徐　紅　羅　愈

協(xié)商民主在地方預算監(jiān)督中的作用探析

徐紅羅愈

本文以協(xié)商民主在地方政府預算過程中的運作情況為研究對象，通過對巴西協(xié)商民主預算監(jiān)督模式和我國浙江省溫嶺市民主懇談預算監(jiān)督模式等協(xié)商民主實例的分析，探討協(xié)商民主在我國地方預算監(jiān)督過程中所發(fā)揮的作用，探索存在問題的成因，并提出相關解決對策。

協(xié)商民主 地方預算 預算監(jiān)督

協(xié)商民主理論產生于20世紀80年代的西方國家政治社會研究領域，該理論以社會多元化為研究基礎，強調把公眾在公共領域中圍繞著公共事務提出的各種觀點和想法集中起來，讓公眾把對公共政策的看法和態(tài)度通過協(xié)商對話等互動性交流方式加以表達，并以此形成集體性的決策或行動指南，作為社會政治領域采取集體行動的正當性依據(jù)。協(xié)商民主理論在西方許多國家得到推崇，巴西等國已有不少地方政府采用協(xié)商民主方式開展預算監(jiān)督的成功范例。我國目前許多城市和鄉(xiāng)村正在開展的咨詢會、民主懇談會和聽證會等公共預算監(jiān)督方式，都是協(xié)商民主的有效實踐，這些成功經驗極大地拓展了我國基層民主實踐的全新理念，在地方公共預算監(jiān)督過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、協(xié)商民主的內涵解析

協(xié)商民主最初是作為一種決策機制提出的，這一理論明確指出，所有受到政策影響的公民或他們的代表都能夠以自身的想法和觀點參與集體決策。作為一種社會過程，協(xié)商與其他類型的交往是不一樣的，在協(xié)商者的互動過程中，協(xié)商者容易改變他們的判斷、偏好或者觀點。［1］現(xiàn)在，人們更多地認為，民主的本質應該是協(xié)商而不是投票，協(xié)商民主的觀念在很大程度上已經取代了票決民主成為21世紀各國民主政治生活中的重要內涵。今天，協(xié)商民主已經被國際政治學界確認為一種新型的民主治理模式，也就是讓公眾本著個人利益與公共利益相結合的初衷，通過公共領域中的商談、對話及自由討論等方式，形成普遍共識并最終形成具有一定約束力的公共政策過程。

在當今時代，把民主過程中的討論和協(xié)商抽象為一種民主模式，并明確賦予“協(xié)商民主”（Dеlibеrаtivе Dеmосrасу）這個概念和相關理論的主要代表人物是哈貝馬斯。［2］哈貝馬斯曾明確指出，民主理論有三種形式：自由主義、共和主義及建立在這兩者協(xié)調基礎上的協(xié)商民主，協(xié)商民主正是對前兩者的修正與發(fā)展。［3］協(xié)商民主在實踐中，能夠使每個公民通過正常渠道了解政府和社會的相關信息，平等地參與公共政策的討論和制定過程，自由地、開放性地表達自己的意見，并通過包容性地傾聽別人的意見了解盡可能多的觀點，從而在一種理性的協(xié)商過程中，提出所有人都能接受的最終決策方案。

西方學術界對于協(xié)商民主的根本原則存在著一定的共識，但協(xié)商民主的定義繁多，甚至在一定程度上形成對立的觀點。有些學者將協(xié)商民主看成是一種公共決策體制，主要目標是制定公共政策；有些學者將協(xié)商民主看成是一種協(xié)同治理模式，目的是實現(xiàn)社會的有效治理；還有些學者將協(xié)商民主看成是一種政府管理模式，表明公眾能夠實質性地而不是象征性地參與政府管理過程。喬恩·埃爾斯特把協(xié)商民主看作是自由及平等的公民之間，通過協(xié)商討論進行的政策制定過程。［4］詹姆斯·博曼則認為，在協(xié)商民主中，公民通過公共協(xié)商形成各種集體性的決策。公共協(xié)商所交流的是評估交由政府執(zhí)行的選擇的行動方案的理性。在這種協(xié)商中，公民亮出各自觀念和信仰，并進行相互討論和批評。［5］

在我國，協(xié)商民主的內涵就是在中國共產黨的領導下，把協(xié)商民主與選舉民主相結合，實現(xiàn)公民有序的政治參與，表達公眾對公共政策的利益訴求，這是我國社會主義民主和法治建設的重要內容，是構建社會主義和諧社會的重要保障，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要途徑?？梢哉f，協(xié)商民主是人民民主在中國的基礎與基本表現(xiàn)形式。［6］

