郝平蕾

論孫中山自治與均權(quán)思想在縣域中的構(gòu)建及表現(xiàn)

郝平蕾

地方自治思想是孫中山憲政理論的重要組成部分，貫穿其民主政治建設(shè)的始終。孫中山的地方自治思想是在西方自治經(jīng)驗(yàn)與中國自治傳統(tǒng)、理想制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)行等諸多因素共同影響下發(fā)展完善的，其思想內(nèi)容包括早期的省自治與后期的分縣自治。以縣為單位的地方自治是實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)的根本途徑，是實(shí)行民治的第一方略，是國家實(shí)現(xiàn)民主憲政的基本政治制度。在處理中央與地方的關(guān)系上，孫中山主張“中央及地方之權(quán)限，采均權(quán)主義。凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方。不偏于中央集權(quán)制或地方分權(quán)制。”

孫中山 自治 均權(quán) 縣域

一、縣自治是實(shí)現(xiàn)民治的第一方略

孫中山青年時(shí)期就開始關(guān)注地方自治問題，早在1987年與宮崎寅藏、平山周的談話中就曾宣布：“余以人群自治為政治之極致。故于政治之精神，執(zhí)共和主義?！贝藭r(shí)他強(qiáng)調(diào)的“自治”是相對于滿清王朝的“專制”，追求的是一種反對封建專制制度、實(shí)現(xiàn)民主共和的自治精神。到了1900年，他開始設(shè)計(jì)地方自治的政治藍(lán)圖，提出“于都內(nèi)立以中央政府，以總其成；于各省立一自治政府，以資分理?！保?］主張以省為自治單位，由省政府全權(quán)自理本省之一切政治、征收、正供等事務(wù)，中央政府無權(quán)干涉。省自治的提出，在一定程度上可以說是孫中山對于當(dāng)時(shí)中國政治形勢而提出的一種應(yīng)對方案，他認(rèn)為“當(dāng)此北方肇事，大局已搖，各省地方勢必糜爛?！比绮徊扇?yīng)對措施，“恐各省華人望治心切，過為失望，勢將自謀，禍變之來，殆難逆料?！保?］體現(xiàn)了其為實(shí)現(xiàn)民族統(tǒng)一和民主共和的迫切愿望和堅(jiān)定決心。1905年中國同盟會成立，孫中山正式舉起三民主義的旗幟，確立驅(qū)除韃虜、恢復(fù)中華、創(chuàng)立民國、平均地權(quán)的治國四綱，并將實(shí)現(xiàn)四綱之次序分為軍法之治、約法之治、憲法之治三個時(shí)期。其中，約法之治為“軍政府授地方自治權(quán)于人民，而自總攬國事之時(shí)代。”這一時(shí)期，以縣為基本單位，軍政府將地方自治權(quán)歸于地方人民，人民行使權(quán)力直接選舉地方議會議員及政府官員。自此，孫中山開始在縣域建構(gòu)其地方自治體系。隨著袁世凱竊取辛亥革命果實(shí)，破壞民主共和制，最終以復(fù)辟帝制的鬧劇黯然收場，中國社會的政治局面也愈加混亂和復(fù)雜，昔日以袁世凱為權(quán)力中心的北洋派開始各自為政，在西方列強(qiáng)的扶植下爭權(quán)奪地，國家政權(quán)四分五裂，人民生活更加困苦不堪。

在經(jīng)歷過民國初年的政治創(chuàng)始和變亂后，孫中山覺悟到國家的建設(shè)基礎(chǔ)尚不堅(jiān)固，民主政治制度幾次被封建帝制所傾覆。究其原因，在于人民未能真正了解民主共和制度，進(jìn)而不能正確行使其民主政治權(quán)力，導(dǎo)致國家始終處于“官治”而無法實(shí)現(xiàn)“民治”。因此，他指出：“但欲民國之鞏固，必先建其基礎(chǔ)?！保?］“地方自治者，國之礎(chǔ)石也。礎(chǔ)不堅(jiān)，則國不固。”［2］“地方自治之范圍，當(dāng)以一縣為充分之區(qū)域?！保?］自此，他開始將縣自治與“民治”相結(jié)合，將縣自治視為實(shí)現(xiàn)民治的第一方略。對于“民治”的概念，孫中山將其定義為：“政治主張，在于人民，或直接以行使之，或間接以行使之；或在間接行使之時(shí)，為人民之代表者，或受人民之委任者，只盡其能，不竊其權(quán)，欲奪之自由，仍在于人民，是以人民為主體，人民為自動者?！焙喲愿胖粗鳈?quán)在民。接著他提出了實(shí)現(xiàn)“民治”的四個要求：一、分縣自治；二、全民政治；三、無權(quán)分立；四、國民大會。他強(qiáng)調(diào)這四條是“實(shí)現(xiàn)民治必由之道，而其實(shí)行之次第，則莫不先于分縣自治?！保?］

可以說，在孫中山的觀念里，縣自治是實(shí)現(xiàn)“民治”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，人民直接民權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于縣域這個基本自治單位。在自治縣內(nèi)，人民居于最高地位，享有選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)；縣議會和縣長由人民選舉產(chǎn)生并對人民負(fù)責(zé)，人民通過縣議會行使創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)，縣長則履行人民賦予的行政職能；待縣自治政府成立后，得選國民代表一員，以組織代表會，參與中央政事。這樣，通過縣自治，人民就擺脫了“官治”的桎梏，走上了“民治”的道路，從而建立了直接民權(quán)與間接民權(quán)相結(jié)合的國家憲政體制。

