楊　飛浙江省統(tǒng)計局民生民意調(diào)查中心 浙江杭州 310012

政府績效評估中的民意調(diào)查研究

楊飛
浙江省統(tǒng)計局民生民意調(diào)查中心 浙江杭州 310012

近年來，評價政府績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)正在悄然變化，政府績效評估更加廣泛地吸納民意是變化的主要內(nèi)容。開展民意調(diào)查，建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道，改進和完善民意評價政府績效的機制，是一項順應(yīng)時代要求的重要工作，對政府民主行政的推進、政府形象的塑造以及服務(wù)型政府的建設(shè)都具有重要的意義。

一、民意參與政府績效評估的重要作用

民意參與是現(xiàn)代政府績效評估不可或缺的重要環(huán)節(jié),是促進政府績效評估民主化、科學(xué)化的有效途徑。公民是政府行為和績效的主要評判者?？?yōu)槊袼?，才能?quán)為民所用，因此民意參與是政府績效提升的重要途徑。

（一）民意參與績效評估有利于增強政府的合法性，突顯民主理念。

民主作為現(xiàn)代社會的核心價值理念，已經(jīng)得到當今世界絕大多數(shù)國家的認可，成為國家的一個合法性基礎(chǔ)，而民意參與作為現(xiàn)代民主政治的一種具體體現(xiàn)，蘊涵了豐富的民主理念。民意參與政府績效評估實質(zhì)上就是公民行使自己民主權(quán)利的過程，也是民主理念在實踐生活中的突顯。同時，公民參與增強了政府績效評估的透明度，增強了公民對政府的認同與支持，增強了公民對政府的信心，有利于增強政府的合法性、權(quán)威性和可信任性。

（二）民意參與績效評估有助于更好地實現(xiàn)政府的施政宗旨，提高政府績效

政府的施政宗旨就是民眾本位，對人民負責(zé)，為人民服務(wù)。現(xiàn)代政府績效評估將公民的滿意度作為衡量政府績效的重要標準就是落實這一施政理念的重要舉措。而讓作為政府服務(wù)對象的公民直接參與到政府績效評估中來，則可以督促政府始終堅持其施政原則，更好地實現(xiàn)其施政宗旨。此外，通過民意調(diào)查評估政府績效結(jié)果的反饋，就能找到政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)與公民需求之間的現(xiàn)實差距，從而為政府提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量提供了依據(jù)、指明了方向，有利于政府績效的不斷提高。

（三）民意參與績效評估有利于監(jiān)督政府績效評估過程，增強評估結(jié)果的有效性

政府在履行職責(zé)的過程中，難免會有人或為了迎合上級政府和主管部門的喜好，搞背離民心的政績工程、獻禮工程，或為了自己加官晉爵而虛造數(shù)據(jù)捏造政績。讓民意參與到政府績效評估中來，以公民公正的立場、嚴謹?shù)膽B(tài)度，不僅能夠有效地監(jiān)督評估的各環(huán)節(jié)，避免績效評估留于形式，或被人利用作為實現(xiàn)不正當目的、獲取不正當利益的手段，保證績效評估始終在規(guī)范化的軌道上進行，而且能夠使評估結(jié)果更為客觀、準確地反映政府的真實績效，增強評估結(jié)果的有效性。

二、民意調(diào)查在政府績效評估中的實際應(yīng)用

從全國來看，北京、廣州、沈陽、珠海、南京、杭州、青島等城市較早地開展了一些民意評價或考核活動。湖南、江西、山西、貴州等省也相繼開展了一些全省性的民意測評項目，作為組織、紀檢、公安等部門評估管理對象績效的重要內(nèi)容。近幾年，我省各級政府高度重視民意調(diào)查，在政府績效評估領(lǐng)域也進行了有益實踐，主要有以下幾個方面：

（一）對工作評價性的民意調(diào)查

這類民意調(diào)查經(jīng)常用于測定社會公眾對某項政策評價。調(diào)查結(jié)果能夠直接反映社會公眾對國家大事及重要決策的態(tài)度,因而成為處理政務(wù)的重要參考。如我省圍繞省委“法治浙江”建設(shè)，開展了法治建設(shè)群眾滿意度調(diào)查；圍繞法治政府，開展全省法治政府建設(shè)群眾滿意度測評工作；圍繞“美麗浙江建設(shè)”，開展全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的群眾滿意度調(diào)查；圍繞“五水共治”，開展的“五水共治”工作群眾滿意度調(diào)查等。杭州市開展市直單位和縣（市、區(qū)）社會評價調(diào)查；嘉興市配合“效能建設(shè)年”活動，開展了人民群眾民主評議市級機關(guān)部門調(diào)查和民主評議縣（市、區(qū)）政府工作調(diào)查等等。

