秦梅玉

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芻議包容性監(jiān)管理念的正當(dāng)性
——以城管柔性執(zhí)法為視角

秦梅玉

【摘 要】城管執(zhí)法亂象叢生的背后，折射出管制式執(zhí)法理念的扭曲。城管執(zhí)法需要引入包容性監(jiān)管的理念，通過(guò)差異化監(jiān)管、適度監(jiān)管和柔性監(jiān)管尋求公共秩序與公民合法權(quán)益的平衡。城管柔性執(zhí)法契合了政府職能轉(zhuǎn)型、人權(quán)保障與程序正義的價(jià)值定位，值得肯定并加以推廣。

【關(guān)鍵詞】包容性監(jiān)管 城管執(zhí)法 柔性執(zhí)法

一、城管執(zhí)法：一個(gè)凸顯的監(jiān)管難題

隨著城市化運(yùn)動(dòng)的不斷推進(jìn)與擴(kuò)展，越來(lái)越多的人口與資源集中于城市，城市日益成為社會(huì)生活的核心與現(xiàn)代文明的主要載體。人們?cè)谙硎艹鞘猩顜?lái)便利的同時(shí)也承受著交通擁堵、環(huán)境惡化等現(xiàn)實(shí)壓力，城市管理面臨諸如黑車(chē)、小廣告、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、違法建設(shè)等諸多難題。自1997年北京市組建城市管理監(jiān)察綜合行政執(zhí)法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城管執(zhí)法）以來(lái)，城管執(zhí)法在我國(guó)的發(fā)展已將近20年，其在實(shí)踐中暴露出來(lái)的濫用職權(quán)、不規(guī)范執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、暴力執(zhí)法等問(wèn)題引發(fā)了嚴(yán)重的利益沖突，夏俊峰案、李志強(qiáng)案等案件的出現(xiàn)更是撕裂了社會(huì)有機(jī)體久未愈合的巨大傷口，將城管執(zhí)法置于社會(huì)批判的風(fēng)口浪尖。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的當(dāng)下，如何理順城管執(zhí)法體制，規(guī)范和約束城管執(zhí)法行為，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，平衡執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急要解決的問(wèn)題。

作為一個(gè)凸顯的監(jiān)管難題，城管執(zhí)法欲走出當(dāng)前的困境，必須從制度發(fā)生學(xué)的維度去尋求困境生成的制度誘因。眾所周知，深圳于1995年按照全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院的特別授權(quán)進(jìn)行了綜合執(zhí)法嘗試，即超越城市建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)綜合執(zhí)法的制約，把城市管理中最急需、最棘手、最常見(jiàn)的違法行為查處權(quán)進(jìn)行更大規(guī)模的整合，相對(duì)集中與其相關(guān)的執(zhí)法處罰權(quán)，調(diào)整現(xiàn)有執(zhí)法資源，通過(guò)地方立法促成城市管理綜合執(zhí)法的質(zhì)變。深圳的實(shí)踐受到肯定，1996頒布的《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！弊源?，以“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”為依托的城市管理綜合執(zhí)法實(shí)踐，就作為一項(xiàng)制度被確立下來(lái)。[1]1997年，北京市宣武區(qū)成為相對(duì)集中行政處罰權(quán)的第一個(gè)實(shí)踐者，成立了第一支城管執(zhí)法隊(duì)伍。在其他省市也開(kāi)展試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，2000年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》明確了城管機(jī)關(guān)的法律地位，是本級(jí)政府的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，而不是政府的一個(gè)部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)規(guī)定了在城市管理領(lǐng)域可以集中行使的行政處罰權(quán)的范圍。需要強(qiáng)調(diào)的是，建立城管綜合執(zhí)法的終極目的不是處罰，而是改善城市發(fā)展環(huán)境，造就宜居城市，提升城市形象，服務(wù)廣大民眾。但頗為吊詭的是，“野蠻”、“暴力”、“非法”等負(fù)面評(píng)價(jià)始終伴隨著城管執(zhí)法，城管幾乎淪為了負(fù)面形象的代名詞。形象危機(jī)的背后隱含著社會(huì)認(rèn)同危機(jī)，實(shí)質(zhì)上指向的是城管執(zhí)法的正當(dāng)性危機(jī)與合法性危機(jī)。就法律依據(jù)而言，城管執(zhí)法雖然有《行政處罰法》作為制度構(gòu)建的依據(jù)，但一直缺乏統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)立法，未能通過(guò)法律的形式明確對(duì)城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位、體制、機(jī)制和編制等重要事項(xiàng)做出統(tǒng)一規(guī)定，有關(guān)城管綜合執(zhí)法主體行使行政管理執(zhí)法職權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則、程序、流程、方法以及與其他有關(guān)主管部門(mén)的職能協(xié)調(diào)等方面的問(wèn)題也缺乏統(tǒng)一規(guī)定。由于作為城管綜合執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件多是地方各自為政，這些分散的地方立法或規(guī)范性文件之間難免發(fā)生沖突或者互相抵觸的情形，不但會(huì)使城管執(zhí)法主體在執(zhí)法適用法律時(shí)無(wú)所適從或產(chǎn)生困惑，也容易給城管執(zhí)法主體濫用權(quán)力造成可乘之機(jī)，使其從本部門(mén)或者個(gè)人利益出發(fā)或者根據(jù)具體案件與本部門(mén)的利害關(guān)系在不同條件下選擇適用不同規(guī)范成為可能。[2]就部門(mén)利益協(xié)調(diào)而言，城管執(zhí)法往往表現(xiàn)為市容環(huán)衛(wèi)、市政、節(jié)水、環(huán)保、工商、交警等部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，涉及到復(fù)雜的權(quán)力調(diào)整與利益分割，各部門(mén)之間的職責(zé)不清、關(guān)系不順、聯(lián)系不夠、監(jiān)督不力等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而衍生出城管執(zhí)法隊(duì)伍膨脹、缺乏公正性的突擊執(zhí)法與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法普遍、執(zhí)法扯皮現(xiàn)象突出、執(zhí)法趨利與執(zhí)法擾民現(xiàn)象屢禁不止等問(wèn)題。可以說(shuō)，城管綜合執(zhí)法作為城市行政優(yōu)化助推劑的制度設(shè)計(jì)初衷已經(jīng)宣告失敗，探索新型的城管執(zhí)法方式勢(shì)在必行。

