盧妍妍

2014年8月31日，十二屆全國人大常務委員會第十次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國預算法》，同年9月23日，《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）發(fā)布實施。此后，國務院、財政部、銀監(jiān)會等部門陸續(xù)印發(fā)了關(guān)于深化預算管理制度改革、地方政府存量債務清理甄別系列政策，對于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制、切實防范化解財政金融風險、促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展具有積極意義。同時，新的政府融資模式及債務管理要求也對疏導和化解政府存量債務風險提出了挑戰(zhàn)。本文從當前內(nèi)蒙古地區(qū)政府性債務風險分析出發(fā)，就財政新規(guī)背景下地方政府性債務風險防范提出政策建議。

一、內(nèi)蒙古地區(qū)政府性債務基本情況

根據(jù)內(nèi)蒙古財政廳公告數(shù)據(jù)，截至2014年末，內(nèi)蒙古自治區(qū)各級政府性債務余額6909.27億元，其中負有償還責任的債務5474.3億元，占79.23%；或有債務1434.97億元，占20.77%。債務資金主要用于市政建設、科教文衛(wèi)、土地收儲、保障性住房、交通運輸、農(nóng)林水利、生態(tài)建設和環(huán)境保護等基礎性、公益性項目，較好地保證了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，同時形成了一定規(guī)模的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

截至2014年末，自治區(qū)本級負有償還責任的債務26.7億元，占全區(qū)的0.49%；或有債務914.08億元，占全區(qū)的63.76%，其中本級或有負債以交通廳負債為主。

二、內(nèi)蒙古地方政府性債務風險分析

（一）債務規(guī)模擴張較快

近年來，內(nèi)蒙古地區(qū)在公共基礎設施建設、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等方面具有較大的融資需求，債務規(guī)模逐年擴張。根據(jù)2014年1月24日內(nèi)蒙古審計廳《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務審計結(jié)果》公告及內(nèi)蒙古財政廳公告數(shù)據(jù)，近三年內(nèi)蒙古地區(qū)地方政府性債務呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢。其中2014年政府負有償還責任的債務余額及債務總額分別為5474.3億元和6909.27億元，分別較2013年6月底增長了61.39%和52.12%。

（二）償債能力有所下降，債務違約風險加大

在當前國內(nèi)經(jīng)濟“三期疊加”這樣一個特殊時期，內(nèi)蒙古地區(qū)資源型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為主、產(chǎn)業(yè)層次相對不高的特殊區(qū)情，決定了全區(qū)經(jīng)濟形勢受國際環(huán)境及國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響更加顯著，2013至2015年地區(qū)生產(chǎn)總值增速分別為9%、7.8%及7.7%。以煤炭為代表的地方傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)持續(xù)低迷，行業(yè)利潤水平下滑明顯，虧損面持續(xù)擴大，與煤炭相關(guān)的公路運輸、煤炭機械、煤化工配套行業(yè)均出現(xiàn)困難，導致相關(guān)行業(yè)稅收收入減少較多，財政收入增幅放緩；此外，隨著我國供給側(cè)改革加快推進，固定資產(chǎn)特別是房地產(chǎn)投資增速大幅回落，土地市場需求不足，土地出讓收入下降導致了地方政府可支配財力下降；內(nèi)蒙古各級政府均不同程度出現(xiàn)預算執(zhí)行困難、收支平衡壓力較大等問題，對債務按期償還的保障能力有所削弱。

內(nèi)蒙古地區(qū)公共預算總財力增長率處于下降態(tài)勢，至2015年出現(xiàn)恢復性增長，較上年同期增長34.73%，但主要原因是由于補助收入及其他收入增長較快，一般公共預算收入增幅仍處于下降態(tài)勢；2015年，受房地產(chǎn)市場低迷影響，全國土地出讓收支規(guī)模出現(xiàn)“雙降”，其中土地出讓收入33657.73億元，同比下降21.6%，內(nèi)蒙古方面，土地出讓收入降幅51.8%，是三個降幅超過50%的地區(qū)之一，由于土地類收入減少220.7億元，直接導致2015年基金預算收入較上年同期減少50%。

近三年內(nèi)蒙古地市級、縣級政府債務增長率遠高于可支配財力增長率，一方面是財政收入增速放緩，另一方面是財政支出及政府債務剛性增長趨勢沒有改變，償債風險加大。

