實(shí)現(xiàn)投資獲利，幾乎是不可能的，因此常常就要仰仗其他收益來(lái)彌補(bǔ)，最常見(jiàn)的就是土地開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的收益[3]。通過(guò)TOD與PPP 的結(jié)合，將城市軌道交通沿線(xiàn)和站點(diǎn)周邊土地資源合理打包，把城市軌道交通帶來(lái)的正外部性納入到PPP項(xiàng)目中，將能夠在一定程度上為城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)反哺，提高項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)性。

國(guó)外及港澳臺(tái)地區(qū)對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目與TOD

結(jié)合已經(jīng)有不少先例。其中，最具代表性的莫過(guò)于香港地鐵的“R+P”(rail+property，軌道+物業(yè))模式?！癛+P”模式是一種集軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和沿線(xiàn)物業(yè)開(kāi)發(fā)于一體的綜合開(kāi)發(fā)模式[4]。2014 年香港鐵路有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“港鐵公司”)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)達(dá)到 201億港元，相比2013年增長(zhǎng) 23.3%,并且來(lái)源于物業(yè)發(fā)展的利潤(rùn)達(dá) 42 億港元，占總經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的 21%，而與物業(yè)發(fā)展相關(guān)的業(yè)務(wù)利潤(rùn)總額為 84 億港元, 占總經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的 42%[5]。

如圖1所示，在“R+P”模式中，港鐵公司參與到香港的與城市軌道交通及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)相關(guān)的城市規(guī)劃中，在規(guī)劃確定后，香港政府將軌道交通沿線(xiàn)土地資源授予港鐵公司，對(duì)此，港鐵公司按照未規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通前市場(chǎng)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)支付地價(jià)。 通常情況下，港鐵公司自行籌集資金負(fù)責(zé)城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并自行承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。

圖1 港鐵公司“R+P”模式

在城市軌道交通建設(shè)到一定程度時(shí)，港鐵公司會(huì)逐步通過(guò)招標(biāo)方式，選擇具有競(jìng)爭(zhēng)力的開(kāi)發(fā)商，對(duì)其獲得的軌道交通沿線(xiàn)土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)商應(yīng)向港鐵公司支付全部或部分地價(jià)作為開(kāi)發(fā)收益權(quán)的對(duì)價(jià)。沿線(xiàn)土地資源將按照既有規(guī)劃進(jìn)行多樣化的開(kāi)發(fā)，成為住宅、商業(yè)等物業(yè)。而港鐵公司與開(kāi)發(fā)商將按照開(kāi)發(fā)協(xié)議約定的條款分享物業(yè)開(kāi)發(fā)所獲得的收益。這些收益將進(jìn)一步反哺到港鐵公司的城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)中去，實(shí)現(xiàn)港鐵公司創(chuàng)造的全世界最盈利的地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)商的神話(huà)[6]。

可見(jiàn)，與TOD的合理結(jié)合，能夠?yàn)槌鞘熊壍澜煌?xiàng)目提供長(zhǎng)期可觀(guān)的收入支持，在一定程度上縮小城市軌道交通PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)缺口。

2 問(wèn)題2及對(duì)策

2.1 問(wèn)題2

項(xiàng)目總投資額過(guò)大導(dǎo)致社會(huì)資本投資門(mén)檻過(guò)高；社會(huì)資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)單一，以承包商為主，缺乏城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化的社會(huì)資本投資人。

2.2 對(duì)策1：采用網(wǎng)運(yùn)分離模式

采用網(wǎng)運(yùn)分離模式可降低對(duì)單個(gè)投資人的投資額度要求，發(fā)揮各投資人的專(zhuān)業(yè)所長(zhǎng)。

既然城市軌道交通項(xiàng)目整體投資過(guò)大，那么是否可以考慮通過(guò)合理的切割使整個(gè)項(xiàng)目分為若干個(gè)子項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行呢？既然缺乏城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化的社會(huì)資本投資人，那么是否可以將建設(shè)、運(yùn)營(yíng)通過(guò)合理的分割，使投資人能夠發(fā)揮專(zhuān)業(yè)所長(zhǎng)呢？這個(gè)思路對(duì)應(yīng)的便是網(wǎng)運(yùn)分離的模式。