二、包容性監(jiān)管理念的興起及其對(duì)城管執(zhí)法轉(zhuǎn)型的意義

當(dāng)下，“包容性增長(zhǎng)”與“包容性發(fā)展”成為社會(huì)發(fā)展主流的價(jià)值取向。受此影響，傳統(tǒng)意義上以剛性著稱(chēng)的行政監(jiān)管開(kāi)始發(fā)生變化，體現(xiàn)出一定的包容性，包容性監(jiān)管的理念應(yīng)運(yùn)而生。該概念最早由金融法學(xué)者提出，用以指涉在對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，通過(guò)正式和非正式的制度安排，營(yíng)造行使公共監(jiān)管權(quán)力、制定和執(zhí)行監(jiān)管政策所依賴(lài)的良好制度環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事務(wù)的有效治理、整合和協(xié)調(diào)的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程，包括差異化監(jiān)管、適度監(jiān)管與柔性監(jiān)管三個(gè)方面。[3]其中，差異化監(jiān)管強(qiáng)調(diào)金融環(huán)境、金融市場(chǎng)主體等差異性因素，注重要素的關(guān)聯(lián)互動(dòng)，并充分考慮各種信息約束，倡導(dǎo)激勵(lì)監(jiān)管相容，追求公正與效率的統(tǒng)一，其本質(zhì)是一種融合現(xiàn)代管理理念的多元思維、多元目標(biāo)的監(jiān)管；適度監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是維持金融效率與金融安全之間的動(dòng)態(tài)平衡，一方面要防止監(jiān)管過(guò)度引起的金融創(chuàng)新動(dòng)力不足和金融抑制問(wèn)題，另一方面要防止監(jiān)管不足引起的金融秩序混亂以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；柔性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是尊重軟法之治與公共治理，通過(guò)更多協(xié)商、更少?gòu)?qiáng)制的方式進(jìn)行監(jiān)管。與傳統(tǒng)的監(jiān)管理念相比，包容性監(jiān)管理念以監(jiān)管者的角色為中心，注重的是監(jiān)管的社會(huì)控制與影響效果，而不是監(jiān)管權(quán)力的來(lái)源，具有橫跨公私部門(mén)劃分的特性。目前，這種監(jiān)管理念已經(jīng)受到關(guān)注并開(kāi)始運(yùn)用于監(jiān)管實(shí)踐，如OECD國(guó)家在其金融監(jiān)管過(guò)程中普遍采取了非正式咨詢(xún)、散發(fā)監(jiān)管提案以供評(píng)論、公開(kāi)的公告與評(píng)論、聽(tīng)證制度、顧問(wèn)機(jī)構(gòu)等公開(kāi)咨詢(xún)工具，旨在提高其監(jiān)管的透明度和增強(qiáng)公眾的參與性。

