盧盛羽

社會信用體系建設(shè)的重點是加強信用信息的記錄、整合和應(yīng)用，其中信用信息分為公共信用信息、金融信貸信息、商業(yè)征信信息等。根據(jù)“政府推動、社會共建”的社會信用體系建設(shè)原則，政府部門在信用信息的記錄、整合、應(yīng)用特別是向征信機構(gòu)開放信息過程中作用巨大?！渡鐣庞皿w系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確提出要建立政務(wù)信用信息有序開放制度。如何將公共信用信息開放共享給征信機構(gòu)使用，對信用體系建設(shè)尤其是培育發(fā)展征信市場產(chǎn)生了重要影響。

一、公共信用信息開放的定義范圍

公共信息資源開放的概念源于歐美國家，美國通過制定《1966年信息自由法》等一系列法律法規(guī)和搭建開放網(wǎng)站（data.gov），為信息開放提供法制基礎(chǔ)和平臺載體，有效推動了公共信息資源開放戰(zhàn)略的實施，促進了信息資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來，我國政府高度重視公共信息資源開放工作，2013年《國務(wù)院關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》要求“制定公共信息資源開放共享管理辦法、加快啟動政務(wù)信息共享國家示范省市建設(shè)”。目前，北京、上海等地的公共信息資源數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站相繼投入試運行，取得一定成效。

公共信用信息屬于公共信息資源的一種，指行政機關(guān)、司法機關(guān)、依據(jù)法律法規(guī)行使公共事務(wù)管理職能的機構(gòu)，以及提供公共交通、供水、供電、煤氣、電信等公共服務(wù)的企事業(yè)單位，在履行職責(zé)和提供服務(wù)中產(chǎn)生的可用于識別公民、法人和其他組織等信用主體信用狀況的數(shù)據(jù)和資料。其主要包括三類：一是行政司法機關(guān)記錄產(chǎn)生的行政許可和行政處罰信息、表彰獎勵信息或失信被執(zhí)行人信息等；二是依據(jù)法律法規(guī)行使公共事務(wù)管理職能的機構(gòu)如工會、社科聯(lián)、工商聯(lián)、共青團等記錄的違規(guī)行為信息、表彰獎勵信息等；三是水電煤氣等公用事業(yè)單位如電信、煤氣、水務(wù)公司記錄的欠費信息經(jīng)權(quán)威仲裁機構(gòu)認(rèn)定后屬公共信用信息。公共信用信息與政務(wù)信息、商業(yè)征信信息等均存在差異。公共信用信息由行政機關(guān)、司法機關(guān)、公用事業(yè)單位和群團組織等公共部門產(chǎn)生，而只要是政府部門產(chǎn)生的信息都可稱為政務(wù)信息。商業(yè)征信信息由市場交易主體產(chǎn)生記錄，屬于契約雙方的交易行為信息，具有私人性質(zhì)；公共信用信息由公共部門產(chǎn)生，具有一定的公共性。

各地的公共信用信息管理制度均對公共信用信息公開、共享和開放做出規(guī)定。一般認(rèn)為，信息公開指社會公眾無需授權(quán)就可通過信用網(wǎng)站、新聞媒體等媒介獲取信息，即信息無條件向任何社會成員提供。信息共享指提供信息的公共部門通過公共信用平臺共享獲取其他單位記錄產(chǎn)生的信息，即信息在公共部門之間共享共用。公共信用信息開放指將信息以個別查詢或批量共享等方式提供給具備一定資質(zhì)資格的社會機構(gòu)的行為，以達到發(fā)展壯大征信市場等相關(guān)行業(yè)的目的。隨著信用體系建設(shè)的深入以及征信市場的興起，各地逐漸重視公共信用信息向征信機構(gòu)開放使用問題。

二、公共信用信息開放存在的問題

（一）缺乏開放共享觀念理念

理論上，公共信用信息屬于公共財產(chǎn)，其所有權(quán)和使用權(quán)不只屬于記錄產(chǎn)生部門，而應(yīng)由社會相關(guān)各方共享共用?，F(xiàn)實中，由于我國經(jīng)濟社會處于轉(zhuǎn)軌階段，計劃經(jīng)濟色彩和官僚意識嚴(yán)重，服務(wù)型政府尚未建立以及財產(chǎn)權(quán)利意識尚不發(fā)達，社會整體缺乏信息開放的理念意識。公共部門普遍認(rèn)為，信息所有權(quán)和使用權(quán)屬公共部門所有，信息開放不是必然要求，可依其自身意愿決定，此外基于保護個人隱私和商業(yè)秘密以及規(guī)避法律風(fēng)險的考量，大部分公共部門對信息開放的態(tài)度非常謹(jǐn)慎。

