秦學(xué)雯

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第十二屆全國人大常委會組成人員的群體特征分析

秦學(xué)雯

【摘 要】第十二屆全國人大常委會組成人員年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化，年輕委員所占比例較低。委員的學(xué)歷水平較高，年輕委員大多為博士以上學(xué)位，其專業(yè)背景較為豐富，法學(xué)類專業(yè)比重有所上升。委員中，中國共產(chǎn)黨占七成以上，漢族人口占絕大多數(shù)。另外，委員多來自東南沿海及靠近北京的山東、河北等地，而中西部地區(qū)委員的比重較小。委員在被選舉為本屆全國人大常委會組成人員之前，大多在上屆全國人大常委會、省級人大常委會、省級政府黨委人大等部門機(jī)構(gòu)任職。

【關(guān)鍵詞】第十二屆全國人大常委會 群體特征分析 職位升遷

一、全國人民常委會概述

（一）全國人大常委會的地位及其立法職權(quán)

全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，是全國人大閉會期間行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，憲法賦予了其廣泛而又重大的權(quán)力。就立法而言：它有權(quán)制定和修改應(yīng)由全國人大制定的基本法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，有權(quán)對全國人大制定的法律進(jìn)行部分的補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。隨著社會主義法治的推行和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會對法律的要求越來越強(qiáng)烈。為了加強(qiáng)立法工作，全國人大把大量的立法任務(wù)交給了常委會，于是全國人大常委會成了全國人大的日常立法機(jī)關(guān)。除憲法、基本法及少數(shù)重要法律由全國人大制定外，余下的所有法律全由常委會來制定。

（二）全國人大常委會組成人員

全國人大常委會由委員長、副委員長、秘書長和委員組成，由全國人民代表大會第一次全體會議在全國人在代表中選舉產(chǎn)生，可以說，常委會組成人員是全國人大的常務(wù)代表。全國人大常委會組成人員的產(chǎn)生，過去一直實行等額選舉，從七屆全國人大一次會議開始，常委會委員由差額選舉產(chǎn)生。

（三）常委會組成人員是常委會立法的直接主體

按照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，委員們直接參與全國人大常委會的立法，法案要變成法律，須由他們審議和表決通過，委員們在全國人大常委會立法中應(yīng)起到主導(dǎo)和支配作用。［1］為了保證全國人大常委會組成人員能夠集中精力從事人大工作，對行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行有效的監(jiān)督，憲法規(guī)定，常委會組成人員不得擔(dān)任行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)；如果擔(dān)任上述職務(wù)，必須辭去全國人大常委會組成人員的職務(wù)。

第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在2013年3月15日第十二屆全國人大一次會議選舉產(chǎn)生。張德江當(dāng)選為第十二屆全國人大常委會委員長，李建國、王勝俊等13人當(dāng)選為副委員長，其中王晨兼任秘書長，丁仲禮等161人當(dāng)選為第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會共計175人，任期由2013年3月至2018年3月。（目前已有個別委員辭世或涉及嚴(yán)重違紀(jì)而撤職）

二、第十二屆全國人大常委會組成人員年齡背景分析

第十二屆全國人大常委會組成人員共計175人，其中委員長會議組成人員14人，委員161人。其平均年齡為62.53歲，年齡最大的為70歲，最小的為47歲，標(biāo)準(zhǔn)差為5.194。將其年齡進(jìn)行分組后可以發(fā)現(xiàn)，60到70歲區(qū)間內(nèi)分布人數(shù)最多，幾乎占到總?cè)藬?shù)的70%。由此可見，第十二屆全國人大常委會組成人員老齡化的現(xiàn)象依舊嚴(yán)重。

西方政治學(xué)研究認(rèn)為，議員的年齡應(yīng)在45歲左右，此時議員們年富力強(qiáng)，心智已較為成熟，能夠較好的履行職責(zé)。而根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，第十二屆全國人大常委會組成人員中45到49歲之間僅有2人，而第十屆全國人大常委會組成人員中40到49歲人員占到10.2%，這表明人大常委會組成人員老齡化的現(xiàn)象不僅沒有改善，反而更加嚴(yán)重。有學(xué)者認(rèn)為，這是中國政治體系中立法機(jī)關(guān)與黨政機(jī)關(guān)相比地位低的表現(xiàn)，在黨政機(jī)關(guān)輸入年富力強(qiáng)人員的同時，人大及常委會成了黨政干部退休后良好的安置場所。［2］

