郝平蕾
論孫中山自治與均權(quán)思想在縣域中的構(gòu)建及表現(xiàn)
郝平蕾
地方自治思想是孫中山憲政理論的重要組成部分,貫穿其民主政治建設(shè)的始終。孫中山的地方自治思想是在西方自治經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)自治傳統(tǒng)、理想制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)行等諸多因素共同影響下發(fā)展完善的,其思想內(nèi)容包括早期的省自治與后期的分縣自治。以縣為單位的地方自治是實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)的根本途徑,是實(shí)行民治的第一方略,是國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主憲政的基本政治制度。在處理中央與地方的關(guān)系上,孫中山主張“中央及地方之權(quán)限,采均權(quán)主義。凡事務(wù)有全國(guó)一致之性質(zhì)者,劃歸中央;有因地制宜之性質(zhì)者,劃歸地方。不偏于中央集權(quán)制或地方分權(quán)制。”
孫中山 自治 均權(quán) 縣域
孫中山青年時(shí)期就開(kāi)始關(guān)注地方自治問(wèn)題,早在1987年與宮崎寅藏、平山周的談話中就曾宣布:“余以人群自治為政治之極致。故于政治之精神,執(zhí)共和主義。”此時(shí)他強(qiáng)調(diào)的“自治”是相對(duì)于滿清王朝的“專制”,追求的是一種反對(duì)封建專制制度、實(shí)現(xiàn)民主共和的自治精神。到了1900年,他開(kāi)始設(shè)計(jì)地方自治的政治藍(lán)圖,提出“于都內(nèi)立以中央政府,以總其成;于各省立一自治政府,以資分理?!保?]主張以省為自治單位,由省政府全權(quán)自理本省之一切政治、征收、正供等事務(wù),中央政府無(wú)權(quán)干涉。省自治的提出,在一定程度上可以說(shuō)是孫中山對(duì)于當(dāng)時(shí)中國(guó)政治形勢(shì)而提出的一種應(yīng)對(duì)方案,他認(rèn)為“當(dāng)此北方肇事,大局已搖,各省地方勢(shì)必糜爛?!比绮徊扇?yīng)對(duì)措施,“恐各省華人望治心切,過(guò)為失望,勢(shì)將自謀,禍變之來(lái),殆難逆料。”[1]體現(xiàn)了其為實(shí)現(xiàn)民族統(tǒng)一和民主共和的迫切愿望和堅(jiān)定決心。1905年中國(guó)同盟會(huì)成立,孫中山正式舉起三民主義的旗幟,確立驅(qū)除韃虜、恢復(fù)中華、創(chuàng)立民國(guó)、平均地權(quán)的治國(guó)四綱,并將實(shí)現(xiàn)四綱之次序分為軍法之治、約法之治、憲法之治三個(gè)時(shí)期。其中,約法之治為“軍政府授地方自治權(quán)于人民,而自總攬國(guó)事之時(shí)代?!边@一時(shí)期,以縣為基本單位,軍政府將地方自治權(quán)歸于地方人民,人民行使權(quán)力直接選舉地方議會(huì)議員及政府官員。自此,孫中山開(kāi)始在縣域建構(gòu)其地方自治體系。隨著袁世凱竊取辛亥革命果實(shí),破壞民主共和制,最終以復(fù)辟帝制的鬧劇黯然收?qǐng)?,中?guó)社會(huì)的政治局面也愈加混亂和復(fù)雜,昔日以袁世凱為權(quán)力中心的北洋派開(kāi)始各自為政,在西方列強(qiáng)的扶植下?tīng)?zhēng)權(quán)奪地,國(guó)家政權(quán)四分五裂,人民生活更加困苦不堪。
在經(jīng)歷過(guò)民國(guó)初年的政治創(chuàng)始和變亂后,孫中山覺(jué)悟到國(guó)家的建設(shè)基礎(chǔ)尚不堅(jiān)固,民主政治制度幾次被封建帝制所傾覆。究其原因,在于人民未能真正了解民主共和制度,進(jìn)而不能正確行使其民主政治權(quán)力,導(dǎo)致國(guó)家始終處于“官治”而無(wú)法實(shí)現(xiàn)“民治”。因此,他指出:“但欲民國(guó)之鞏固,必先建其基礎(chǔ)。”[2]“地方自治者,國(guó)之礎(chǔ)石也。礎(chǔ)不堅(jiān),則國(guó)不固?!保?]“地方自治之范圍,當(dāng)以一縣為充分之區(qū)域?!保?]自此,他開(kāi)始將縣自治與“民治”相結(jié)合,將縣自治視為實(shí)現(xiàn)民治的第一方略。對(duì)于“民治”的概念,孫中山將其定義為:“政治主張,在于人民,或直接以行使之,或間接以行使之;或在間接行使之時(shí),為人民之代表者,或受人民之委任者,只盡其能,不竊其權(quán),欲奪之自由,仍在于人民,是以人民為主體,人民為自動(dòng)者?!焙?jiǎn)言概之,即主權(quán)在民。接著他提出了實(shí)現(xiàn)“民治”的四個(gè)要求:一、分縣自治;二、全民政治;三、無(wú)權(quán)分立;四、國(guó)民大會(huì)。他強(qiáng)調(diào)這四條是“實(shí)現(xiàn)民治必由之道,而其實(shí)行之次第,則莫不先于分縣自治?!保?]
