◎臧志軍

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關(guān)于進一步發(fā)揮人民政協(xié)智庫作用的思考

◎臧志軍

隨著改革開放進一步走向深水區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾突顯，對于公共政策需求的數(shù)量爆炸性增長，問題的復(fù)雜性和回應(yīng)的難度空前增加，在此背景下要充分保證公共政策的效能和科學(xué)性，就需要有大批高質(zhì)量的政策智庫的支撐。同時，中國特色社會主義民主政治的發(fā)展，公共決策過程的開放性和透明度不斷提高，為政策智庫作用的進一步發(fā)揮提供了必要的前提。尤其是2014年4月習(xí)近平總書記所作的把智庫發(fā)展提高到國家戰(zhàn)略高度，為中央科學(xué)決策提供高質(zhì)量的智力支持的重要批示，以及中共十八屆三中全會提出的“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”的要求，開啟了我國智庫事業(yè)大發(fā)展的契機。

一

現(xiàn)代智庫的基本功能是為公共政策決策提供智力支持。從規(guī)范的角度說，現(xiàn)代智庫具有以下特征：第一，以公共利益為依歸，以改進政策文本和政策過程為基本工作目標(biāo)；第二，學(xué)科構(gòu)成面廣，具備開展多學(xué)科交叉研究的能力；第三，致力于通過科學(xué)研究得出結(jié)論，不唯利、不唯上。

從寬泛的角度講，人民政協(xié)完全符合現(xiàn)代智庫的一般特征。第一，人民政協(xié)及其成員的活動以政協(xié)章程為出發(fā)點，以憲法為根本準(zhǔn)則，以熱愛中華人民共和國、擁護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、擁護社會主義事業(yè)、共同致力于中華民族偉大復(fù)興為政治基礎(chǔ)，以不斷促進國家各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展為基本目標(biāo)，這就從根本上規(guī)定了包括政策研究和政策咨詢、建議等在內(nèi)的政協(xié)政策活動的公共利益指向。第二，人民政協(xié)人才薈萃，委員來自各行各業(yè)，專業(yè)覆蓋面極其廣泛，而且其中既有研究工作者，又有實務(wù)工作者，既有領(lǐng)導(dǎo)干部，又有民間人士，在開展多學(xué)科、跨領(lǐng)域政策研究方面具有得天獨厚的優(yōu)勢條件。第三，人民政協(xié)高舉團結(jié)與民主兩大旗幟，在處理中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士關(guān)系方面遵循“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，提倡“講真話、講諍言，及時反映真實情況，勇于提出建議和批評，幫助查找不足、解決問題，推動各項改革發(fā)展舉措落到實處”，這完全可以滿足現(xiàn)代智庫對于政策研究科學(xué)性的要求。

政協(xié)符合現(xiàn)代智庫的一般特征，但是它與一般的智庫之間又有著極為重要區(qū)別。人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是中國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分。人民政協(xié)的上述性質(zhì)決定了其在公共政策研究和咨詢工作中，較之于一般智庫具有如下特點：

1.鮮明的權(quán)威性。所謂政治就是社會公共權(quán)威意志的形成，包括法律形式在內(nèi)的公共政策則是社會公共權(quán)威意志的物化形態(tài)。人民政協(xié)作為我國國家治理體系中的重要政治機關(guān)，其本身雖然不是公共政策的直接制定者，但卻是社會公共權(quán)威意志的形成過程中的重要裝置。來自社會各方面的對于公共政策的需求，通過政協(xié)組成單位、政協(xié)委員乃至于政協(xié)組織本身，以政策意見、建議等方式提交給有關(guān)方面，按照規(guī)定，有關(guān)方面應(yīng)該對此進行回復(fù)；不僅如此，在實踐中來自政協(xié)或者通過政協(xié)提出的大量政策建議和意見直接被有關(guān)方面采納，轉(zhuǎn)換為公共政策。由此可見，人民政協(xié)具有一般智庫所不具有的政治上的權(quán)威地位。

2.廣泛的代表性。政協(xié)有許多界別，具有廣泛的社會覆蓋面，政協(xié)委員是本界別中有代表性、有社會影響和參政議政能力的人士，由此政協(xié)所具有的極為廣泛的社會和政治的代表性，遠非一般智庫所能比擬。社會中的不同領(lǐng)域、不同階層大多可以通過相關(guān)界別和界別中的代表性人士，將自身對于公共政策的需求帶入政協(xié)中，并且通過政協(xié)向有關(guān)方面和決策層傳送。