憲法和選舉法規(guī)定，年滿十八周歲的中國公民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。也就是說，凡是年滿十八周歲的未被剝奪政治權(quán)利的人都有資格擔(dān)任人大常委會組成人員。但是在實際上，這只能是一種理想模式。當(dāng)務(wù)之急是要將人大常委會組成人員的年輕化問題提到工作議事日程上來，先改變將人大常委會作為安置老干部的場所的做法，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)人大常委會組成人員的老中青三結(jié)合。

三、第十二屆全國人大常委會組成人員教育背景分析

（一）學(xué)歷

第十二屆全國人大常委會組成人員中學(xué)歷在大學(xué)及以上的占到將近98%，只有極個別委員是高中及以下學(xué)歷，且取得博士學(xué)位的已經(jīng)占到幾乎30%，這表明人大常委會成員的整體素質(zhì)較高，都是社會上的精英人才，較高的學(xué)習(xí)素養(yǎng)與能力將有利于其在人大常委會立法工作中更好的行使自己的職權(quán)。

對十二屆全國人大常委會組成人員的年齡與學(xué)歷進(jìn)行分析，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：45-54歲的委員有68%都擁有博士學(xué)位，表明在人員選拔過程中，對年輕委員的學(xué)歷要求越來越高；而55-59歲委員博士學(xué)位與碩士學(xué)位的人數(shù)持平；60歲以上委員中大多是學(xué)士學(xué)位，這與這些委員所處的時代背景有較大關(guān)系。從法律上看，對全國人大常委會組成人員并沒有學(xué)歷要求。但年輕委員的高學(xué)歷將大大有利于全國人大常委會立法工作的科學(xué)性。

但同時，學(xué)歷不等于能力。在全國人大常委會組成人員的提名和醞釀過程中，學(xué)歷問題可以作為一個參考因素，而不宜作為絕對條件，年輕委員不僅應(yīng)具有較高的知識水品，更應(yīng)在實際工作中積極向有較多經(jīng)驗的前輩學(xué)習(xí)，了解實踐中的一些問題，使所學(xué)知識得到更好的發(fā)揮利用。

（二）專業(yè)背景

在此屆全國人大常委會組成人員中，專業(yè)背景為工學(xué)的人員比重最大，為22.3%，與往屆相比已有所下降；經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)背景的委員人數(shù)有較大幅度增加，分別占到16.9%和14.9%；哲學(xué)、教育學(xué)、歷史學(xué)、軍事學(xué)等背景的委員所占比重較??；接受黨校教育的委員所占比例為9.7%。

以往全國人大常委會中大多數(shù)人是學(xué)習(xí)理工科的，科技專業(yè)人才多，而學(xué)習(xí)哲學(xué)社會科學(xué)的、特別是法律以及管理專業(yè)的還較少，在知識和專業(yè)結(jié)構(gòu)方面還不盡完善。全國人大常委會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，其組成人員大多應(yīng)當(dāng)是法律專家，至少應(yīng)當(dāng)是比普通公民更具備法律知識的人。美國國會中，三分之一的參議員、三分之二的眾議員具有法律專業(yè)本科以上學(xué)歷。這不是美國憲法的硬性規(guī)定，而是在政治競爭中自然形成的。我國憲法對于全國人大常委會組成人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)也沒有硬性規(guī)定，如果完全實行“市場競爭”，專業(yè)結(jié)構(gòu)自然也會有一個合理的配置。

全國人大常委會成員是人民的常務(wù)代表，代表人民依法管理國家，如果不熟悉政治、法律、管理知識，不熟悉有關(guān)的專業(yè)知識，就難以做好本職工作。第十二屆全國人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)已有所改善，但還應(yīng)選拔更多法學(xué)及其他社會科學(xué)的人才，提高委員們的法律常識與法學(xué)素養(yǎng)。