2015年，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了《關(guān)于當(dāng)前更好發(fā)揮交通運(yùn)輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用的意見(jiàn)》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕969號(hào))，鼓勵(lì)探索采用網(wǎng)運(yùn)分離、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)等思路，明確提出綜合考慮投資成本、價(jià)格變動(dòng)、服務(wù)質(zhì)量、規(guī)劃調(diào)整等因素，清晰界定項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)邊界，采取特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等多種形式，給予社會(huì)資本以清晰的參與路徑、合理的投資回報(bào)預(yù)期，切實(shí)推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地[7]228。

近期落地的徐州地鐵3號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目便是采用網(wǎng)運(yùn)分離模式的代表。徐州地鐵3號(hào)線(xiàn)確立了以PPP為主線(xiàn)的“網(wǎng)運(yùn)分離、模塊組合”建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，形成設(shè)計(jì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、土地開(kāi)發(fā)和上蓋物業(yè)4個(gè)相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作模塊；建設(shè)和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)模塊，采用網(wǎng)運(yùn)分離模式分別引入專(zhuān)業(yè)的社會(huì)資本合作，形成“建設(shè)運(yùn)營(yíng)分段運(yùn)作，區(qū)域物業(yè)分層反哺”的模塊組合框架[8]75。

通過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理的切割，一個(gè)巨型項(xiàng)目就變成了若干個(gè)市場(chǎng)有足夠接受能力的子項(xiàng)目，降低了對(duì)單個(gè)社會(huì)資本投資人的投資額度要求，總體降低了投資門(mén)檻和風(fēng)險(xiǎn)，大大提高了項(xiàng)目落地的可行性。同時(shí)，網(wǎng)運(yùn)分離模式專(zhuān)業(yè)化分工明確。在設(shè)計(jì)、建設(shè)階段，由具備施工資質(zhì)的社會(huì)資本參與，能夠提高設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工的專(zhuān)業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)控制能力；在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，由具備運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本參與，能夠發(fā)揮城市軌道交通“成網(wǎng)運(yùn)行”的優(yōu)勢(shì)[8]76。

2.3 對(duì)策2：北上廣深等一線(xiàn)城市地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)商走向二、三線(xiàn)城市

雖然城市軌道交通的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)對(duì)于大多數(shù)二、三線(xiàn)城市而言是個(gè)新鮮事，但是，對(duì)于北上廣深等一線(xiàn)城市而言，已經(jīng)是積累了數(shù)十年經(jīng)驗(yàn)的老行當(dāng)。因此，正如大陸地區(qū)城市軌道交通剛剛起步時(shí)，通過(guò)與港鐵公司合作來(lái)學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)一樣，北上廣深等一線(xiàn)城市的地鐵公司對(duì)于那些正在著手建設(shè)城市軌道交通的城市而言，也已經(jīng)成為經(jīng)驗(yàn)豐富的先行者。他們正在走出自己的“一畝三分地”，走向國(guó)內(nèi)其他城市，甚至走向國(guó)際市場(chǎng)，給城市軌道交通領(lǐng)域帶來(lái)寶貴的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。

2005年，廣州地鐵設(shè)計(jì)院首次承接了成都、武漢地鐵的設(shè)計(jì)項(xiàng)目，拓展的腳步第一次邁出廣州。截至2014年，廣州地鐵設(shè)計(jì)院的作品已經(jīng)遍及國(guó)內(nèi)23座城市、超過(guò)30條地鐵線(xiàn)路、260多座車(chē)站[9]。而深圳地鐵則已經(jīng)走出國(guó)門(mén)，2014年12月2日，由深圳市地鐵集團(tuán)有限公司和中國(guó)中鐵股份有限公司組成的聯(lián)合體，與埃塞俄比亞鐵路公司正式簽署了埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴輕軌運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理服務(wù)合同。此次簽約正式確立了深圳地鐵與埃塞俄比亞鐵路公司的合作，標(biāo)志著深圳地鐵已成功走出國(guó)門(mén)，成為中國(guó)內(nèi)地第一家將軌道交通運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)輸出到國(guó)外的地鐵公司[10]。

我們期待北上廣深等一線(xiàn)城市的地鐵公司能夠更多地參與到其他城市的軌道交通PPP項(xiàng)目中，打破城市軌道交通PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本投資人以承包商為主的局面，為城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)注入新的活力。

3 問(wèn)題3及對(duì)策

3.1 問(wèn)題3

沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)受土地政策限制是城市軌道交通PPP項(xiàng)目的問(wèn)題之三。

正如上文所述，對(duì)于急需發(fā)展城市軌道交通而財(cái)政收入難以支撐的地方政府而言，與TOD的理念相結(jié)合，通過(guò)城市軌道交通周邊的土地綜合開(kāi)發(fā)來(lái)反哺城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本是現(xiàn)階段不錯(cuò)的選擇。