可以說(shuō),在孫中山的觀念里,縣自治是實(shí)現(xiàn)“民治”的關(guān)鍵環(huán)節(jié),人民直接民權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于縣域這個(gè)基本自治單位。在自治縣內(nèi),人民居于最高地位,享有選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán);縣議會(huì)和縣長(zhǎng)由人民選舉產(chǎn)生并對(duì)人民負(fù)責(zé),人民通過(guò)縣議會(huì)行使創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán),縣長(zhǎng)則履行人民賦予的行政職能;待縣自治政府成立后,得選國(guó)民代表一員,以組織代表會(huì),參與中央政事。這樣,通過(guò)縣自治,人民就擺脫了“官治”的桎梏,走上了“民治”的道路,從而建立了直接民權(quán)與間接民權(quán)相結(jié)合的國(guó)家憲政體制。
在處理中央與地方的權(quán)力關(guān)系上,孫中山提出了均權(quán)主義理論,即“關(guān)于中央及地方之權(quán)限,采均權(quán)主義。凡事務(wù)有全國(guó)一致之性質(zhì)者,劃歸中央;有因地制宜之性質(zhì)者,劃歸地方。不偏于中央集權(quán)制或地方分權(quán)制。”[5]均權(quán)主義是對(duì)中央集權(quán)制和地方分權(quán)制的一種揚(yáng)棄和創(chuàng)新,它跳出了中央與地方關(guān)于權(quán)力分配的爭(zhēng)論,將處理中央與地方關(guān)系的著眼點(diǎn)立足于央地的職能關(guān)系,開(kāi)始以尋求央地關(guān)系的平衡及合理的地方自治作為處理中央與地方關(guān)系的基本模式。最早,鑒于中國(guó)人民飽受封建專制主義中央集權(quán)之害,孫中山主張實(shí)行聯(lián)邦制下的地方分權(quán)模式,具體表現(xiàn)為建立聯(lián)合政府,以省為單位實(shí)行地方自治。“立一中央政府,以總其成;與各省立一自治政府,以資分理?!薄八性撌≈磺姓巍⒄魇?、正供,皆有全權(quán)自理,不受中央政府遙控。”此后,孫中山在周游歐美國(guó)家并親自目睹聯(lián)邦制下地方自治制度所帶來(lái)的優(yōu)越性后,他在1921年《就任大總統(tǒng)職宣言》中明確提出:“今欲解決中央與地方永久之糾紛,惟有使各省人民完成自治,自定省憲法,自選省長(zhǎng)。中央分權(quán)與各省,各省分權(quán)與各縣,庶幾既分離之民國(guó),復(fù)以自治主義相結(jié)合,以歸于統(tǒng)一,不必窮兵黷武,徒苦人民?!保?]但是,在經(jīng)歷20年代初期聯(lián)省自治所帶來(lái)的危害及陳炯明叛變革命后,孫中山開(kāi)始重新審視中央與地方的關(guān)系問(wèn)題并進(jìn)行了深刻的反思。他認(rèn)識(shí)到,實(shí)行聯(lián)邦制下的地方分權(quán)不僅不適合中國(guó)的國(guó)情,反而容易成為軍閥分裂國(guó)家,破壞國(guó)家統(tǒng)一的借口;而單一制下的中央集權(quán)制又容易造成專制政府。因此,他根據(jù)中國(guó)國(guó)情提出了一個(gè)兼具中央集權(quán)與地方分權(quán)兩者之長(zhǎng)的均權(quán)主義構(gòu)想,在中央與地方的權(quán)力劃分上,摒棄了以中央和地方為對(duì)象的固有思維,開(kāi)始以權(quán)力的性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn),“中央有中央當(dāng)然之權(quán),軍政、外交、交通、幣值、關(guān)稅是也。地方有地方當(dāng)然之權(quán),自治范圍內(nèi)是也。屬之中央之權(quán),地方固不得取之,屬之地方之權(quán),中央亦不得代之也。固有國(guó)家政治、地方政治,實(shí)無(wú)所謂分權(quán)集權(quán)也?!保?]