本文認(rèn)為，包容性監(jiān)管理念完全可以引入到城管執(zhí)法領(lǐng)域，推動(dòng)城管執(zhí)法的轉(zhuǎn)型。首先，城管執(zhí)法的領(lǐng)域異常寬泛，不可能采取“一刀切”式的執(zhí)法手段，而應(yīng)根據(jù)具體執(zhí)法領(lǐng)域的特性尋求有針對(duì)性和特異化的應(yīng)對(duì)措施。差異化監(jiān)管理念在城管執(zhí)法中的運(yùn)用是對(duì)行政法中比例原則的回應(yīng)，具體可以表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）適當(dāng)性原則，要求城管部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中面對(duì)多種選擇時(shí)，選擇能達(dá)到行政目的的方法；（2）必要性原則，要求城管執(zhí)法部門(mén)面對(duì)多種可選方法，應(yīng)盡可能選擇對(duì)公民和社會(huì)造成損害最小的方法，盡量采取勸導(dǎo)、說(shuō)服、教育等執(zhí)法方法，避免引發(fā)沖突對(duì)抗；（3）狹義比例原則，要求城管執(zhí)法時(shí)，只有在執(zhí)法行為所獲得的利益大于公民因此遭受的損失時(shí)才能進(jìn)行。[4]其次，城管執(zhí)法要妥善處理各方的利益沖突，平衡公共利益與私人利益的關(guān)系。由于城市問(wèn)題日益增多，利益糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，執(zhí)法者與被管理者之間的利益沖突屢見(jiàn)報(bào)端，尤其是城管對(duì)于流動(dòng)商販的執(zhí)法過(guò)程中不乏“砸攤子”、“搶車(chē)子”等粗暴野蠻執(zhí)法的典型，社會(huì)輿論往往同情弱者，對(duì)城管執(zhí)法行為無(wú)情指責(zé)，各種爭(zhēng)執(zhí)最終演變?yōu)椤叭鮿?shì)群體”與“強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法者”之間的是非恩怨。流動(dòng)攤販在城市中的無(wú)序經(jīng)營(yíng)的確是城市治理中的一大難題，但完全禁止占道經(jīng)營(yíng)或者直接取消“攤販經(jīng)濟(jì)”，會(huì)扼殺部分弱勢(shì)群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。事實(shí)上，小攤小販與無(wú)家可歸的流浪者都是城市化進(jìn)程中的一部分，他們?cè)诔鞘械膴A縫中生存，一個(gè)城市是不可能完全把這些弱勢(shì)群體剝離出去的，城管執(zhí)法者既沒(méi)有這樣的權(quán)力，也沒(méi)有這樣的能力。城市的特色正在于它的多元性和包容性，對(duì)于無(wú)照商販，不能一味地禁和堵，而應(yīng)當(dāng)有機(jī)疏導(dǎo)，在保障其基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，將其納入城市治理的有序管理范圍之中。[5]再次，城管執(zhí)法應(yīng)打破對(duì)剛性執(zhí)法的盲目迷戀，注重采用柔性行政方式，引入軟法之治。柔性行政方式是相對(duì)于權(quán)力行政方式而言的，后者是指行政機(jī)關(guān)以單方意志運(yùn)用行政權(quán)力作用于行政相對(duì)人并具有國(guó)家強(qiáng)制力的行政活動(dòng)方式，而柔性行政方式則是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的不具有強(qiáng)制命令性質(zhì)的非權(quán)力作用性的行政活動(dòng)方式，其基本特點(diǎn)包括：在法律關(guān)系上屬于公法關(guān)系；在性質(zhì)上屬于非權(quán)力作用，不以國(guó)家權(quán)力來(lái)單方性地拘束行政相對(duì)人；既包括一部分無(wú)固有法律效果的單純法律行為，也包括一部分較為柔軟的法律行為或準(zhǔn)法律行為；具有誘導(dǎo)性和引導(dǎo)性，有時(shí)以行政權(quán)力作為背景以保障其實(shí)效性；適用于整個(gè)行政法領(lǐng)域，但主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和部分社會(huì)管理領(lǐng)域；在方式方法上往往采取非強(qiáng)制性、非命令性的手段。引入柔性監(jiān)管方式，意味著要發(fā)揮自律組織的作用，形成社區(qū)監(jiān)管機(jī)制。仍以流動(dòng)商販為例，如果讓流動(dòng)商販通過(guò)組織行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)民主自治，讓每個(gè)流動(dòng)商販通過(guò)加入行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自我教育、自我管理和自我約束，不僅可以減少執(zhí)法成本，還有助于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的維權(quán)作用。在這方面，國(guó)際上有成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如印度的“全國(guó)街頭小販聯(lián)合會(huì)”、韓國(guó)的“全國(guó)攤店業(yè)主聯(lián)合會(huì)”等。為配合這一制度的實(shí)施，建議對(duì)流動(dòng)商販采取許可、登記或登記備案并行的方式，使其可以方便地獲得合法經(jīng)營(yíng)手續(xù)，提高城管執(zhí)法有效監(jiān)管的范圍。