（二）缺乏法律法規(guī)支撐

雖然國家規(guī)劃綱要提出了公共信用信息開放的設(shè)想，但規(guī)范管理信息開放行為的法律法規(guī)尚未配套完善，信息開放缺乏法治基礎(chǔ)，工作難以取得實質(zhì)性進展。主要表現(xiàn)在：一是個人隱私、商業(yè)秘密保護措施不健全。信息開放與個人隱私、商業(yè)秘密保護是對立矛盾的兩個方面，信息開放需要在保障個人隱私和商業(yè)秘密的前提下進行。歐美國家經(jīng)驗表明，加強對個人隱私權(quán)的保護是培育發(fā)展征信市場的重要保障和基本要求，為此還需要進一步完善我國相關(guān)法律法規(guī)；二是各地只對信息公開和信息共享進行規(guī)范，缺乏專門規(guī)范信息開放行為的法規(guī)制度；三是已有的規(guī)章制度層級低，約束力不強。省級層面出臺的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件約束力不強，并且地方各試各法，未有全國統(tǒng)一的信息開放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（三）缺乏衡量公共信用信息價值的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

公共信用信息具有價值是社會共識，但如何衡量存在爭議，主要有三種處理方式：一是公共信用信息作為公共財產(chǎn)，應(yīng)無償向社會機構(gòu)開放共享；二是征信機構(gòu)通過市場競爭方式獲取信息，并以市場化交易形式衡量信息價格；三是征信機構(gòu)按照數(shù)據(jù)記錄和維護的成本對公共部門進行一定經(jīng)濟補償，以此獲得數(shù)據(jù)使用權(quán)。由于以上方式均存在一定爭議，目前社會各界對信息價值的衡量缺乏統(tǒng)一認(rèn)同，阻礙了公共信用信息的開放。此外，信息歸集整合機構(gòu)與信息產(chǎn)生記錄部門之間如何分配征信機構(gòu)給予的經(jīng)濟補償，也是一個難點問題。

（四）數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，數(shù)據(jù)歸集不及時

公共信用數(shù)據(jù)質(zhì)量差、信息孤島嚴(yán)重、數(shù)據(jù)難以及時歸集共享等影響了信息資源的開放共享。主要表現(xiàn)在：一是基本信息雖然較多，但可以展現(xiàn)信用主體信用狀況的行政許可和行政處罰等信用信息卻較少；二是信息記錄標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、信息化程度不高等原因?qū)е滦畔⑵毡榇嬖跀?shù)據(jù)重復(fù)、數(shù)據(jù)項缺失和數(shù)據(jù)邏輯錯誤等情況，一些部門甚至未電子化記錄信息；三是缺乏懲戒約束或者利益激勵措施導(dǎo)致數(shù)據(jù)歸集不及時，難以形成持續(xù)性的數(shù)據(jù)提供報送機制。由于征信機構(gòu)對信息質(zhì)量要求較高，以上情況影響了征信機構(gòu)購買獲取公共信用信息資源的動力。

三、征信機構(gòu)對公共信用信息的需求分析

（一）傳統(tǒng)征信機構(gòu)對公共信用信息的需求分析

傳統(tǒng)征信模式存在征信數(shù)據(jù)獲取困難、數(shù)據(jù)分散難以集中、數(shù)據(jù)更新不及時、數(shù)據(jù)獲取門檻高等難題，因此迫切需要歸集整合公共信用信息。一是有利于獲取工商、編辦、民政等法人注冊登記部門以及公安等個人登記部門掌握的個人、法人權(quán)威注冊登記信息。二是有利于信用主體信用狀況的全面展現(xiàn)。吳氏三維信用論認(rèn)為，信用包括誠信度、合規(guī)度和履約度等維度，傳統(tǒng)征信機構(gòu)記錄的交易行為信息只能展現(xiàn)履約度情況；而公共信用信息可展現(xiàn)征信對象依法依規(guī)履行社會責(zé)任情況即合規(guī)度，因此將公共信用信息納入商業(yè)征信報告，將能更全面、客觀地反映征信對象的信用水平。