（三）局部債務風險積聚上升

根據(jù)內(nèi)蒙古財政廳公告數(shù)據(jù)，截至2014年底，自治區(qū)本級、盟市本級、旗縣政府負有償還責任的債務分別為26.7億元、2065億元和3382.6億元，占比分別為0.49%、37.72%和61.79%，主要債務風險集中在地市級及縣級政府，特別是縣級政府，債務規(guī)模擴張快，財力薄弱，抗風險能力相對較弱。2014年，內(nèi)蒙古地區(qū)21個地市或縣級政府債務率超過國際貨幣基金組織確定的150%的控制標準參考值，其中8個債務率已經(jīng)超過200%。

（四）短期置換隱患仍在

從地方政府性債務未來償還情況來看，2015年1081.66億元，占比14.47%；2016年861.16億元，占比15.73%；2017年709.97億元，占比12.97%；2018年以后年度為2029.32億元，占37.07%，短期償債壓力較大。2016年，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)行政府公開債1277.88億元，其中用于置換到期債務的991.38億元，發(fā)行定向債259.74億元，共置換2016年及以后到期債務1251.12億元，一定程度上緩解了短期償債風險。但長期看，債務置換只是債務結(jié)構(gòu)調(diào)整、債務期限拉長，債券到期兌付資金來源仍為各地方政府財政資金，如各地經(jīng)濟增長不能恢復至預期水平，債券到期日償債風險仍較大。

（五）傳導風險不容忽視

2008年以來，內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟進入快速發(fā)展階段，基礎設施領(lǐng)域政府投資不斷加大。基于對政府信用能力的無限制信任，銀行信貸資金、民間資本等大量投入公共基礎設施領(lǐng)域，形成政府負債。2011年政府融資平臺清理以來，為刺激經(jīng)濟增長，保障重大基礎設施及民生工程資金到位，通過融資平臺公司發(fā)債、以符合監(jiān)管規(guī)定的政策性業(yè)務融資等方式，地方政府負債仍保持了增長態(tài)勢。截至2014年底，內(nèi)蒙古地方政府性債務中，銀行貸款占比35%，財政新規(guī)發(fā)布實施以來，除棚戶區(qū)改造等部分政策性業(yè)務外，融資平臺貸款增長得到有效規(guī)范，但受經(jīng)濟下行、財政收入放緩、信貸投放局部相對集中等影響，部分地區(qū)融資平臺還款壓力仍較大；另一方面，財政拖欠款較多，截至2014年底，內(nèi)蒙古地方政府債務中應付未付款項占比34%，已經(jīng)引起部分企業(yè)特別是民營企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無法償還銀行貸款。財政風險向金融等其他領(lǐng)域傳導容易引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性信用風險。

三、內(nèi)蒙古加強債務管理、防范債務風險的政策措施

（一）政府性債務管理不斷規(guī)范和加強

2015年1月21日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府發(fā)布《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加強地方政府性債務管理的實施意見》（內(nèi)政發(fā)〔2015〕16號），意見明確要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，要求各級政府建立政府性債務規(guī)模管理和風險預警機制，并提出了政府性債務的扎口管理、風險預警、余額控制等具體措施。

（二）政府性債務風險預警機制初步建立

2015年，內(nèi)蒙古地區(qū)全面實現(xiàn)地方政府債務限額管理，全區(qū)2015年政府債務限額5675.5億元，其中：一般債務4667.9億元，專項債務1007.6億元，并據(jù)此分配下達了各盟市政府債務限額，確保各盟市政府舉債規(guī)?？煽亍?016年1月，《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府債務風險評估和預警暫行辦法》印發(fā)，對地方政府債務風險評估和預警范圍、指標體系、風險化解途徑、追責機制等作出規(guī)定，并暫選取債務率、償債率、逾期債務率、綜合債務率作為衡量債務風險的指標，對于指標高于設定標準的，列入風險提示名單。

（三）建立地方政府債務考核問責機制

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府已將地方政府債務列入地方領(lǐng)導政績考核硬指標，建立地方政府債務考核問責機制，進一步明確地方各級人民政府對本地區(qū)政府債務負責，對于脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究有關(guān)人員責任。將債務項目績效評價作為地方財政績效評價重要內(nèi)容。