二、協(xié)商民主在國內外地方預算監(jiān)督過程中的實例分析

（一）巴西協(xié)商民主預算監(jiān)督模式分析

巴西的地方政府每年3月到4月間都會通過協(xié)商民主的方式討論地方預算問題。具體做法就是由地方政府組織社區(qū)居民召開鄰里會議，由政府工作人員向社區(qū)居民詳細解釋地方政府的支出項目和支出總額，聽取公眾對政府支出情況的想法和意見；同時，地方政府行政部門將上一年度的公共預算支出執(zhí)行情況交給社區(qū)鄰里會議進行審查評估，向參與討論的公眾講解參與預算支出討論的規(guī)則和方式；公眾代表根據(jù)自己所關注的問題對政府官員進行現(xiàn)場提問，由工作人員記錄下來作為數(shù)據(jù)資料；未參加鄰里會議的居民也可以通過地方政府的網(wǎng)站提出相關建議，最終由政府機關工作人員整理匯總后交由區(qū)域代表大會討論決定。［7］

巴西地方政府的預算監(jiān)督工作具有明確的工作時間表，如從4月份到6月份舉行區(qū)域層面的公眾代表會議，政府部門將通過鄰里會議收集整理出來的議題交給參與會議的代表討論，看看哪些是迫切需要解決的公共財政問題，哪些是次要的財政預算問題，可以放到以后的會議上進行討論；這三個月的公眾代表會議上，還要選舉產生市預算委員會的代表。從7月份到9月份，區(qū)域會議的代表開始協(xié)商討論地方政府下一年度將要實施的公共政策和預算撥款項目。區(qū)域會議代表根據(jù)各區(qū)域會議的討論結果，提出所有公共財政預算項目的優(yōu)先排列順序，地方政府工作人員根據(jù)這一順序，結合各區(qū)域的人口數(shù)及項目的公眾偏好程度進行權重對比，計算出所有預算項目的權重分數(shù)，并根據(jù)分數(shù)高低確定預算項目資助的優(yōu)先性。從9月份到12月份，地方政府預算委員會將各方共同討論確定的公共項目預算遞交市長審核，再由市預算委員會將相關工作付諸實施，同時，由各層級的參與者對預算項目的有效實施進行嚴格的監(jiān)督。

從巴西公共預算的實踐經驗看，該模式充分利用公民參與搭建溝通政府的橋梁，在政府的預算過程中起到了監(jiān)督者的作用，具有公開性、參與性、互動性等特點，目地是在預算制定階段充分發(fā)揚民主，傾聽公眾的意見和建議，在多個預算項目之間確定各項目的優(yōu)先順序，從而更好地滿足公眾需求，實現(xiàn)財政資源合理有效的分配。此外，巴西在地方預算監(jiān)督中的公眾參與，與公民的實際生活息息相關，有比較固定有效的實施程序，操作也比較規(guī)范。

但是，巴西的這種預算監(jiān)督模式仍具有一些不足：首先，巴西的參與主體并未具有太大的代表性，多數(shù)為社會底層人士，代表底層的階級利益；其次，公眾的利益訴求和政府的總體財政方面的布局有所區(qū)別，政府的財政預算可能無法滿足公民的需求；最后，公民中后期參與的法律意識淡薄，約束力較差。

（二）浙江溫嶺民主懇談預算監(jiān)督模式分析

浙江省溫嶺市的民主懇談會在我國地方政府協(xié)商民主的實踐中具有重要的示范意義，且得到了當?shù)卣凸姷闹С峙c歡迎。溫嶺市的民主懇談預算監(jiān)督過程大致包括以下幾個重要程序：首先是會前初審，即由鎮(zhèn)人大會議主席團成員對政府預算案進行初步審查，人大會議主席團財經工作小組劃分為工業(yè)、農業(yè)、社會事業(yè)三個小組對預算案進行詳細討論，匯總后形成政府預算案的初審報告；其次是會議審議批準，在人大會議召開期間，政府官員與人大代表進行充分協(xié)商，人大主席團和鎮(zhèn)政府也圍繞著政府預算案進行討論，根據(jù)代表們的意見對政府預算案進行調整和修改，并把預算草案交付大會表決；［8］最后是會后執(zhí)行監(jiān)督，即由鎮(zhèn)人大財經工作小組對政府預算案執(zhí)行情況進行監(jiān)督，編制上一年度的預算執(zhí)行報告，連同年中編制的預算調整方案一起，交由鎮(zhèn)人大會議審議通過。

浙江溫嶺的民主懇談模式是中國協(xié)商民主的有效實踐，“民主懇談”使政府和公民通過協(xié)商這種形式，從各自的立場及對政府相關的偏好、行動和政策的高度統(tǒng)一，有效地促進了集體意愿的形成。它是在人代會的制度框架內，運用民主懇談的形式來強化農村居民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的編制、人代會預算草案審查和預算執(zhí)行與監(jiān)督的全過程，形成了“會前初審-大會審議-會后監(jiān)督”的固定程序，這種由農村居民決定部分或全部可支配預算（公共資源）最終用途的民主決策機制，為公民在政治生活領域的廣泛參與做了鋪墊，有效地推動政府開展公共預算的自我監(jiān)督，推動地方政府內部各方利益格局的穩(wěn)定。從憲政角度看，黨委和政府的支持成為預算機制創(chuàng)新的合法性保障，也是其持續(xù)發(fā)展下去的動力之一。［9］

當然，溫嶺模式并不是完美無缺的，它也存在著一些問題。首先，民主懇談會的代表不具有絕對的代表性，不能反映全部的民意；其次，民主懇談的實施主體——人大具有監(jiān)督實施的有限性。

