郭曉兵 (中國現(xiàn)代國際關系研究院安全與軍控所副所長、研究員)

?

奧巴馬政府核安全外交的特點及未來走勢

郭曉兵 (中國現(xiàn)代國際關系研究院安全與軍控所副所長、研究員)

核安全外交是奧巴馬外交中最具特色的一部分。美國從核安全*此篇中“核安全”概念，多指前文中所說的“核安保”，英文為nuclear security。這個原本較為邊緣性的議題入手，積極造勢，調(diào)動多邊外交和大國外交，不僅改善了全球核安全狀況，降低了美國面臨的核恐怖主義風險，而且扭轉了美國在軍控領域的負面形象，提升了話語權。3月底，新一屆核安全峰會于華盛頓召開。值此之際，筆者盤點梳理奧巴馬政府的核安全外交及其未來走勢，以期對有關問題的認識和實踐有所助益。

一

美國對核恐怖主義的擔心由來已久，歷屆政府為推動國際核安全合作采取了不少措施。與以往相比，奧巴馬政府的核安全外交呈現(xiàn)三個突出特點。

第一，空前關注核恐怖主義威脅，將增進核安全作為美國安全戰(zhàn)略的優(yōu)先任務。美國對核恐怖主義威脅的認識有個逐步深入的過程。1944年，核武器尚未研制成功，參加“曼哈頓工程”的原子彈研制專家就向美國政府提交《杰弗里斯報告》，指出核武器可以讓進攻者獲得不對稱優(yōu)勢，擁有核武器的侵略者能夠“通過成功的突襲擊敗遠比它強盛的國家”。 其中已包含對核恐怖主義的擔心。核武器問世后，美國對核恐怖主義的防范進入實踐，大致分為三階段。第一階段是20世紀50～80年代，美國初步建立防范核恐怖主義的機制和力量。它最初擔心的核恐風險來源并非恐怖主義組織，而是蘇東社會主義陣營。蘇聯(lián)1949年首次核試，美國國防科學委員會次年啟動“改錐計劃”(1950～1952年)，后又代之以“門擋計劃”(1953～1970年)，研究如何綜合運用探測、情報、法證等手段防止蘇聯(lián)、東歐外交官向美國走私核材料。70年代，國際恐怖主義趨于活躍，發(fā)生慕尼黑奧運慘案等重大恐襲事件。美國開始評估恐怖主義組織獲取和使用核武的可能性，并強化核材料儲存和運輸管理，防其落入恐怖分子之手。第二階段是20世紀90年代，美國重點轉向防止前蘇聯(lián)核材料、核技術與核人才的流失，以免給恐怖分子提供可乘之機。美國通過著名的《納恩-盧格法案》，實施“合作減少威脅”計劃，幫助原蘇聯(lián)國家特別是俄羅斯拆除核生化武器，增強核武庫及核材料安保。第三階段是21世紀以來，由于“9·11”襲擊和國際核黑市曝光，美國認識到“落入與美國為敵的國家和恐怖分子之手的大規(guī)模殺傷性武器是美國安全面臨的最嚴重的威脅之一”*National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 2002, p.1, http://www.state.gov/documents/organization/16092.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年3月4日)。 奧巴馬政府則更進一步，《2010年核態(tài)勢評估報告》明確提出，核恐怖主義是“最緊迫最嚴峻的威脅”。*Nuclear Posture Review, April 2010, p.iv，http://www.defense.gov/News/Special-Reports/NPR.(上網(wǎng)時間：2016年3月4日)從“最嚴重的威脅之一”到“最緊迫最嚴峻的威脅”，美國對核恐怖主義威脅的重視達到空前高度。耐人尋味的是，以前的《核態(tài)勢評估報告》往往嚴格保密，而奧巴馬政府的《核態(tài)勢評估報告》摘要卻破天荒地以英、中、法、西、俄、阿6種語言發(fā)布。這無異于昭告全球，核安全已成為美國對外戰(zhàn)略中的一項優(yōu)先任務。