孫中山所提出的均權(quán)主義,其所均之權(quán)不是國(guó)家的主權(quán),國(guó)家的主權(quán)是不可分割的;所均之權(quán)是對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的管理權(quán),即政府的“治權(quán)”。他進(jìn)一步指出,要想使均權(quán)主義的構(gòu)想從理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),就必須實(shí)行地方自治,自治單位則應(yīng)定為于縣。究其原因,則在于“第一,以縣為自治單位,所以移官治于民治也。今既不行,則中央及省仍保其官治狀態(tài),專制舊習(xí),何由打破?第二,事之最初于人民者,莫如一縣以內(nèi)之事,縣自治尚未經(jīng)<訓(xùn)>練,對(duì)于中央及省,何怪其茫昧不知津涯。第三,人口清查,戶籍厘定,皆縣自治最先之務(wù)。此事既辦,然后可以言選舉。今先后顛倒,則所謂選舉,適合劣紳、土豪之求官捷徑,無(wú)怪選舉舞弊,所在皆是。第四,人民有縣自治以為憑藉,則進(jìn)而參與國(guó)事,可以綽綽然有余裕,與分子構(gòu)成團(tuán)體之學(xué)理,乃不相違。茍不如是,則人民失其參與國(guó)事之根據(jù),無(wú)怪國(guó)事操縱于武人及官僚之手。”[7]
孫中山之所以將縣自治視為均權(quán)主義的前提條件,主要原因還是在于縣自治是人民擺脫“官治”實(shí)現(xiàn)“民治”的根本途徑,是人民行使“政權(quán)”而得到最佳“治權(quán)”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。通過(guò)縣自治,人民直接行使選舉、罷免、創(chuàng)制和復(fù)決四項(xiàng)民主權(quán)力來(lái)管理縣域事務(wù);而由各縣人民直接選舉出的國(guó)民代表則組成國(guó)民大會(huì),作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生和領(lǐng)導(dǎo)中央政府,履行立法、司法、行政、考試、監(jiān)察五項(xiàng)權(quán)力,使人民通過(guò)間接權(quán)力來(lái)管理國(guó)家事務(wù)。這樣,在縣域范圍,人民享有并行使直接民權(quán);在中央范圍,通過(guò)國(guó)民大會(huì)和中央政府實(shí)行五權(quán)分立來(lái)行使間接民權(quán),最終形成一種根據(jù)權(quán)力性質(zhì)來(lái)劃分中央與地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)模式,即均權(quán)主義模式。
[1]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集(第一卷)[M].北京中華書局出版,1981:193~192.
[2]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集(第三卷)[M].北京:中華書局出版,1981:323~327.
[3]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集(第五卷)[M].北京:中華書局出版,1981:220.531.
[4]孫中山集外集.34~35.
[5]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集(第九卷)[M].北京中華書局出版,1981:123.
[6]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集(第二卷)[M].北京:中華書局出版,1981:482.
[7]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集(第七卷)[M].北京:中華書局出版,1981:67.
(作者單位:天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院)
郝平蕾(1990-),女,漢族,河北承德人,碩士研究生,天津商業(yè)大學(xué),研究方向:中國(guó)近現(xiàn)代史基本問(wèn)題。