不難看出，在“R+P”模式中，港鐵公司的收益主要來(lái)源于兩個(gè)方面，一是城市軌道交通建設(shè)帶來(lái)的土地價(jià)格增長(zhǎng)差價(jià)，二是周邊土地綜合開(kāi)發(fā)帶來(lái)的長(zhǎng)期收益分成。而實(shí)現(xiàn)這兩方面收益的關(guān)鍵在于土地使用權(quán)如何流轉(zhuǎn)，這也是大陸各地借鑒港鐵“R+P”模式所遇到的重要問(wèn)題。

眾所周知，根據(jù)我國(guó)土地相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性用地需要通過(guò)“招拍掛”的方式出讓?zhuān)鞘熊壍澜煌ㄖ苓呁恋赜糜谧≌?、商業(yè)等物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，顯然屬于經(jīng)營(yíng)性用地，所以應(yīng)當(dāng)通過(guò)“招拍掛”的方式進(jìn)行出讓。但是，如果通過(guò)“招拍掛”的方式進(jìn)行土地出讓?zhuān)瑒t港鐵公司顯然難以按照城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)前的地價(jià)獲得土地，港鐵公司也難以獲得城市軌道交通建設(shè)帶來(lái)的土地價(jià)格增長(zhǎng)差價(jià)，更不用說(shuō)以其為主導(dǎo)進(jìn)行城市軌道交通周邊土地的綜合開(kāi)發(fā)。

3.2 對(duì)策1：地方出臺(tái)具體政策，突破經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”的法律瓶頸

為配套支持城市軌道交通周邊土地綜合開(kāi)發(fā)，針對(duì)城市軌道交通周邊土地綜合開(kāi)發(fā)的土地使用權(quán)獲得方式，我國(guó)深圳、上海、南寧等地均已出臺(tái)了具體政策。

深圳特區(qū)可謂是大陸地區(qū)在城市軌道交通周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用方面“第一個(gè)吃螃蟹的人”，其最具代表性的政策即2013年5月13日由深圳市人民政府辦公廳頒布的《深圳市國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《作價(jià)出資辦法》”)。根據(jù)《作價(jià)出資辦法》，深圳市政府可以向深圳市地鐵集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“深圳地鐵公司”)、深圳市機(jī)場(chǎng)(集團(tuán))有限公司、深圳市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司三家單位進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資。

深圳地鐵公司為深圳市國(guó)資委全資的國(guó)有獨(dú)資公司。根據(jù)深圳地鐵公司2014年年報(bào)披露，2014年2月18日，深圳市國(guó)資委通過(guò)土地作價(jià)出資對(duì)深圳地鐵公司增加注冊(cè)資本167.87億元。這是深圳地鐵公司成立以來(lái)，深圳市國(guó)資委最大規(guī)模的一次注資行為，深圳地鐵公司的注冊(cè)資本從2012年的72.13億元上升到240億元。深圳地鐵公司開(kāi)發(fā)的橫崗車(chē)輛段項(xiàng)目、紅樹(shù)灣站項(xiàng)目、前海樞紐項(xiàng)目、車(chē)公廟樞紐項(xiàng)目、深圳北站東項(xiàng)目的土地使用權(quán)均是通過(guò)該方式獲得。

在深圳的實(shí)踐基礎(chǔ)上，南寧對(duì)土地作價(jià)出資方式做出了更進(jìn)一步的規(guī)定。南寧市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2016年1月29日出臺(tái)了《南寧市城市軌道交通管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定“經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，本市國(guó)有城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)單位在規(guī)劃確定的城市軌道交通及其配套設(shè)施用地范圍內(nèi)進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)的，可按作價(jià)出資方式取得土地使用權(quán)?！笨梢哉f(shuō)，南寧市是第一個(gè)以地方性法規(guī)的形式，明確了城市軌道交通周邊土地綜合開(kāi)發(fā)用地可以作價(jià)出資方式取得的城市。

上海在2014年也出臺(tái)了城市軌道交通土地綜合開(kāi)發(fā)的新政策，為城市軌道交通項(xiàng)目結(jié)合TOD提供了政策支持。2014年4月11日，上海市發(fā)改委和規(guī)劃土地管理局發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)上海軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)(暫行)》(滬發(fā)改城〔2014〕37號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《實(shí)施意見(jiàn)》”)?！秾?shí)施意見(jiàn)》明確提出，軌道交通場(chǎng)站綜合建設(shè)用地，在明確規(guī)劃和形成“凈地”或“上蓋”后，可以以協(xié)議出讓的方式出讓給綜合開(kāi)發(fā)主體。這為上海的軌道交通周邊土地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供了更靈活的土地使用權(quán)獲取方式，有望進(jìn)一步推動(dòng)上海城市軌道交通土地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的發(fā)展。