第二，重點抓落實，著力確保核材料安全。在核安全建章立制、發(fā)起倡議方面，奧巴馬政府的前任已做了很多工作。一方面，在聯(lián)合國框架內(nèi)推動通過1540號決議，支持締結《制止國際核恐怖主義行為國際公約》，同時支持國際原子能機構修訂《核材料實物保護公約》，擴展其涵蓋范圍。另一方面，發(fā)起一系列志愿者倡議，如八國集團框架下的“防止大規(guī)模毀滅性武器和材料擴散全球伙伴關系”，與俄聯(lián)合發(fā)起的“全球打擊核恐怖主義倡議”，以及由美國主導的“防擴散安全倡議”、“集裝箱安全倡議”、“大港計劃”、“全球威脅減少倡議”等。與之相比，奧巴馬政府沒有投入太多精力締結新的法律文書，而是重點抓落實。 奧巴馬政府抓落實的關鍵是確保核材料安全。核恐怖主義有四種形式：偷竊和使用核武；自制和使用核武；攻擊核設施；制造和使用放射性“臟彈”。其中恐怖分子獲取核材料自制核武危害嚴重，且相對而言風險較高，屬防范重點。最便于恐怖分子用來制造核爆炸裝置的核材料是高濃鈾。世界上大約有61噸民用高濃鈾，分布在25個國家的100個設施中，足以制造數(shù)千枚核武器。*Fissile Materials Working Group, The Results We Need in 2016, Policy Recommendations for the Nuclear Security Summit, p.5, http://www.fmwg.org/FMWG_Results_We_Need_in_2016.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年3月4日)另外，世界上還有約250噸民用分離钚。*Fissile Materials Working Group, The Results We Need in 2016, Policy Recommendations for the Nuclear Security Summit, p.14, http://www.fmwg.org/FMWG_Results_We_Need_in_2016.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年3月4日)為防止恐怖分子獲得這些材料，奧巴馬2009年在“布拉格講話”中提出4年內(nèi)確保全球易流失核材料安全的目標。2010年，美國啟動核安全峰會進程，動員各國共同為此努力。6年來，全球核材料的安保狀況已有較大改善。一是擁有武器級裂變材料的國家加速減少。從1992年到2009年峰會召開前的17年間，共有14個國家移除了本國境內(nèi)的武器級裂變材料。而從2010年召開首屆峰會到2016年6年間，就有13個國家移除境內(nèi)的武器級裂變材料。*Deepti Choubey, “From Sprint to Marathon: The 2014 Nuclear Security Summit and the Path Ahead”, Arms Control Today, May 1, 2014, https://www.armscontrol.org/act/2014_05/From-Sprint-to-Marathon-The-2014-Nuclear-Security-Summit-and-the-Path-Ahead.(上網(wǎng)時間：2016年3月4日)同位素生產(chǎn)是民用高濃鈾的重要用途之一。峰會進程啟動以來，比利時、加拿大、法國、荷蘭、南非等同位素生產(chǎn)大國均承諾減少高濃鈾生產(chǎn)，有的已改用低濃鈾。 二是越來越多的國家參與國際核安全合作，增強了國際核安全機制的執(zhí)行效力。國際核安全機制有兩大基石即《核材料實物保護公約》和《制止核恐怖主義行為國際公約》。前一公約是國際上唯一關于核材料實物保護的國際文書，簽訂于1980年，最初重點在確保核材料運輸安全；2005年修訂后適用范圍擴大到民用核材料和核設施。但是，其修正案迄今未能生效，因為尚未滿足2/3成員國，也就是101個國家批準的生效條件。在峰會進程啟動之前的2009年底，只有包括中國在內(nèi)的33個國家批準公約修正案。 而到2016年2月，已有92個國家批準公約修正案，增加近60個國家。后一公約制定于2005年，要求各國合作打擊跨國核恐怖主義行為，2007年已生效。但在峰會召開前，該公約只有60多個會員國。在峰會進程推動下，該公約普遍性得到增強，到2016年3月，會員國增加到101個。 這對美國國會產(chǎn)生倒逼壓力。2015年7月，美國遷延多年后終于批準上述兩公約。