（二）對決策輔助性的民意調(diào)查

民意,是一種社會公眾的共同意見和態(tài)度,任何社會決策要想做到現(xiàn)實可行和有預(yù)見性,就必須詳盡、準確地了解民意,從而在此基礎(chǔ)上做出順乎民意、合乎現(xiàn)實的正確決策。這類民意調(diào)查便是提供給決策者達此目的的一種最為重要和可靠的工具。通過調(diào)查,政府了解到社會發(fā)展中遇到的問題和不足,促進政府制定相應(yīng)的對策加以解決。如我省圍繞政府行政審批改革，積極開展“公民網(wǎng)上辦事”民意調(diào)查工作。針對行政審批人員、行政許可的申請人、社會公眾等不同群體，組織實施“公民網(wǎng)上辦事”專題民意調(diào)查，評估當前網(wǎng)上辦事的服務(wù)水平、服務(wù)效率情況，反映當前網(wǎng)上辦事的使用現(xiàn)狀和辦事對象的實際使用感受，匯集反映網(wǎng)上辦事在應(yīng)用推廣過程中存在的問題，供省政府進一步推進行政審批改革，打造服務(wù)型政府決策參考。

（三）對社會監(jiān)測性的民意調(diào)查

人的主觀態(tài)度總是對一定的社會狀況的反映。例如,滿意或不滿意的情緒或評價總是人們大腦在經(jīng)歷和綜合了社會多方面的狀況才產(chǎn)生的。通過民意調(diào)查,測量人們的主觀社會指標是迅速了解和把握社會綜合狀態(tài)的簡便易行又十分敏感有效的辦法。如我省開展的全省民生改善滿意度調(diào)查、浙江省藥品安全公眾滿意度調(diào)查，寧波市開展的居民生活品質(zhì)評估調(diào)查，溫州市開展的“困難職工生活狀況調(diào)查”和“低收入群體生活狀況調(diào)查”等等。

防竄裝置有兩種：一種是裝配在管口處控制鋼管竄動，另一種是裝配在加勁環(huán)處控制鋼管竄動，防竄裝置是由支座、轉(zhuǎn)輪、軸及軸承組成。

（四）對熱點溝通性的民意調(diào)查

這類調(diào)查在協(xié)調(diào)社會成員之間的觀念,縮小人們在某些社會問題上的思想距離方面起到作用。如我省依托全省政府網(wǎng)站群，組織實施“社會用工”、“醫(yī)療體制改革”、“節(jié)約用水”、“政府網(wǎng)站信息公開與交流互動”、“限塑令”、“政務(wù)微博”等主題的民意征集工作，聽取網(wǎng)民對政務(wù)工作的改進意見和建議，紹興市開展的“民生問題大家談”調(diào)查等等。

三、民意調(diào)查參與政府績效評估中要重視的幾個問題

目前民意調(diào)查范圍很廣，涉及到了政治、經(jīng)濟、文化、社會等多個領(lǐng)域。這表明政府正在以更加積極的姿態(tài)傾聽民眾心聲,但當我們在為民意調(diào)查帶來的美好愿景歡欣鼓舞的同時,也應(yīng)看到繁榮背后的隱憂。具體來說：

（一）民意調(diào)查對象參與意識比較淡薄

公眾往往認為個人應(yīng)該服從集體，個人只是公共管理和服務(wù)的對象，卻沒有意識到自身也是公共管理不可或缺的主體。盡管我國近年來公眾參與已得到愈來愈多的人接受和支持，但政府績效考核中公眾參與的主動性、自覺性和理性化程度仍不高。諸多公眾參與是被動的，并不是基于公眾的責(zé)任感，更多的帶有盲目性和服從性。普通公眾參與也需付出一定的成本，因而即使與日常事務(wù)有關(guān)的活動，公眾也不會積極參與，公眾參與缺少利益動力機制。即使有些公眾參與了政府績效考核，也把它當成僅僅是政府的一項調(diào)查活動而已。