四、第十二屆全國人大常委會組成人員黨派背景分析

在第十二屆全國人大常委會組成人員中，中國共產(chǎn)黨共123人，占70.3%，各民主黨派共計48人，無黨派人士8人。中國共產(chǎn)黨在全國人大常委會組成人員中占絕大多數(shù)比重保證了黨對立法工作指導(dǎo)作用的發(fā)揮，而民主黨派進(jìn)入全國人大常委的均為該黨派中央或地方的最高領(lǐng)導(dǎo)人，一般為主席、副主席、中央常委或地方主委，全國人大常委會成為其參與政治決策最高的和最重要的制度平臺。

五、第十二屆全國人大常委會組成人員民族，選區(qū)，籍貫背景分析

經(jīng)過統(tǒng)計，第十二屆全國人大常委會組成人員共涉及15個民族，其中漢族人口占到84%，回族、藏族、蒙古族、滿族相對其他少數(shù)民族所占比重較高，但都在2%左右。

第十二屆全國人大常委會中委員的選區(qū)劃分基本覆蓋全國，其中河南、湖北、四川、山東、浙江、北京以及解放軍選區(qū)的委員人數(shù)較多，所占比例均達(dá)到5%以上，其中北京選區(qū)委員人數(shù)達(dá)到6.4%，來自解放軍選區(qū)的委員有較多，占到總?cè)藬?shù)的8.3%。而相比之下，中西部、北部省份如吉林、新疆、云南等省份的委員所占比重只在1%左右，這可能與當(dāng)?shù)厝丝诿芏容^小有關(guān)。來自香港、澳門的委員均占總?cè)藬?shù)的0.6%，臺灣則占1.3%。

總體而言，全國人大常委會的組成人員大都來自東部省份選區(qū)的占幾乎43%，中西部地區(qū)委員的比重較小。全國人大常委會是立法機(jī)關(guān)，其立法決策將關(guān)系全國各地的利益，未來常委會委員的選拔應(yīng)注重東西、南北的平衡，才能更好地維護(hù)相對落后省份的利益。

六、第十二屆全國人大常委會組成人員性別分布

第十二屆全國人大常委會組成人員中男性占到84%，女性占16%，比例為4：1，與往屆相比此比例在逐漸下降，表明在國家的政治社會生活中，女性的影響力在逐漸增強(qiáng)。

七、第十二屆全國人大常委會組成人員職業(yè)背景分析

（一）現(xiàn)任職務(wù)

十二屆全國人大常委會組成人員在參與常委會的日常工作之外往往還兼任其他職務(wù)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，有將近70%的委員在此屆全國人大常委會下設(shè)各委員會中擔(dān)任職務(wù)，而此類職務(wù)在委員所有工作類別中所占比重為50%，這表明有大量委員往往身兼數(shù)職。

全國人大常委會委員的現(xiàn)任主要職務(wù)有黨內(nèi)干部、民主黨派領(lǐng)袖、政協(xié)常委委員、人大及常委會下設(shè)各委員會成員、教育研究機(jī)構(gòu)工作人員以及各社會團(tuán)體負(fù)責(zé)人這幾大類。其中，有12%的委員擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)，如中共中央常委委員、中共中央各部委、省委、市委等；有24.5%的委員為民主黨派中央主席.副主席、常委，省主委等；有將近3.5%的委員擔(dān)任省政協(xié)、全國政協(xié)委員常委；有22.3%的委員在教育研究機(jī)構(gòu)中擔(dān)任職務(wù)，如大學(xué)、研究所、黨校、科學(xué)院等；另外有6.9%的委員在各類社會團(tuán)體中任職，如工會、基金會、聯(lián)合會以及各類協(xié)會。