第三，以核安全為媒介增強軍控話語權，創(chuàng)新領導方式。在奧巴馬上任之初，美國因為片面強調(diào)防擴散、盲目發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭及降低核武器使用門檻而備受批評，軍控形象不佳。奧巴馬政府迫切需要扭轉這種頹勢，而核安全議題恰恰提供了合適的切入點。該議題以前在各國領導層受到的關注不多，但事關各國的共同利益，故不像核軍控領域的核裁軍、防擴散等議題那樣遭遇重重爭議。通過核安全峰會，奧巴馬政府將主要國家領導人召集在一起，實現(xiàn)了多重外交目的。一是開展“禮品籃”外交，構筑大多邊與小多邊交織的核安全合作網(wǎng)絡。大多邊是指核安全峰會本身。2010年首屆核安全峰會有47國和3個國際組織領導人與會。這是自1945年羅斯?？偨y(tǒng)籌辦舊金山會議、成立聯(lián)合國以來，美國舉辦的規(guī)模最大全球峰會。后來參加首爾、海牙峰會的國家和國際組織又有所增加，成為各方矚目的國際盛會。小多邊是指“禮品籃”外交。這是美國籌辦核安全峰會過程中的一大發(fā)明。因為核安全峰會參會國眾多，根據(jù)協(xié)商一致原則達成的會議公報往往只能取最低標準，不能充分滿足美國的政策需求。為破解這個難題，在籌備2012年首爾核安全峰會過程中提出，各國可根據(jù)自身實際情況提出核安全承諾，作為獻給峰會的“禮品籃”。其他志同道合的國家可以共提，或者加入這些“禮品籃”。結果收獲頗豐，首爾峰會收到30多個國家參與的14個“禮品籃”，海牙峰會上則收到46個國家參與的14個“禮品籃”。其內(nèi)容涉及方方面面，從反核走私到核法證學，從去除高濃鈾到強化核安全執(zhí)法等等。這種方式加快了核安全合作的實質(zhì)性進展，減輕了美國負擔。通過參與多數(shù)“禮品籃”，美國還實現(xiàn)了“幕后領導”，在新型的核安全合作網(wǎng)中取得特殊的樞紐地位。這種新型外交方式富有彈性，效果顯著，以至于巴黎氣候變化大會等開始復制其成功經(jīng)驗。二是借助該平臺，美國舉行一系列雙邊會晤，討論安全熱點，運籌大國關系。首爾峰會期間的“麥克風門”事件曝光美俄首腦關于反導計劃的磋商。海牙峰會的焦點轉向克里米亞危機，八國集團中的西方領導人舉行“會中會”，將俄羅斯踢出該集團。正是部分借助核安全議題造勢，奧巴馬成功塑造核軍控推手形象。他本人榮獲諾貝爾和平獎，美國軍控話語權也有所提升。這為奧巴馬爭取國際支持，集合眾力以壓促談，最終達成伊朗核協(xié)議，創(chuàng)造了有利條件。

二

在2014年海牙峰會上致閉幕詞時，奧巴馬希望2016年峰會能夠建立一個“可持續(xù)的”國際核安全合作機制。隨著近年美國安全戰(zhàn)略調(diào)整及國際形勢變化，推動國際核安全合作的動力有所削弱，“峰會疲勞”漸漸滋生，人們對于第四屆核安全峰會的成果理應抱有合理預期。

一是美國對核安全議題的重視程度在下降。在安全上，美國對核安全與核武現(xiàn)代化的重視程度呈此消彼長態(tài)勢。與其軍事戰(zhàn)略調(diào)整相呼應，美國的核武戰(zhàn)略正在向備戰(zhàn)大國沖突回歸。2017年的美國國防預算明確提出，強化核武是為反制俄羅斯的“侵略行為”。*Alex Emmons, “Obama’s Russian Rationale for $1 Trillion Nuke Plan Signals New Arms Race”, The Intercept, Feb. 23, 2016.與此同時，美國對核安全問題的重視程度卻在降低。這種趨勢清楚反映在其預算申請中。2015財年預算中，奧巴馬政府將能源部國家核安全管理局的包括核安全在內(nèi)的防擴散項目開支削減4000萬美元，卻將核武器計劃開支增加5000萬美元。*Nickolas Roth, “US Budget Request Shows Eroding Focus on Nuclear Security”, http://nuclearsecuritymatters.belfercenter.org/blog/nnsa-budget-shows-eroding-focus-nuclear-security. (上網(wǎng)時間：2016年3月4日)非但如此，2011～2016年，美國的核安全預算申請連續(xù)5年遞減。一些核安全項目完成期限也不斷后延。例如，由于美國“全球威脅減少倡議”預算削減，改造或者關閉200座高濃鈾研究堆的計劃的完成時間先從2020年推到2030年，然后又推到2035年。*Nickolas Roth, “US Budget Request Shows Eroding Focus on Nuclear Security”, http://nuclearsecuritymatters.belfercenter.org/blog/nnsa-budget-shows-eroding-focus-nuclear-security. (上網(wǎng)時間：2016年3月4日)