3.3 對(duì)策2：實(shí)施過(guò)程中一事一議，加強(qiáng)支持

雖然不少地方政府為城市軌道交通周邊土地綜合開(kāi)發(fā)作出了制度上的創(chuàng)新和突破，但是畢竟城市軌道交通項(xiàng)目無(wú)論是采用PPP方式，還是結(jié)合TOD，都尚缺乏一套完善的制度支持；因此，大多數(shù)地方政府相關(guān)政策對(duì)通過(guò)PPP+TOD模式實(shí)施城市軌道交通項(xiàng)目的支持力度依然不足，各部門(mén)間的政策也無(wú)法做到有效連接。針對(duì)這一現(xiàn)狀，筆者建議可以通過(guò)以下方式緩解：

首先，雖然城市軌道交通綜合開(kāi)發(fā)的相關(guān)法律缺失，各地基本還沒(méi)有涉及建設(shè)模式、融資、沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)事項(xiàng)的政策法規(guī)，但是政府方可以通過(guò)采取一事一議的方式為城市軌道交通PPP+TOD項(xiàng)目提供支持；其次，發(fā)揮政府部門(mén)間合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，盡可能減少審批時(shí)間，加快項(xiàng)目審批流程，提高政府決策效率；最后，與社會(huì)資本建立有效的溝通機(jī)制，聽(tīng)取社會(huì)資本的意見(jiàn)，充分實(shí)現(xiàn)合作共贏[7]237。

4 問(wèn)題4及對(duì)策

4.1 問(wèn)題4

城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)是城軌PPP項(xiàng)目的問(wèn)題之四。

建設(shè)城市軌道交通是為了城市發(fā)展，城市軌道交通建設(shè)應(yīng)當(dāng)與城市建設(shè)緊密結(jié)合，這是不言自明的道理。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏明確的規(guī)劃要求與技術(shù)引導(dǎo)，在城市規(guī)劃的各個(gè)階段，城市功能規(guī)劃缺乏與城市軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃和工程建設(shè)的有效銜接，造成城市軌道交通對(duì)城市總體結(jié)構(gòu)引導(dǎo)不足、軌道站點(diǎn)與周邊建筑和環(huán)境缺乏銜接、空間無(wú)序、換乘低效、用地浪費(fèi)等問(wèn)題。一旦城市軌道交通無(wú)法很好地服務(wù)于城市發(fā)展，那么其價(jià)值將大打折扣，其收入也將難以達(dá)到預(yù)期，這必然嚴(yán)重影響城市軌道交通PPP模式的順利實(shí)施。

4.2 對(duì)策：重視城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃從宏觀(guān)到微觀(guān)層面的緊密結(jié)合

2015年11月，住建部印發(fā)了《城市軌道沿線(xiàn)地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《導(dǎo)則》”)?！秾?dǎo)則》堅(jiān)持以人為本、集約高效的可持續(xù)城市發(fā)展原則，促進(jìn)城市用地的集聚發(fā)展，節(jié)約軌道造價(jià)、提高運(yùn)營(yíng)效率，優(yōu)化換乘條件；堅(jiān)持城市規(guī)劃與城市軌道交通規(guī)劃同步對(duì)接的原則，促進(jìn)公共交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城市功能與城市軌道交通的協(xié)調(diào)?！秾?dǎo)則》從城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及修建性詳細(xì)規(guī)劃3個(gè)層次，提出有針對(duì)性的規(guī)劃原則、控制重點(diǎn)與設(shè)計(jì)方法，將城市線(xiàn)網(wǎng)分為2個(gè)級(jí)別，將軌道交通站點(diǎn)分為7種類(lèi)型，重點(diǎn)從城市層面、線(xiàn)路層面和站點(diǎn)層面，對(duì)城市軌道沿線(xiàn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作進(jìn)行引導(dǎo)[11]。