委員們在人大常委會以外的各機(jī)構(gòu)單位中擔(dān)任職務(wù)，一定程度上有助于其廣泛參與政治生活，獲得更多的信息。但也有學(xué)者［3］認(rèn)為，立法應(yīng)成為一種專有的、職業(yè)化的勞動，立法工作耗時間，耗精力，而制度規(guī)定給委員們用于立法的精力、時間實在有限。就審議時間而言，會期制度規(guī)定的過少。每年每個委員在會議上審議法案的時間約三百個小時，而常委會平均每年要通過二十多部法律和一些有關(guān)法律的決定。由此得知，每個委員用于一部法案的會議審議時間平均不超過十五個小時。審議時間的短缺，造成法案未被充分審議就出臺了。這即使法律的質(zhì)量難有保障，又不利于委員們立法水平的提高。

我國憲法明確要求人大常委會的組成人員不兼任行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的職務(wù)。但是，憲法對于人大常委會組成人員兼任軍事職務(wù)和社會職務(wù)未作限制。這就產(chǎn)生了專職和兼職的比例問題。在目前還不能完全實行專職化的情況下，專職人員占多大比例才能保證常委會正常工作，這一問題還相當(dāng)模糊，因此加快實現(xiàn)人大常委會成員的專職化，必須在提高認(rèn)識的基礎(chǔ)上，采取有效措施，健全具體制度。

（二）職業(yè)背景

對此屆全國人大常委會組成人員的上一任職務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，數(shù)據(jù)顯示，有26%的委員已擔(dān)任過上屆全國人大常委會委員，12.6%的委員擔(dān)任過上屆各省的人大常委會委員，1.7%的委員擔(dān)任過上屆市人大常委會委員，這些委員們（共計48.57%）已有一定的經(jīng)驗，對人大常委會的立法工作及其他事項都較為熟悉，有助于工作的展開，也有利于立法工作的連續(xù)性；有18.86%的委員在被選為人大常委會委員前在國務(wù)院各部委、各局、省政府工作，這些委員對國家各具體部門的工作較為熟悉，能提供更多的信息，有助于做出更好的決策；曾在中共中央、黨委、市委任職的委員占到21.71%；來自軍區(qū)、解放軍、總裝備部的委員占6.29%；曾在最高人民法院、檢察院任職的占到2.28%；曾在教育機(jī)構(gòu)與非政府組織任職的委員比重分別為7.43%、5.14%。

八、全國人大常委會的代表性探討

有關(guān)部門在擬訂全國人大常委會組成人員候選人名單時要考慮多種因素，比如候選人的年齡、曾任全國人大常委會組成人員的屆數(shù)、界別、性別、民族、政黨關(guān)系、宗教信仰等等。有學(xué)者指出，全國人大代表提出的選舉標(biāo)準(zhǔn)是：差掉黨內(nèi)留黨外，差掉男性留女性，差掉漢族留少數(shù)民族，差掉高齡留低齡，差掉省外留省內(nèi)，差掉中央留地方。［4］在對第十二屆全國人大常委會組成人員的年齡、民族、黨派、學(xué)歷、專業(yè)背景、職位變化進(jìn)行分析后，我們發(fā)現(xiàn)其人員結(jié)構(gòu)相比以往已有較大改善，但是在設(shè)置了各種標(biāo)準(zhǔn)的選拔條件下的委員在實際工作中是否真的具有代表性，仍然值得深思。

例如，常委會組成人員不是由基層選民選出，而是經(jīng)過市、省、國家?guī)讓拥闹刂剡x拔，與基層選民的聯(lián)系極少，缺乏日常性溝通，沒有承擔(dān)為基層選民排憂解難的職責(zé)，更不是根據(jù)基層選民的意愿和要求來行使全國人大常委會的各項職權(quán)。基層選民也不了解組成人員的工作表現(xiàn)，難以根據(jù)組成人員的工作表現(xiàn)而決定是否讓他們連任。

此外，上屆全國人大常委會組成人員的工作表現(xiàn)卻往往被有關(guān)部門忽視或輕視。為了確保新一屆全國人大常委會組成人員的年齡不突破規(guī)定，并確保擔(dān)任新一屆全國人大常委會組成人員的新面孔達(dá)到一定的百分比，有關(guān)部門會有意將上屆全國人大常委會一定比例的組成人員不列為新一屆全國人大常委會組成人員候選人。使得不少任職表現(xiàn)比較出色的現(xiàn)任全國人大常委會組成人員也會被撤換下來。全國人大代表們既缺少提名他人為候選人的權(quán)利，又缺乏自薦為候選人的權(quán)利，他們在投票時雖然可以另選他人，但這種孤立的行為難以達(dá)到多數(shù)票，所以實踐中很難用再選舉來肯定和獎勵工作出色的上屆全國人大常委會組成人員。［5］