（二）互聯(lián)網(wǎng)征信機構(gòu)對公共信用信息的需求分析

互聯(lián)網(wǎng)征信指互聯(lián)網(wǎng)公司利用社會成員在互聯(lián)網(wǎng)活動中沉淀的海量數(shù)據(jù)，從交易行為、活動軌跡、履約情況等維度對征信對象進行評價并形成信用報告的征信模式，其具備以下特征：數(shù)據(jù)來源廣泛、類型豐富；數(shù)據(jù)量大且雜亂、數(shù)據(jù)整合困難；需經(jīng)較長時間和實踐才能檢驗數(shù)據(jù)的真實性；個人隱私保護困難，容易侵犯社會成員的合法權(quán)利，面臨法律風(fēng)險?；ヂ?lián)網(wǎng)征信機構(gòu)獲取公共信用信息后可解決兩方面問題：一是可準(zhǔn)確識別信用主體身份信息。從征信技術(shù)上，互聯(lián)網(wǎng)征信采取的先讓用戶自主上傳數(shù)據(jù)資料，再通過其他線上或線下手段驗證的數(shù)據(jù)收集模式，導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)威性嚴(yán)重不足，獲取公共信用信息后可解決此問題。二是可進一步評估整合互聯(lián)網(wǎng)海量數(shù)據(jù)。歸集整合公共信用信息后，可迅速驗證交易行為、活動軌跡等數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，提升信用報告質(zhì)量。

四、政策建議

一是制定公共信用信息開放共享辦法。各地制定的公共信用信息管理制度尚不能滿足信息開放的現(xiàn)實需要。為此，建議盡快制定國家層面的公共信用信息管理法規(guī)，對公共信用信息資源開放相關(guān)問題進行規(guī)范明確，確保既能保護信用主體合法權(quán)益，又可為征信市場的快速發(fā)展提供公共信用數(shù)據(jù)支撐。

二是盡快建立完善公共信用信息價值定價機制。按照黨的十八屆三中全會關(guān)于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的部署，充分發(fā)揮市場作用，協(xié)調(diào)處理好公共信用信息歸集整合機構(gòu)、信息產(chǎn)生記錄機構(gòu)和征信機構(gòu)等各方的關(guān)系，依法依規(guī)建立起各方都能接受的公共信用信息資源定價機制，為信息開放掃清體制機制障礙。

三是抓緊建立保障公共信用數(shù)據(jù)質(zhì)量的工作機制。數(shù)據(jù)是征信機構(gòu)的核心資源。開放公共信用信息的前提條件是信息記錄產(chǎn)生部門提供質(zhì)量良好、更新及時的公共信用數(shù)據(jù)，特別是公共信用信息價值定價機制建立后，數(shù)據(jù)質(zhì)量的好壞將直接影響公共信用數(shù)據(jù)的定價水平。因此，有關(guān)部門要盡快建立起提升公共信用數(shù)據(jù)質(zhì)量的工作機制，確保公共信用數(shù)據(jù)質(zhì)量符合征信機構(gòu)開展業(yè)務(wù)的需要。

四是加強對征信機構(gòu)獲取公共信用信息相關(guān)行為的監(jiān)管。在注重信息開放的同時，也要加強對相關(guān)征信機構(gòu)的監(jiān)管，建議完善已有征信機構(gòu)許可備案制度，加強征信機構(gòu)獲取使用公共信用信息資源相關(guān)行為的監(jiān)管，加大對泄露數(shù)據(jù)、侵犯信用主體合法權(quán)益行為的懲戒力度，推動信息有序、規(guī)范、安全地向征信機構(gòu)開放。

五是進一步明確公共信用信息向征信機構(gòu)開放的方式。主要有兩種方式：一是數(shù)據(jù)批量提供并在征信機構(gòu)落地。由于公共信用信息內(nèi)容涉及到信用主體信用狀況，如果監(jiān)管不到位，將導(dǎo)致信息泄露及侵犯信用主體合法權(quán)益，甚至影響國家安全，應(yīng)該謹(jǐn)慎使用。二是開放數(shù)據(jù)端口，提供批量查詢服務(wù)。由于數(shù)據(jù)不落地，可避免數(shù)據(jù)被濫用和泄露，較為安全可控，因此推薦采用此方式。

基金項目：本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目“社會信用體系在政府與市場關(guān)系中的作用機理研究”成果，編號GD15XYJ11；廣東省教育廳創(chuàng)新強校工程2015年特色創(chuàng)新類項目（人文社科類）“十三五”時期廣東省社會信用體系的有關(guān)制度設(shè)計研究成果，編號2015WTSCX072。

（作者單位：廣東省宏觀經(jīng)濟信息分析中心）

責(zé)任編輯：代建明