在外交上，核軍控領域的議題在轉換，無核武器國家發(fā)起的“人道主義倡議”給美國帶來裁軍壓力，但核安全峰會對于應對這種壓力幫助不大。出于對核裁軍進程停滯不前的不滿，無核武器國家樹起“人道主義倡議”的大旗，試圖將核武器的制造和使用非法化。目前，已有100多個國家參與。對于核安全峰會聚焦的核恐怖主義問題，不少無核武器國家認為跟自己關系不大。因此，核安全峰會凝聚人心、宣傳造勢的效果有所削弱。為應對新壓力，美國又琢磨出新招。例如，派代表參加“人道主義倡議”大會。再如，倡導建立“國際核裁軍核查伙伴”，邀請無核武器國家與核武器國家一道就核裁軍核查問題進行對話，化解前者怨氣。核安全峰會的專寵地位已不復往昔。

二是俄羅斯退出峰會進程，削弱了峰會影響力。在核安全領域，美俄仍是其他國家望塵莫及的超級大國。兩國擁有全球90%的高濃鈾存量，50%以上的高濃鈾堆，而且其他地區(qū)的高濃鈾堆也多數(shù)源自美俄。*Ramesh Thakur, Gareth Evans, Weapons: The State of Play, Canberra: Centre for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament, 2013, p.184.兩國合作對于改進全球核安全狀況，確保核安全峰會取得實效有重大意義。但近年受美俄關系惡化影響，俄羅斯不愿再在核安全問題上為美捧場。2012年，俄羅斯宣布，“合作減少威脅”計劃在2013年5月到期后將不再繼續(xù)，因為俄不再需要外援，而且擔心泄露敏感信息。2013年6月,經(jīng)兩國磋商后，該計劃中的核安全合作將根據(jù)《2003年在俄多邊核環(huán)境計劃框架協(xié)議》繼續(xù)進行，但拆除和銷毀導彈、轟炸機和化武的合作停止。烏克蘭危機爆發(fā)后，美俄核安全合作進一步受到?jīng)_擊。八國集團2014年3月將俄開除后，俄不再參加該集團的“防止大規(guī)模毀滅性武器和材料擴散全球伙伴關系”。2014年10月，俄外交部通知美方，不再參加2016年核安全峰會。迄今，美俄核安全合作并未完全斷絕，仍攜手將哈薩克斯坦和波蘭的高濃鈾運回俄，還共同主持“全球打擊核恐怖主義倡議”。但毋庸置疑，俄缺席將使峰會的權威性、影響力、執(zhí)行力嚴重受損。