二、縣自治是實(shí)行央地均權(quán)的前提條件

在處理中央與地方的權(quán)力關(guān)系上，孫中山提出了均權(quán)主義理論，即“關(guān)于中央及地方之權(quán)限，采均權(quán)主義。凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方。不偏于中央集權(quán)制或地方分權(quán)制?！保?］均權(quán)主義是對中央集權(quán)制和地方分權(quán)制的一種揚(yáng)棄和創(chuàng)新，它跳出了中央與地方關(guān)于權(quán)力分配的爭論，將處理中央與地方關(guān)系的著眼點(diǎn)立足于央地的職能關(guān)系，開始以尋求央地關(guān)系的平衡及合理的地方自治作為處理中央與地方關(guān)系的基本模式。最早，鑒于中國人民飽受封建專制主義中央集權(quán)之害，孫中山主張實(shí)行聯(lián)邦制下的地方分權(quán)模式，具體表現(xiàn)為建立聯(lián)合政府，以省為單位實(shí)行地方自治。“立一中央政府，以總其成；與各省立一自治政府，以資分理。”“所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權(quán)自理，不受中央政府遙控。”此后，孫中山在周游歐美國家并親自目睹聯(lián)邦制下地方自治制度所帶來的優(yōu)越性后，他在1921年《就任大總統(tǒng)職宣言》中明確提出：“今欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治，自定省憲法，自選省長。中央分權(quán)與各省，各省分權(quán)與各縣，庶幾既分離之民國，復(fù)以自治主義相結(jié)合，以歸于統(tǒng)一，不必窮兵黷武，徒苦人民?！保?］但是，在經(jīng)歷20年代初期聯(lián)省自治所帶來的危害及陳炯明叛變革命后，孫中山開始重新審視中央與地方的關(guān)系問題并進(jìn)行了深刻的反思。他認(rèn)識到，實(shí)行聯(lián)邦制下的地方分權(quán)不僅不適合中國的國情，反而容易成為軍閥分裂國家，破壞國家統(tǒng)一的借口；而單一制下的中央集權(quán)制又容易造成專制政府。因此，他根據(jù)中國國情提出了一個兼具中央集權(quán)與地方分權(quán)兩者之長的均權(quán)主義構(gòu)想，在中央與地方的權(quán)力劃分上，摒棄了以中央和地方為對象的固有思維，開始以權(quán)力的性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，“中央有中央當(dāng)然之權(quán)，軍政、外交、交通、幣值、關(guān)稅是也。地方有地方當(dāng)然之權(quán)，自治范圍內(nèi)是也。屬之中央之權(quán)，地方固不得取之，屬之地方之權(quán)，中央亦不得代之也。固有國家政治、地方政治，實(shí)無所謂分權(quán)集權(quán)也。”［6］

孫中山所提出的均權(quán)主義，其所均之權(quán)不是國家的主權(quán)，國家的主權(quán)是不可分割的；所均之權(quán)是對國家各項(xiàng)事務(wù)的管理權(quán)，即政府的“治權(quán)”。他進(jìn)一步指出，要想使均權(quán)主義的構(gòu)想從理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，就必須實(shí)行地方自治，自治單位則應(yīng)定為于縣。究其原因，則在于“第一，以縣為自治單位，所以移官治于民治也。今既不行，則中央及省仍保其官治狀態(tài)，專制舊習(xí)，何由打破？第二，事之最初于人民者，莫如一縣以內(nèi)之事，縣自治尚未經(jīng)<訓(xùn)>練，對于中央及省，何怪其茫昧不知津涯。第三，人口清查，戶籍厘定，皆縣自治最先之務(wù)。此事既辦，然后可以言選舉。今先后顛倒，則所謂選舉，適合劣紳、土豪之求官捷徑，無怪選舉舞弊，所在皆是。第四，人民有縣自治以為憑藉，則進(jìn)而參與國事，可以綽綽然有余裕，與分子構(gòu)成團(tuán)體之學(xué)理，乃不相違。茍不如是，則人民失其參與國事之根據(jù)，無怪國事操縱于武人及官僚之手。”［7］

孫中山之所以將縣自治視為均權(quán)主義的前提條件，主要原因還是在于縣自治是人民擺脫“官治”實(shí)現(xiàn)“民治”的根本途徑，是人民行使“政權(quán)”而得到最佳“治權(quán)”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。通過縣自治，人民直接行使選舉、罷免、創(chuàng)制和復(fù)決四項(xiàng)民主權(quán)力來管理縣域事務(wù)；而由各縣人民直接選舉出的國民代表則組成國民大會，作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生和領(lǐng)導(dǎo)中央政府，履行立法、司法、行政、考試、監(jiān)察五項(xiàng)權(quán)力，使人民通過間接權(quán)力來管理國家事務(wù)。這樣，在縣域范圍，人民享有并行使直接民權(quán)；在中央范圍，通過國民大會和中央政府實(shí)行五權(quán)分立來行使間接民權(quán)，最終形成一種根據(jù)權(quán)力性質(zhì)來劃分中央與地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)模式，即均權(quán)主義模式。

［1］廣東省社會科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第一卷）［M］.北京中華書局出版，1981:193～192.

［2］廣東省社會科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第三卷）［M］.北京：中華書局出版，1981:323～327.

［3］廣東省社會科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第五卷）［M］.北京：中華書局出版，1981:220.531.

［4］孫中山集外集.34～35.

［5］廣東省社會科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第九卷）［M］.北京中華書局出版，1981:123.

［6］廣東省社會科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第二卷）［M］.北京:中華書局出版，1981:482.

［7］廣東省社會科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第七卷）［M］.北京:中華書局出版，1981:67.

（作者單位：天津商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

郝平蕾（1990-），女，漢族，河北承德人，碩士研究生，天津商業(yè)大學(xué)，研究方向：中國近現(xiàn)代史基本問題。