3.高度的整合性。政協(xié)成員來自各個方面，因此其政策需求之間出現(xiàn)不一致甚至相互沖突的情況是十分自然的。政協(xié)不是簡單的政策需求傳輸渠道，作為政治協(xié)商機構(gòu)，其具有重要的利益需求整合功能，即通過民主協(xié)商，減少利益矛盾、降低沖突程度，形成政策需求共識，在其基礎(chǔ)上，將經(jīng)過整合后的政策需求輸送到?jīng)Q策層。這也是政協(xié)有別于一般智庫的重要特征。對于決策機關(guān)而言，經(jīng)過政協(xié)協(xié)商整合的政策建議，在政治上的可行程度更高。就此而言，政協(xié)提出的政策需求的質(zhì)量應(yīng)該比一般智庫更加高。

二

上述三個特征從規(guī)范的角度提示了人民政協(xié)作為特殊智庫應(yīng)該發(fā)揮的作用。長期以來，人民政協(xié)在政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督的框架下，為中共各級黨委和政府的許多重要決策提供了高質(zhì)量的智力支持，在民主和法制建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展重要課題研究、重大工程項目立項、民生改善、環(huán)境治理等領(lǐng)域發(fā)揮了重要的智囊團作用。然而，在取得輝煌成績的同時也存在著一些不足，主要表現(xiàn)在四個方面：

一是就在政策過程中的活躍程度而言，存在著“委員強、組織弱”的現(xiàn)象。從提案數(shù)量來看，委員的提案要遠遠多于組織化結(jié)構(gòu)（如政協(xié)組織自身、界別、專委會）的提案；從在政策活動中扮演的角色來看，在大多數(shù)場合，組織化結(jié)構(gòu)只是平臺的提供者、活動的組織者，而不是政策活動的主體。

二是政策意見和建議的整合程度不足。大量政策建議和意見直接來自委員個人，組織引領(lǐng)和組織層面的協(xié)商和提升不足。由于體制、機制存在一定的缺陷，政協(xié)委員的利益代表身份和公職身份并不十分清晰，其在政協(xié)中的政策活動除了受到來自政協(xié)章程等文件的政治紀(jì)律約束外，較少受到來自其他方面的有效約束；在公共政策領(lǐng)域，委員關(guān)注的領(lǐng)域、所持的立場、發(fā)表的意見存在著隨機性和碎片化特征，說不說話？為誰說話？說什么話？在相當(dāng)程度上取決于委員個人的自由裁量。

三是一些個別意志未經(jīng)政協(xié)內(nèi)部的必要的協(xié)商、集約，便直接輸入政府系統(tǒng)；一些政策建議止步于“提出問題”的階段，缺少關(guān)于解決方案的可行構(gòu)想；一些政策建議缺乏對于現(xiàn)象背后的“政策問題”的揭示和分析，描述的僅僅是“現(xiàn)象”本身；有些政策建議中所認(rèn)定的問題缺乏“公共性”，將不屬于“公共政策問題”加以認(rèn)定并要求有關(guān)方面予以解決。這些情況的存在不利于保障公共政策的效能和公正性。

四是與政協(xié)以外的智庫的聯(lián)系不緊密，借助外部智庫的力量進一步提升政協(xié)智庫作用的意識不足。近年來，我國智庫事業(yè)發(fā)展迅速，研究成果可謂玲瑯滿目，但是很多智庫研究成果因為缺乏有效的輸送管道，沒有充分發(fā)揮出其效用。政協(xié)應(yīng)該可以通過與外部智庫加強聯(lián)系、開展合作實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

三

解決以上問題可以從以下四個方面著手：

第一，進一步明確包括政策研究、咨詢在內(nèi)的政協(xié)政策活動的主體構(gòu)成。根據(jù)政協(xié)章程第27條、第34條、第36條、第47條之規(guī)定，以及近年來中共中央關(guān)于人民政協(xié)工作有關(guān)文件，參加政協(xié)的各黨派、人民團體及其負(fù)責(zé)人，參加政協(xié)的其他單位，政協(xié)委員、政協(xié)常委、主席會議成員、秘書長會議成員、專門委員會委員毫無疑問是政協(xié)政策活動的主體，此外，政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議、專門委員會在其行使特定職權(quán)時也是政協(xié)政策活動的主體。政協(xié)在發(fā)揮智庫作用時，要破除不合理的“慣例”，不僅要進一步發(fā)揮委員的作用，更要發(fā)揮包括政協(xié)組織自身在內(nèi)的各種組織化結(jié)構(gòu)的作用。