三是敏感議題難有突破。確保全球易流失核材料安全的目標不易實現(xiàn)。至2013年4月，奧巴馬提出的確保全球易流失核材料安全的時限已到，但該目標未能達成。2013年5月，美國國家核安全管理局一份內(nèi)部報告稱，盡管取得很大進步，但全球的民用武器級裂變材料仍足以制造4萬枚核武器。同時，全球的钚存量還在逆勢增長，目前每年生產(chǎn)的钚可制造740枚核武器。*Douglas Birch, “Obama Curbs Nuclear Security Goals As Bomb-building Budget Grows”, http://www.publicintegrity.org/2014/07/29/15164/obama-curbs-nuclear-security-goals-bomb-buil. (上網(wǎng)時間：2016年3月4日)其中日本的钚問題尤為嚴重。據(jù)中國軍控與裁軍協(xié)會和中國核科技信息與經(jīng)濟研究院計算，日本擁有分離钚208.8噸，“僅國內(nèi)貯存的10.8噸分離钚就足夠制造1350枚核彈頭”。如日本六所村后處理廠按計劃于2016年3月啟動，2019年全規(guī)模運行，今后每年將生產(chǎn)8噸分離钚。*中國軍控與裁軍協(xié)會、中國核科技信息與經(jīng)濟研究院：《日本核材料問題研究》，2015年9月，第2頁，第28頁，http://www.cacda.org.cn/ueditor/php/upload/file/20151010/1444458950245281.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年3月4日)此外，俄羅斯、英國、印度、巴基斯坦、朝鮮也繼續(xù)生產(chǎn)高濃鈾或分離钚。

軍用核材料問題很難塞進核安全峰會正式議程。核安全峰會聚焦民用核材料問題，但美國一開始就想把軍用核材料問題納入其中，其理由是民用核材料僅占全球核材料17%，其余83%都是軍用核材料，因此全面的核安全機制必須涵蓋軍用核材料*“Military Materials: A Critical Gap in Global Nuclear Security Efforts”, http://ntiindex.org/news-items/most-nuclear-materials-outside-international-mechanisms/. (上網(wǎng)時間：2016年3月4日)。但是，軍用核材料涉及敏感的國家安全問題，所以美國的想法遭到法國、俄羅斯反對，印度、巴基斯坦、以色列等事實核武器國家也不贊同。曾任白宮大規(guī)模殺傷武器控制及反恐協(xié)調(diào)員的薩莫雷說，甚至美國軍方都很難接受這種做法。*Douglas Birch, R. Jeffrey Smith, “Obama Steps Back From Sweeping Nuclear Security Goal”, http://www.publicintegrity.org/2015/06/15/17471/obama-steps-back-sweeping-nuclear-security-goal.(上網(wǎng)時間：2016年3月4日)基于現(xiàn)實考慮，美國在這個問題上應該不會過于冒進。

強化核安全的監(jiān)督與問責機制不能無視發(fā)展中國家的顧慮。美國希望實行更嚴格的透明措施，賦予國際原子能機構更大的監(jiān)督權、問責權。還有人提出簽訂《核安全公約》等建議。但發(fā)展中國家對此有擔憂。代表發(fā)展中國家利益的不結盟運動明確提出，“不能以強化核安全或核安保為借口或手段，侵犯、拒絕或限制發(fā)展中國家和平利用核能的權利”。*Final Document: 16th Summit of Heads of State or Government of the Non-Aligned Movement, August 31, 2012.http://www.iranwatch.org/sites/default/files/nam-iransummitfinaldocument-083112.pdf.(上網(wǎng)時間：2016年3月4日)所以，比較現(xiàn)實的辦法是以國際原子能機構為依托，逐步加強核安全的同行審議、經(jīng)驗分享和技術合作。需求較迫切的國家可以采取“禮品籃”的方式，加大合作力度，落實國際原子能機構的相關規(guī)定。

中國是奧巴馬政府核安全外交的重要合作伙伴。中國領導人積極參加歷屆核安全峰會，并與美國開展了一系列富有成效的對話與合作。核安全已經(jīng)成為聯(lián)結中美關系的一根新紐帶。隨著核安全峰會進程步入尾聲，帶有奧巴馬個人烙印的美國核安全外交熱潮會有所降溫，中美高層專門就核安全問題進行的對話可能也不再如以前頻密。但恐怖勢力謀求大規(guī)模殺傷性武器的努力從未停止。3月初，媒體曝光與“伊斯蘭國”有密切聯(lián)系的恐怖分子試圖綁架荷蘭核科學家，攫取核材料。為防止核恐怖主義的夢魘成真，未來中美有必要在兩國領導人業(yè)已達成的共識基礎上，深化務實合作，在核法證學、反核走私、核安全培訓、核設施網(wǎng)絡安全等具體領域互通有無，取長補短?！?/p>