從上述分析可以看出，包容性監(jiān)管理念在城管執(zhí)法領(lǐng)域是完全可以適用的。事實(shí)上，城管執(zhí)法近年來(lái)出現(xiàn)的一些變化正在潛移默化地踐行著包容性監(jiān)管的理念。例如，北京市東城區(qū)城管大隊(duì)將“談判技巧”引入到執(zhí)法過(guò)程中，變“剛性”為“柔性”，緩解矛盾，避免沖突發(fā)生，達(dá)到了良好效果。北京市西城區(qū)在無(wú)照商販聯(lián)合整治月行動(dòng)中，采取了以規(guī)勸為主的柔性執(zhí)法方式。一些城市推行了網(wǎng)格化城市管理的新舉措，充分發(fā)揮社區(qū)在城市管理中的作用，極大地減輕了城管執(zhí)法的壓力。此外，城管部門(mén)為改善其媒體形象，頻繁推出新型的執(zhí)法方式，從“微笑執(zhí)法”到“圍觀執(zhí)法”，從“眼神執(zhí)法”到“靜默列隊(duì)式執(zhí)法”，從“鐵桶陣執(zhí)法”到“舉牌賣(mài)萌執(zhí)法”再到“獻(xiàn)花執(zhí)法”，盡管不乏爭(zhēng)議，但無(wú)疑比過(guò)去拳腳相加的暴力執(zhí)法方式進(jìn)步不少。當(dāng)然，這些帶有包容性的城管執(zhí)法方式都在探索之中，尚未形成有約束力的制度設(shè)計(jì)，需要立法的確認(rèn)和規(guī)范。未來(lái)與包容性監(jiān)管理念相契合的城管執(zhí)法，必須以服務(wù)作為基本的執(zhí)法理念，制定統(tǒng)一的城管綜合執(zhí)法規(guī)范，確立行政聽(tīng)證制度、行政回避制度、說(shuō)明理由制度、信息獲取制度、審裁分離制度，通過(guò)程序正義保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利，為城管執(zhí)法提供合法性與正當(dāng)性依據(jù)。城管執(zhí)法踐行包容性監(jiān)管理念的具體進(jìn)路，一是將傳統(tǒng)城管執(zhí)法的事中取締、驅(qū)離、罰沒(méi)改為事先明示、備案、登記，二是將傳統(tǒng)城管執(zhí)法的直接執(zhí)法、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解改為先行告知、平等對(duì)話、庭內(nèi)調(diào)解，三是以服務(wù)代管理、以道理代法理，以情理?yè)Q心理、以真理化無(wú)理。[6]唯有如此，城管執(zhí)法才有可能走出困境，迎來(lái)人性化的轉(zhuǎn)型。