（四）地方政府不斷規(guī)范政府性債務管理

2015年，內(nèi)蒙古各地方政府均采取有效措施化解債務風險。建立和完善政府債務監(jiān)管機制、風險預警及化解機制，通過統(tǒng)籌公共預算、國有資產(chǎn)出資等各類資金，解決工程欠款、企業(yè)欠稅、民間借貸和房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)問題；開展債務置換，減輕財政利息負擔，優(yōu)化債務期限結(jié)構(gòu)，緩解當期償債壓力。

四、防范和化解地方政府性債務風險的政策建議

（一）推動地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，夯實財政基礎

地方政府性債務風險的根源在于債務的擴張與政府財力增長不相匹配。目前，內(nèi)蒙古存量地方政府性債務中大部分是在地方經(jīng)濟上行期形成，隨著我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，高速的經(jīng)濟增長難以維系，地方政府性債務風險逐步暴露。財政收入與經(jīng)濟增長率直接相關(guān)，通過穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，做大經(jīng)濟總量，提高財政收入質(zhì)量與數(shù)量，降低對土地財政的依賴度，是化解當前內(nèi)蒙古地方政府性債務風險的根本之策。因此，建議以當前國家化解產(chǎn)能過剩、推進供給側(cè)改革為契機，加快地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革，培育新的發(fā)展動能，增強地方經(jīng)濟對經(jīng)濟周期波動風險的抵抗能力。

（二）完善新的融資模式運行機制，優(yōu)化地方政府債務結(jié)構(gòu)

PPP與政府購買服務是今后政府融資的兩種主要模式。從制度建設看，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府已發(fā)布實施關(guān)于公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見、項目合同指南等一系列推動和鼓勵PPP項目實施的政策措施，并向社會推介了三批總投資共2082億元的示范項目。但由于PPP模式具有長期性、復雜性和特殊性，目前內(nèi)蒙古地區(qū)PPP項目落地實施進展不及預期，已實施的PPP融資主要采取BOT、ROT等模式，對于公益性強、投資回報率低、需要政府與社會資本利益共享、風險共擔的項目，在制度設計、機制建設和機構(gòu)設置方面均存在空白和不足。政府購買服務模式方面，操作流程相對較短、實施難度相對較低，已在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域全面推開，但在購買服務流程細化、采購目錄制定、特定領(lǐng)域試點地區(qū)劃分等方面仍存在推進進程相對緩慢問題，資金的申請、使用、償還等流程機制尚未完全理順。

建議盡快成立推進PPP項目的專門管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門在政府主導層面形成合力；在實施主體選擇、社會資本投資回報、政府風險分擔、運營后監(jiān)督及問責等方面加快制度設計、推進市場要素建設，盡快形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。建議加強政府采購模式的宣介，推動各地方政府因地制宜出臺實施細則，細化工作流程，重點是政府、采購承接主體、銀行業(yè)金融機構(gòu)等三方加強對接，理順政府購買資金的“借、用、還”機制，破除資金使用障礙，提高使用效率；將采購資金納入預算管理，防范金融風險。

（三）推動現(xiàn)有融資平臺轉(zhuǎn)型

經(jīng)過多年發(fā)展，內(nèi)蒙古地區(qū)政府融資平臺市場化運營進程不斷推進，各地方政府依托地區(qū)資源優(yōu)勢，通過整合土地、國有股權(quán)、礦產(chǎn)、文化等資源，劃撥子公司，財政補貼等形式增強平臺實力，充實公司資產(chǎn)，逐步構(gòu)建起了“平臺借款—項目建設—國有資產(chǎn)運營—收益償還貸款”的市場化運作機制。一些地市級融資平臺已逐步實現(xiàn)集團化和規(guī)?；顿Y由供水、供熱等公益性領(lǐng)域向礦產(chǎn)資源開發(fā)、鐵路、房地產(chǎn)等盈利性較強領(lǐng)域拓展，經(jīng)營性現(xiàn)金流生產(chǎn)能力進一步增強。

建議在此基礎上，進一步推動現(xiàn)有融資平臺轉(zhuǎn)型，推動其完全轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體，充分發(fā)揮在基礎設施領(lǐng)域有經(jīng)驗、有實力并具備市場化經(jīng)營收益的大型政府平臺作用，在妥善處理存量政府性債務的基礎上，探索嘗試由其作為社會資本方參與本地區(qū)PPP項目、政府購買服務的運作和實施。

（作者單位：國家開發(fā)銀行內(nèi)蒙古分行）

責任編輯：張莉莉