第二，進一步加強政協(xié)內(nèi)部組織化結(jié)構(gòu)對政策活動的引領(lǐng)和整合。政協(xié)的核心在于“協(xié)商共識”，即在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上就重大政治和政策問題達成廣泛一致。政協(xié)在發(fā)揮智庫作用時，既要防止那些“強勢的”的政策訴求得到優(yōu)先表達，也要避免表達方式相對較為“溫和的”政策訴求被忽視；同時還要防止個別意志不合理地干擾政府工作、妨礙公共政策的公共性。要實現(xiàn)上述目標(biāo)，政治學(xué)和公共政策學(xué)研究已經(jīng)提供了一些原則，其中一項重要的原則便是強化組織化結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)，通過組織化結(jié)構(gòu)對內(nèi)部政策訴求進行整合和提升。針對政協(xié)智庫活動中的委員強、組織弱的狀況及其產(chǎn)生的弊端，應(yīng)該以組織化結(jié)構(gòu)為重點、以專委會和界別為中心加強智庫主體建設(shè)，其中尤其應(yīng)該注意進一步發(fā)揮專委會的中堅作用?，F(xiàn)階段受制于委員產(chǎn)生的方式以及界別的現(xiàn)狀，很難以界別為單位開展有效的政策活動。比較而言，專委會所涉領(lǐng)域確定，有獨立的辦事機構(gòu)，能夠聚集分布于各個界別的與特定主題有關(guān)的委員開展政策協(xié)商和整合，并可以在內(nèi)部協(xié)商的基礎(chǔ)上形成專委會層面的共識并以此為基礎(chǔ)進一步開展外部協(xié)商。

第三，進一步加強和改進政協(xié)的學(xué)習(xí)工作，努力將政協(xié)委員培養(yǎng)成“政治人”和“政策家”。人民政協(xié)是國家政治機關(guān)，由此政協(xié)委員本質(zhì)上也可屬于國家公職人員的范疇；雖然其在產(chǎn)生、功能、行為方式和法律適用方面具有某種特殊性，但這并不足以否定其公職身份。政協(xié)委員本質(zhì)上是一種公共職務(wù)，因此政協(xié)委員是“政治人”，其政策訴求的表達應(yīng)該基于公共利益。在政策活動中，委員不能只是單純地代表和表達個別利益，而要基于公共利益提出個別利益訴求；政協(xié)委員提出

或者代言的利益訴求，形式上可以是個別利益，當(dāng)其實質(zhì)必須屬于公共利益范疇。政協(xié)委員還應(yīng)該努力成為特定領(lǐng)域的政策行家與“政策家”。政協(xié)委員的專業(yè)特長是其成為政策家的有利條件，但是并不意味著只要具有某方面的專業(yè)特長就天然的是某方面的政策專家。我們講的政策是公共政策，它是以公共利益為依歸的。什么是公共利益？公共利益如何形成？如何判定？等等，并不是只要具備某一方面的專長、某一方面的政策知識就天然知曉的。政協(xié)是個大學(xué)校，應(yīng)該注重通過學(xué)習(xí)活動將委員們從專業(yè)人培養(yǎng)為“政治人”，從專業(yè)家培養(yǎng)為“政策家”。

第四，大力加強政協(xié)機關(guān)內(nèi)部政策研究系統(tǒng)的建設(shè)。創(chuàng)造條件，努力按照部門政策分類加強政協(xié)內(nèi)部政策研究部門的建設(shè)。在操作上可以明確賦予現(xiàn)有的專門委員會以部門政策研究職能，在其內(nèi)部設(shè)置部門政策調(diào)研室；將現(xiàn)有的政協(xié)內(nèi)設(shè)的研究室更名為政策調(diào)研部，賦予其統(tǒng)一協(xié)調(diào)各專門委員會內(nèi)設(shè)部門政策調(diào)研室工作的職能；通過增加專職研究編制，以及由政協(xié)組成單位向政協(xié)機關(guān)派遣人員掛職等方式，充實政協(xié)內(nèi)部的政策研究隊伍。此外，應(yīng)該注重政策資料室的建設(shè)，提供豐富的、經(jīng)過整理的數(shù)據(jù)和資料，來支持委員的政策活動。

只要我們不斷努力，人民政協(xié)作為具有鮮明政治權(quán)威性、廣泛代表性和高度整合性的高品質(zhì)政策智庫，一定能夠更好地顯示自身的獨特優(yōu)勢，在我國公共政策過程中發(fā)揮不可替代的重要作用。

（臧志軍，上海市政協(xié)委員，民革上海市委會理論工作委員會主任，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系教授/責(zé)編劉玉霞）