只有在城市層面將城市發(fā)展規(guī)劃與城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，才能以城市軌道交通規(guī)劃與建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)筑公共交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展的城市結(jié)構(gòu)。只有全面考慮城市軌道交通線(xiàn)路布局對(duì)周邊區(qū)域的影響并且科學(xué)布局、合理安排，才能以軌道交通為核心組織城市生活、構(gòu)建公共空間，使軌道交通影響區(qū)成為全市的公共活動(dòng)中心和為周邊社區(qū)服務(wù)的設(shè)施配套中心。只有對(duì)每個(gè)站點(diǎn)進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，整合軌道交通出入口和周邊建筑及公共空間用地，塑造人車(chē)分行、全天候、無(wú)障礙的交通樞紐換乘環(huán)境，才能提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量和效率，為城市軌道交通帶來(lái)更多的客流，創(chuàng)造更多的價(jià)值，從而提高城市軌道交通PPP項(xiàng)目本身的盈利能力。

5 問(wèn)題5及對(duì)策

5.1 問(wèn)題5

PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中的財(cái)務(wù)處理難點(diǎn)多是城軌PPP項(xiàng)目的問(wèn)題之五。

城市軌道交通項(xiàng)目投資規(guī)模巨大、運(yùn)營(yíng)生命期長(zhǎng)、利益關(guān)涉廣泛、公共服務(wù)責(zé)任重大等特點(diǎn)，加之現(xiàn)階段城市軌道交通領(lǐng)域與PPP領(lǐng)域尚未完善的法律法規(guī)制度，決定了城市軌道交通PPP項(xiàng)目不可避免地將面臨諸多財(cái)務(wù)處理難點(diǎn)。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))，具體PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿(mǎn)處置等因素決定，不同的PPP運(yùn)作方式下其財(cái)務(wù)操作有不同的處理方式。

對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，常見(jiàn)的財(cái)務(wù)操作問(wèn)題包括：項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制如何確定？對(duì)于期滿(mǎn)后需要移交的基礎(chǔ)設(shè)施是否應(yīng)該確認(rèn)為自有資產(chǎn)？資產(chǎn)如何進(jìn)行折舊和攤銷(xiāo)處理？基于客流量預(yù)測(cè)的票價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制如何設(shè)計(jì)，以及合理設(shè)定調(diào)價(jià)機(jī)制，等等[7]238。由于行文篇幅所限，筆者在此僅針對(duì)其中的1個(gè)問(wèn)題展開(kāi)分析，即：

可行性缺口補(bǔ)助模式下客流預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的收益風(fēng)險(xiǎn)。

政府付費(fèi)模式、使用者付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)助模式為目前PPP項(xiàng)目常見(jiàn)的3種項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目而言，由于其投資規(guī)模巨大，而現(xiàn)階段其票價(jià)、廣告等經(jīng)營(yíng)收入通常無(wú)法覆蓋建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，所以城市軌道交通PPP項(xiàng)目通常采用政府可行性缺口補(bǔ)助的模式。具體而言，目前采用較多的是基于預(yù)測(cè)客流量的票價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制，但城市軌道交通項(xiàng)目客流預(yù)測(cè)受多種因素影響，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)客觀(guān)存在。項(xiàng)目決策和招商談判階段，客流預(yù)測(cè)直接影響各方對(duì)未來(lái)客運(yùn)收入、政府補(bǔ)貼力度的預(yù)期和判斷，政企雙方皆面臨來(lái)自客流預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性的風(fēng)險(xiǎn)[7]239。

5.2 對(duì)策：設(shè)立合理的調(diào)價(jià)機(jī)制

既然客流預(yù)測(cè)存在一定程度的不準(zhǔn)確性，而這部分不準(zhǔn)確性在長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)分配出現(xiàn)不合理的情形。那么，為了平衡這種不合理性，PPP項(xiàng)目合作方之間應(yīng)當(dāng)設(shè)立合理的調(diào)價(jià)機(jī)制，以保證在長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，PPP項(xiàng)目各方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和獲得的收益均始終保持在合理限度內(nèi)。因此，在PPP項(xiàng)目合同中，合同雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)，設(shè)置合理的調(diào)價(jià)機(jī)制，以明確調(diào)價(jià)的條件、方法和程序以及是否需要設(shè)置唯一性條款和超額利潤(rùn)限制機(jī)制等內(nèi)容。

6 結(jié)語(yǔ)

城市軌道交通是“十三五”期間的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域，突破城市軌道交通建設(shè)過(guò)程中所遭遇的瓶頸與城市軌道交通帶來(lái)的好處同樣不容小覷。本文從城市軌道交通PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中遭遇的問(wèn)題著手分析，結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)政策與各地城市軌道交通建設(shè)案例，對(duì)困難產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入思考，并從實(shí)踐角度提出相關(guān)對(duì)策，期望能夠?qū)Τ鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)領(lǐng)域的仁人志士有所啟發(fā)。

[1] 朱曉兵.“TOD+”與TOD研究4.0[C]//2016(第三屆)軌道交通TOD&PPP國(guó)際研討會(huì)論文集.上海：西南交通大學(xué)(上海)TOD研究中心，2016: 4-8.