（二）民意調(diào)查實施的有效性需進一步提高

民意調(diào)查作為一種實證研究方法,調(diào)查指標體系設(shè)計和調(diào)查過程有嚴格的科學(xué)規(guī)定。但忽視這些規(guī)定的民意調(diào)查卻時有出現(xiàn),主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一、指標設(shè)計不科學(xué)，標準不統(tǒng)一，簡單的僅僅是評測總體滿意度，復(fù)雜的則讓公眾難于理解和回答。其二、樣本不具有代表性。一些民意調(diào)查抽取的調(diào)查對象未涵蓋所有的利益相關(guān)人,把部分人的意見普遍化,未采用具有明確規(guī)則的隨機抽樣法，讓每一個評價對象都有發(fā)言機會，不足以代表真正的民意。其三、問卷設(shè)計存在誤導(dǎo)性。一些問卷設(shè)計不科學(xué),容易誤導(dǎo)調(diào)查對象。有些問題前半部分的描述和后半部分的提問并無必然聯(lián)系,但將它們聯(lián)系在一起容易讓答題者產(chǎn)生主觀印象,影響了回答時的客觀性,導(dǎo)致了調(diào)查結(jié)果的偏差。其四、樣本量的確定需充分考慮統(tǒng)計學(xué)意義。在樣本量的設(shè)計上需充分考慮樣本量的置信區(qū)間以及樣本誤差等因素。其五、調(diào)查方案執(zhí)行過程存有偏差。特別是入戶調(diào)查，要求調(diào)查員必須深入到調(diào)查戶，但有些地方為省事或者認為不必要這樣做，將調(diào)查戶集中起來填寫，或者在小區(qū)門口，攔截住戶發(fā)表填寫。不重視民意調(diào)查指標設(shè)計和調(diào)查過程等的科學(xué)有效，評價結(jié)果的客觀性和調(diào)查質(zhì)量是無法保證的。

（三）民意調(diào)查的獨立性應(yīng)進一步加強

（四）民意調(diào)查的結(jié)果沒有合理利用

民意調(diào)查旨在反映民意、為績效評估提供決策依據(jù)、促進各被評估對象改善工作。目前民意調(diào)查結(jié)果在績效評估中有兩種極端，一種為民意調(diào)查的結(jié)果政府不予考慮或重視，使得公眾評不評都一樣，嚴重挫傷了公眾參與的積極性，削弱了公眾參與的熱情，并且有可能引起公眾的不滿，造成社會某些不穩(wěn)定的因素；另一種把民調(diào)結(jié)果替代績效評估結(jié)果，單純將民意調(diào)查結(jié)果作為全部的考核依據(jù)，有欠科學(xué)性，民意調(diào)查的結(jié)果在績效評估中只能占據(jù)一定的比重。結(jié)果排名，是一種激勵部門之間提升工作質(zhì)量的手段，并不是目的，否則各個部門焦點就會轉(zhuǎn)移到提高名次，而不是改善工作，評測成為被評單位的一種負擔(dān)。另外，評價結(jié)果應(yīng)該公開，不能只限于內(nèi)部使用。開展民意調(diào)查的目的是為了聽取公眾的意見和建議，為了讓各個部門了解自己工作中的問題，并找到改進的方向，只有把評價結(jié)果讓被評價的部門知道，才可能推動其去改進工作。對于公眾來說，參與的積極性和動力更多的來自于政府是否真的重視了他的意見，因此評價的結(jié)果應(yīng)采用適當?shù)男问焦?，讓公眾感覺到參與的價值和意義。

四、進一步做好民意調(diào)查的對策建議

（一）注重宣傳教育，提高公民參與性

政府績效民意調(diào)查的受訪者是公民，公眾參與意識的高低決定了其參與的積極性，也必然影響到其對評價活動的重視程度，公眾不重視就難免敷衍了事，或是自己亂填問卷或是出于從眾心理盲目選擇。參與能力除了受到參與意識的影響，還受到自身職業(yè)、受教育程度等限制，也為外部客觀條件所限制，如政務(wù)公開狀況、不同公眾與政府各部門接觸機會的多少等。所以，推進政府績效民意調(diào)查工作，應(yīng)加大宣傳教育力度，營造公民參與的氛圍，提高公民的參與意識和參與能力，從而推動政府績效評價工作的穩(wěn)步向前發(fā)展。