三、協(xié)商民主在地方預算監(jiān)督過程中存在的問題解析

（一）公民的參與監(jiān)督不完善

雖然各預算項目在進行民主懇談時都明確了預算的數(shù)額和用途，但到預算正式實施時，公眾的參與熱情已過，導致后期的監(jiān)督不到位；當然，由于對預算知識的不熟悉、不了解導致的公眾專業(yè)素質的缺乏也是監(jiān)督不完善的一個主要原因。從政府角度分析，由于長期以來政府對預算制定過程的管控較嚴格，行政主導性較強，加上對民間自發(fā)形成的利益群體不夠重視，未能在制度體系上真正確立起明確的公眾參與機制，在一定程度上影響了公民的參與積極性。

（二）現(xiàn)行決策體制上的偏差

從理論上看，作為國家基層政權的地方政府最能了解民眾的感受，也深知哪些政策更能解決地方相關問題，但在實踐中，地方治理顯然受到上級政權組織固有制度的制約，突出表現(xiàn)為條塊分割下地方政府的責任與權力是離散的，地方政府過多地承擔了與之權力明顯不對稱的職責，因而不可避免地使許多地方不得不進行選擇性治理。如果上級決策有偏差，地方政府就只能被動應付，這就很難保證地方政府對社會公共管理的有效性。每當涉及到財政預算問題時，由于利益集團間的博弈增多，政府與民眾的溝通渠道不暢，加之信息的不對稱和預算透明度不夠，更是加劇了預算監(jiān)督方面的困難。

四、完善協(xié)商民主在地方預算監(jiān)督中作用的對策建議

（一）積極促進公民參與

我國協(xié)商民主的實質，就是要實現(xiàn)和推進廣大人民群眾自覺自愿地參與公共政策的制定過程，讓普通群眾用合理合法的方式爭取實現(xiàn)自身利益的最大化。在預算的各個階段，應廣泛引入公眾的有序參與，設置最低參與人數(shù)規(guī)定；在預算的審批、執(zhí)行等過程中，要組織專業(yè)人士結合當?shù)厍闆r，平等有序地參與到地方政府公共預算的運行過程中來；應運用大眾傳媒和教育宣傳手段，提高公眾對地方公共預算監(jiān)督的參與熱情。對于政府部門來說，除了涉及到有關國家安全和社會穩(wěn)定方面的重要因素外，應該積極主動地通過各種渠道，包括政府網(wǎng)站等形式，公開公共預算的相關信息，培養(yǎng)公共預算透明化的服務意識和供給意識。

（二）加強公共預算透明化的頂層設計

協(xié)商民主制度的發(fā)展，要求政府部門今后在涉及普通民眾基本需求的政治、經濟、社會生活各個領域，都努力推動各種利益群體和人民群眾的有效參與，這不但需要有更好的制度設計，也需要在全社會更好地營造公民參與文化，努力讓更多人積極有效地參與到地方政府的預算監(jiān)督中來。如果國家的上游權力層能把原來的權力控制閘改變?yōu)闄嗔^濾網(wǎng)，對中下游的權力運行機制給予充分信任，給予社會以較大的寬松氛圍，積極創(chuàng)造適合協(xié)商民主發(fā)展的社會生態(tài)環(huán)境，將最大化地保證各階層的利益訴求，推進協(xié)商民主制度取得更好的成效。

［1］［澳大利亞］約翰·德雷澤克.丁開杰等譯協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角［M］.北京：中央編譯出版社，2006.

［2］林尚立.協(xié)商民主：中國的創(chuàng)造與實踐［M］.重慶：重慶出版社，2014.

［3］哈貝馬斯.童世駿譯在事實與規(guī)范之間［M］.北京：三聯(lián)書店，2003.

［4］喬恩·埃爾斯特.《協(xié)商民主》（英文版），劍橋大學出版社，1998年版，第5-8頁

［5］詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復雜性與民主（英文版）［M］.美國：麻省理工學院出版社，2000.

［6］林尚立.協(xié)商民主：中國的創(chuàng)造與實踐［M］.重慶：重慶出版社，2014.

［7］張梅.巴西的參與式預算與直接民主—評〈阿雷格里港替代直接民主在實踐中〉［J］.國外理論動態(tài)，2005（7）：46～47.

［8］張學明.從政府預算到公共預算——關于浙江省溫嶺市參與式預算的實踐與思考［J］.人大研究，2010（2）.

［9］陸艷君.我國地方政府參與式預算的實踐與探索［D］.上海：中共上海市委黨校，2014.

（作者單位：同濟大學政治與國際關系學院）

本文系2015年上海高校本科重點教學改革項目：政治學專業(yè)本科學生學術創(chuàng)新能力培養(yǎng)研究，編號［2015］16號。

徐紅（1966-），女，漢族，上海人，博士，副教授，碩士生導師，（上海）同濟大學政治與國際關系學院，研究方向：比較政治制度、公共管理學；羅愈（1996-），男，仡佬族，貴州人，（上海）同濟大學政治與國際關系學院，研究方向：政治學與行政學。