九、結(jié)論及建議

（一）結(jié)論

通過以上分析統(tǒng)計，可以得出第十二屆全國人大常委會組成人員這一群體有如下特征：

—年齡：委員老齡化的現(xiàn)象依舊嚴(yán)重，60到70歲委員達(dá)到70%；

—教育：學(xué)歷水平較高，大都在大學(xué)以上，年輕委員多為博士以上學(xué)歷。委員們的專業(yè)背景較為豐富，其中工科類所占比重最高，法學(xué)類比重較以往有所增加；

—黨派：中國共產(chǎn)黨占到70%以上，其他民主黨派所占比重均在5%以下；

—民族：漢族人口占絕大多數(shù)，回族、藏族、蒙古族、滿族相對其他少數(shù)民族所占比重較高；

—選區(qū)：來自東南沿海及靠近北京的山東、河北等地，而中西部地區(qū)委員的比重較?。?/p>

—性別：男性占到84%，女性占16%，比例為4：1；

—職業(yè)背景：委員在被選舉為本屆全國人大常委會組成人員之前，在上屆全國人大常委會、省級人大常委會任職的比重較高，曾在省級政府、黨委、人大、政協(xié)任職的委員也較多，其余則在國務(wù)院部委、檢察院法院、市委市政府以及其他非政府組織與社會團(tuán)體中任職。

（二）建議

綜合以上統(tǒng)計分析，我認(rèn)為全國人大常委會組成人員組成結(jié)構(gòu)未來應(yīng)：

1、選任更多的青年才俊

既要發(fā)揮60歲以上委員的老成持重，又要吸收年輕人的銳意進(jìn)取，使得全國人大常委會在政策制定過程中在穩(wěn)定與革新中保持平衡。

擴(kuò)大全國人大常委會組成人員中出生社會科學(xué)教育背景的知識精英

自然科學(xué)與社會科學(xué)沒有高低上下之分，但確實各有所長，各有所短，全國人大常委會作為國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，其組成人員大多應(yīng)當(dāng)是法律專家，至少應(yīng)當(dāng)是比普通公民更具備法律知識的人。

2、吸納更多的民間或社會精英

在全國人大常委會組成人員中前官員化的特征是存在的。由于中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場之外的社會逐漸成長起來。甄別來自企業(yè)界、律師界、新聞界的成員參與立法工作，不僅可以提升立法機(jī)關(guān)的代表性，還有助于提高其效能，增強(qiáng)政治系統(tǒng)的合法性與權(quán)威性。

3、推進(jìn)全國人大常委會專職化

加快實現(xiàn)人大常委會成員的專職化，必須在提高認(rèn)識的基礎(chǔ)上，采取有效措施，健全具體制度。

4、推進(jìn)全國人大常委會直接選舉的實現(xiàn)

在利用相關(guān)技術(shù)手段的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)全國人大常委會的直接選舉，確實保證人大常委會議委員能夠代表基層人民的意見與要求。

參考文獻(xiàn)：

［1］黎曉武．論加強(qiáng)全國人大常委會委員的立法作用［J］．法律科學(xué)，1999（2）．

［2］張濤．第十屆全國人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)分析：主要特點與發(fā)展面向［J］．當(dāng)代中國政治研究報告，第7輯．

［3］黎曉武．論加強(qiáng)全國人大常委會委員的立法作用［J］．法律科學(xué)，1999（2）

［4］蔣勁松．全國人大常委會的代表性探討［J］．中國社會科學(xué)院，100732．

［5］蔣勁松．全國人大常委會的代表性探討［J］．中國社會科學(xué)院，100732．

［6］張濤．第十屆全國人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)分析：主要特點與發(fā)展面向［J］．當(dāng)代中國政治研究報告．

作者單位：（華東政法大學(xué)）