[2] 朱曉兵，王騰，楊竣杰.城軌TOD前期研究實(shí)操經(jīng)驗(yàn)分享[C]//2016(第三屆)軌道交通TOD&PPP國(guó)際研討會(huì)論文集，2016:29-32.

[3] 葛賢鍵.臺(tái)灣高鐵PPP經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[C]//2016(第三屆)軌道交通TOD&PPP國(guó)際研討會(huì)論文集.上海：西南交通大學(xué)(上海)TOD研究中心，2016:78-82.

[4] 梁秉堅(jiān).以港鐵的經(jīng)驗(yàn)淺析PPP、TOD和R+P[J].易居研究，2015(7):5-14.

[5] 崔霽.“帶著鐐銬跳舞”的“地鐵+物業(yè)”模式[J].易居研究，2015(7):34-37.

[6] 周月萍, 樊曉麗, 江杰慧.深圳地鐵借鑒“R+P”創(chuàng)新開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)模式[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2016(7): 38-40.

[7] 周蘭萍.PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)[M].北京.法律出版社，2016.

[8] 龔維源.徐州軌道交通PPP實(shí)踐簡(jiǎn)介[C]//2016(第三屆)軌道交通TOD&PPP國(guó)際研討會(huì)論文集.上海：西南交通大學(xué)(上海)TOD研究中心，2016:75-77.

[9] 廣州為全國(guó)23個(gè)城市設(shè)計(jì)地鐵 地鐵設(shè)計(jì)院年收入6億元[EB/OL].廣州日?qǐng)?bào).(2014-11-23)[2016-07-31]http://gz.house.ifeng.com/detail/2014_11_23/50132286_0.shtml.

[10] 李香玉.深圳地鐵走出國(guó)門(mén)引發(fā)“走出去”新思考[EB/OL].(2015-01-12)[2016-07-31] http://www.chinacem.com.cn/ppp-czsw/2015-01/180739.html.

[11] 王昊.《城市軌道沿線(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》解讀與應(yīng)用[C]//2016(第三屆)軌道交通TOD&PPP國(guó)際研討會(huì)論文集.上海：西南交通大學(xué)(上海)TOD研究中心，2016:22-28.

(編輯：曹雪明)

Problems and Countermeasures of PPP Project in Urban Rail Transit

Laura Zhou Emma Fan Jessica Jiang

(Shanghai Office, Beijing Zhong Lun Law Firm, Shanghai 200120)

During the construction process of PPP projects in urban rail transit, many difficulties had appeared, for example, the huge financial gap between the investment and income, the excessive high investment threshold for private sector, the simple market structure resulted from the single source of investors, mainly construction contractors, the policy constraints upon comprehensive development of land resources along the rail route, the disparity between the urban rail transit planning and the urban planning, lots of difficulties in the practice of financial management, etc. By referencing the practice of investment and construction for urban rail transit PPP projects, along with the study and analysis of urban rail transit projects in different cities, we attempt to propose several countermeasures to solve the above mentioned problems: combination of PPP and TOD in urban rail transit project with the goal of bringing the benefit of comprehensive development of land resources to the project development; separation of the network and transportation in which the investment threshold of individual private sector could be lowered and the different professional knowledge and skills of each private sector could be fully used in the project development; metro developers and operators in first-tier cities such as Beijing, Shanghai, Guangzhou and Shenzhen move toward to the lower-tier cities, issuance of specific local policies about breakthrough in the constraints on profit-oriented land sales; a stronger support for project development by One Discussion over Each Matter during project development process; emphasis on a closer integration of urban rail transit planning and urban planning from macro and micro perspective; setting up a reasonable pricing adjustment mechanism, etc., for the purpose of starting further discussion on these issues.

urban rail transit; PPP project; TOD project; investment and construction

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.05.002

2016-08-01

2016-08-11

周蘭萍，女，法律碩士，律師，專(zhuān)注于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資(BT/ BOT/PPP)領(lǐng)域，laurazhou@zhonglun.com

U231；F276.2

A

1672-6073(2016)05-0008-06