于明明

北京城市學(xué)院眾城智庫公共政策與立法第三方評估研究中心 北京 100000

第三方參與立法的效用

于明明

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隨著我國法治建設(shè)逐步完善，“立法后評估”、“第三方參與立法”、“第三方評估”這些詞逐漸受到理論和實務(wù)界的廣泛關(guān)注。

據(jù)悉，我國的立法評估工作首先是從地方開始，廣州、上海、海南及深圳市等地都已開展了“立法后評估”工作。近些年，國家層面開始意識到引入第三方參與立法機(jī)制的重要意義。為了充分保障立法質(zhì)量，新修改《立法法》確立了立法后評估機(jī)制。黨的十八屆四中全會提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的宏偉戰(zhàn)略，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出：“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估。”探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。

可見，推進(jìn)第三方參與立法機(jī)制研究是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家、全面深化改革的需要。關(guān)于第三方參與立法的效用，理論界一直存有爭議。喻文光教授認(rèn)為，引入第三方評估有利于緩解科學(xué)立法與民主立法的張力，有利于落實憲法的基本規(guī)定，有利于促進(jìn)包括第三方在內(nèi)的社會公眾從事前、事中、事后全過程參與立法與評估。①王仰文教授從“第三方委托立法”的角度出發(fā)，建議嘗試委托第三方參與立法的模式，以外力優(yōu)勢規(guī)避部門強(qiáng)勢利益對立法的負(fù)面影響。②奚旭初主張改變主要由政府部門起草法規(guī)的單一起草模式，引進(jìn)第三方參與地方性法規(guī)起草工作，逐步實現(xiàn)委托起草、聯(lián)合起草，形成多元化的法規(guī)草案起草渠道，努力實現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)間的公正和平衡。魏桃清認(rèn)為，人大委托“第三方”參與立法的作法，是拓展人民有序參與立法工作的有效途徑，是推進(jìn)開門立法、科學(xué)立法、民主立法和提高人大立法質(zhì)量的創(chuàng)新舉措。③

以上從宏觀角度分析了第三方參與立法機(jī)制的效用，從微觀層面來看，第三方參與立法對法律本身來說，主要有兩方面的影響：

第一，延緩法律法規(guī)的出臺。很多法律、規(guī)章和政策由于立法前沒有做好充分的論證、評估和調(diào)查，往往在出臺后會面臨較大的社會輿論壓力。例如，公安部2013年1月1日出臺的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》把“闖黃燈”視為“闖紅燈”，同樣給予“200元罰款，并扣6分”的嚴(yán)格處罰。此規(guī)定一出即刻引發(fā)鋪天蓋地的爭議，面對質(zhì)疑，政策制定者強(qiáng)制推行和解釋工作以平息社會輿論質(zhì)疑，但始終無法彌補(bǔ)該規(guī)定的“先天不足”。最終公安部交管局?jǐn)R置了該方案的實施。

事實上，“闖黃燈違法”這個政策本身并沒有太大問題，但是政策出臺得過于突然和草率，最終導(dǎo)致不得不被擱置的尷尬局面。如果政策制定者在政策出臺之前，能夠通過民主、科學(xué)的第三方評估對政策本身可能造成的社會影響事先做一個預(yù)評估，給社會公眾一個體驗期、緩沖期，再輔之以更完善的政策推進(jìn)，結(jié)果可能會截然相反。引入第三方參與立法機(jī)制，在延緩了法律的出臺同時，維護(hù)上能起到緩沖社會輿論壓力的作用。

第二，推動法律法規(guī)的出臺。第三方參與立法主要通過立法評估的方式。立法評估包括立法前評估和立法后評估，立法前評估是指對立法項目在納入立法規(guī)劃、立法計劃前，就立法的必要性、迫切性、可行性、成熟性的評估活動，對立法過程成本、立法的成本收益分析、立法社會風(fēng)險進(jìn)行評估。以前我們提出要有法可依，主要是法律供給不足。隨著社會主義法律體系的初步建立，法律的全面性已經(jīng)得到保障。在后續(xù)的立法中要保持更加審慎的態(tài)度，要考慮輕重緩急，哪些方面急需立法支撐，哪些方面不需要立法，可以加強(qiáng)行政管理或社會管理就可以解決掉問題。因此，要通過立法前評估，考慮立法的利益均衡與利弊得失。

如針對北京市的“停車貴”、“停車難”問題，在做了大量社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，第三方主體多次表達(dá)立法愿望，面對迫切需要解決的社會問題，在2015年1月份召開的北京市第十四屆人大三次會議上，代表議案對北京市的機(jī)動車停車管理問題給予高度關(guān)注，提出要優(yōu)化停車設(shè)施規(guī)劃布局，加強(qiáng)停車設(shè)施建設(shè)，規(guī)范停車管理秩序，并將“停車秩序治理”納入了政府工作報告，今年將開展立法論證，最快明年將出臺相關(guān)法律規(guī)范停車管理秩序。

因此，第三方參與立法有利于緩解科學(xué)立法與民主立法的張力，有利于落實憲法的基本規(guī)定，有利于促進(jìn)包括第三方在內(nèi)的社會公眾從事前、事中、事后全過程參與立法與評估。但委托第三方參與立法與評估需要進(jìn)一步完善，需要建構(gòu)相關(guān)制度來保障第三方參與立法的專業(yè)性、獨立性和民主性。

注釋

①喻文光：“通過第三方參與立法保障立法的科學(xué)性與民主性”，載《行政管理改革》2015年第2期。

②王仰光：“地方人大委托“第三方”參與立法的理論詮釋與實踐思考”，載《河北法學(xué)》2014年第10期。

③魏桃清：“人大委托“第三方”參與立法工作的實踐與思考”，載《人民之聲》2013年第7期。

［1］王敬堯.《參與式治理—中國社會建設(shè)實證研究》，中國社會科學(xué)出版社2006年版.

［2］魏桃清.“人大委托“第三方”參與立法工作的實踐與思考”，載《人民之聲》2013年第7期.

于明明，女，山東青島人，法學(xué)碩士，研究方向：立法、第三方評估。

本文系北京市法學(xué)會項目“北京市推進(jìn)第三方參與立法機(jī)制研究”（項目編號：BLS（2015）A005）的項目階段成果之一。