三、從城管柔性執(zhí)法透視包容性監(jiān)管理念的正當(dāng)性

城管柔性執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)后，受到了不少非議。有人認(rèn)為城管柔性執(zhí)法更多地是一種心理博弈，城管與攤販雖然遠(yuǎn)離了互傷的結(jié)局，但雙方并沒(méi)有達(dá)成和解狀態(tài)，矛盾依然在對(duì)峙。還有人認(rèn)為，不要對(duì)“創(chuàng)意城管”寄予過(guò)高期望，如果不能長(zhǎng)期堅(jiān)持，充其量不過(guò)是曇花一現(xiàn)的“城管秀”。但本文認(rèn)為，城管柔性執(zhí)法對(duì)于嚴(yán)格的法治觀念尚沒(méi)有成熟形成、人們的規(guī)則意識(shí)還有待進(jìn)一步提升的地方具有良好的社會(huì)適應(yīng)性和積極價(jià)值，它不僅體現(xiàn)了執(zhí)法溫情，堅(jiān)持了法律原則，也增添了行政相對(duì)方的心理舒適度，有利于城市管理執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此需要呵護(hù)和培育。[7]以城管柔性執(zhí)法為契機(jī)，不僅可以助推包容性監(jiān)管理念在行政執(zhí)法活動(dòng)中的確立，還可以推動(dòng)行政法制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。城管柔性執(zhí)法作為一種新型的柔性行政方式，是行政民主化的產(chǎn)物，體現(xiàn)出給付行政、服務(wù)行政的特質(zhì)，因此可以將其視為現(xiàn)代行政發(fā)展的必然產(chǎn)物。置于行政法的視域下，以城管柔性執(zhí)法來(lái)透視包容性監(jiān)管理念的正當(dāng)性，可以至少?gòu)恼毮苻D(zhuǎn)變、人權(quán)保障、程序正義等方面進(jìn)行解釋。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府的行政環(huán)境處于不斷的發(fā)展變化之中，政府自身也需要轉(zhuǎn)型和發(fā)展。當(dāng)前的政府職能轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、從管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變、從部門(mén)行政向公共行政轉(zhuǎn)變、從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變、從政府的單一管理向多元主體共同管理轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，城市管理也必須進(jìn)行范式轉(zhuǎn)型，從野蠻、粗暴執(zhí)法轉(zhuǎn)向文明、柔性執(zhí)法，從偏向城市秩序管控到偏向弱勢(shì)群體的生存權(quán)照顧，做到“以人為本”、“服務(wù)市民”、尊重和保護(hù)每一位公民的人權(quán)，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法價(jià)值理念與的重構(gòu)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在價(jià)值位階上，人權(quán)保障要高于公共秩序維持，城管執(zhí)法的終極目的不應(yīng)定位于維護(hù)市容市貌或展示城市的美麗形象，而應(yīng)關(guān)注人的發(fā)展。城管執(zhí)法代表著政府形象，其專(zhuān)橫、武斷執(zhí)法的后果是政府失信于民。將包容性監(jiān)管的理念引入到城管執(zhí)法，意味著要按照行政法治原則普遍樹(shù)立給付行政、服務(wù)行政、積極行政、柔軟行為方式、兼顧平衡協(xié)調(diào)等現(xiàn)代行政法觀念，進(jìn)而推動(dòng)良法善治的形成。例如，針對(duì)流動(dòng)攤販，可以劃定控制性路段（嚴(yán)格禁止區(qū)）、管理性路段（限制經(jīng)營(yíng)區(qū)）、秩序性路段（允許經(jīng)營(yíng)區(qū)），通過(guò)差異化的城管執(zhí)法實(shí)現(xiàn)城市秩序維護(hù)與攤販經(jīng)營(yíng)者生存權(quán)利的平衡。再如，針對(duì)戶(hù)外廣告這一城管執(zhí)法難題，應(yīng)通過(guò)廣告業(yè)協(xié)會(huì)的自律來(lái)進(jìn)行治理，填補(bǔ)政府廣告監(jiān)管部門(mén)職能調(diào)整后留下的空缺。針對(duì)城市“牛皮癬”（即未經(jīng)政府主管部門(mén)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)，在城市公共場(chǎng)所胡亂張貼、噴涂、發(fā)放的各類(lèi)非法小廣告），一方面要通過(guò)社區(qū)動(dòng)員、公眾參與、獎(jiǎng)懲結(jié)合的方式進(jìn)行治理，另一方面應(yīng)盡量在一些公共場(chǎng)所開(kāi)辟發(fā)布“小廣告”的專(zhuān)門(mén)區(qū)域，變堵為疏。將包容性監(jiān)管的理念引入到城管執(zhí)法，還意味著通過(guò)正當(dāng)程序來(lái)保障行政相對(duì)人的利益，其中的城管執(zhí)法外部程序包括告知制度、聽(tīng)取陳述和申辯制度、聽(tīng)證制度、對(duì)自由裁量的控制制度、信息公開(kāi)制度，城管執(zhí)法的內(nèi)部程序包括決策與執(zhí)行分離制度、執(zhí)法案卷制度等。當(dāng)前城管執(zhí)法的種種亂象，很大程度上源于這些程序制度的缺失，因此建構(gòu)與完善這些正當(dāng)程序是城管執(zhí)法落實(shí)包容性監(jiān)管理念的題中應(yīng)有之義?？傊?，包容性監(jiān)管理念具有法理上的正當(dāng)性，契合了行政法治、行政民主、程序正義和人權(quán)保障的價(jià)值追求，應(yīng)當(dāng)成為城管執(zhí)法堅(jiān)守的底線。

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（作者單位：文華學(xué)院法學(xué)系）