（二）使用科學(xué)方法，提高民意調(diào)查有效性

從確定調(diào)查主題、擬定研究計劃、設(shè)計問卷、抽取樣本,到進行實際調(diào)查,再到調(diào)查數(shù)據(jù)的處理,研究報告的撰寫,都要有科學(xué)的調(diào)查規(guī)范。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展, 目前社情民意調(diào)查基本采用的是國內(nèi)外先進的調(diào)查方式——計算機輔助電話調(diào)查系統(tǒng)（CATI），它是使用互動計算機系統(tǒng)輔助調(diào)查者完成電話調(diào)查的基本數(shù)據(jù)收集任務(wù)。先進科學(xué)的調(diào)查手段為獲得準確真實的民意調(diào)查結(jié)果提供了保障。與此同時,在調(diào)查中,要注意民意調(diào)查樣本的采集,科學(xué)化的抽樣是保證調(diào)查結(jié)果準確的必要條件。問卷設(shè)計要合理準確,不能讓問題本身帶有偏見性與引導(dǎo)性,否則會使調(diào)查的結(jié)果產(chǎn)生偏差,所做出的調(diào)查結(jié)果也是不真實的。要強化管理規(guī)范。任何一次調(diào)查都必須按照事先設(shè)計好的程序進行,不能在程序的執(zhí)行中加入任何人為的偏見,只有如此才能保證民意調(diào)查結(jié)果的真實有效。

（三）發(fā)展獨立機構(gòu)，提高民意調(diào)查抗干擾性

民意調(diào)查的生命力在于客觀性、真實性。但就目前我國的民意調(diào)查機構(gòu)來看,大多屬于“官辦”,這與我們的國情有關(guān)。統(tǒng)計部門歷來是為政府提供統(tǒng)計及相關(guān)信息部門。我國的政府統(tǒng)計部門有比較完善的組織機構(gòu),掌握信息采集,處理和傳輸?shù)姆椒ê褪侄?有一大批經(jīng)驗豐富的統(tǒng)計專家,有條件和能力實施民意調(diào)查。在政府民意調(diào)查機構(gòu)之外,我們還應(yīng)該鼓勵和培育更多的民間“中立”的民意調(diào)查機構(gòu)?！爸辛ⅰ睓C構(gòu)可以和政府保持一定距離,免于來自權(quán)力的壓力和影響,確保信息不被篩選,保證調(diào)查結(jié)果客觀真實性。而政府的責(zé)任是對這些調(diào)查機構(gòu)和調(diào)查活動進行監(jiān)督與規(guī)范。在健康的軌道上發(fā)展的民意調(diào)查,不僅是對政府民調(diào)的有益補充和輔助,也是提升政治民主化水平必然趨勢和要求。

（四）合理利用結(jié)果，發(fā)揮民意調(diào)查作用

民意調(diào)查結(jié)果的運用應(yīng)主要把握以下四條原則：一是要體現(xiàn)實用性。重視民意調(diào)查結(jié)果，不能講形式、走過場，使民意在考核體系中占有足夠的份量。二是要體現(xiàn)可比性。由于工作性質(zhì)的差異，不同部門、不同系統(tǒng)在民眾中的印象會有差異，民意測評在橫向上存在一定的不可比性，但在同一部門、同一系統(tǒng)內(nèi)一般都有較強的可比性。應(yīng)鼓勵在部門、系統(tǒng)內(nèi)部開展民意測評和考核。三是要注重民意結(jié)果導(dǎo)向。民意測評是一項技術(shù)性強、難度高的工作。結(jié)果導(dǎo)向強調(diào)以一致性較高的民意來修正決策，對正面意見一致性高的地區(qū)（部門）進行獎勵，或是對負面意見一致性高的地區(qū)（部門）采取批評或懲戒措施，主要為其發(fā)現(xiàn)問題，改善工作。四是要樹立民意非增長理念，關(guān)注相似時空條件下民意的比較和運用。由于影響民意的因素眾多，民眾滿意水平并非必然與經(jīng)濟社會發(fā)展軌跡正向相關(guān)。人的思想觀念的發(fā)展性，決定了即使經(jīng)濟社會發(fā)展到非常高的水平，民眾也不可能完全滿意，甚至?xí)霈F(xiàn)民眾滿意水平下降的現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)關(guān)注的是在相似時空條件下民意的比較和運用。