天瑩

內(nèi)蒙古的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)是我國(guó)北方重要的生態(tài)屏障，在保障我國(guó)的生態(tài)安全方面處于重要的不可替代的地位。為保護(hù)森林資源，更好地發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能，在實(shí)施天然林保護(hù)一期和二期工程的基礎(chǔ)上，2015年4月，國(guó)家林業(yè)局做出在東北和內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)全面停止商業(yè)性采伐的決定，林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展到了關(guān)鍵時(shí)刻，國(guó)有林區(qū)天然林進(jìn)入全面保護(hù)階段。為此，進(jìn)行國(guó)有林區(qū)發(fā)展問(wèn)題研究，對(duì)于保護(hù)森林生態(tài)，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，改善民生都具有重要的意義。

一、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)發(fā)展情況

本文以內(nèi)蒙古大興安嶺林管局管轄區(qū)域?yàn)榘咐?，進(jìn)行重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)發(fā)展問(wèn)題的研究。內(nèi)蒙古大興安嶺林管局有42個(gè)企事業(yè)單位，其中林業(yè)局19個(gè)，林業(yè)職工20萬(wàn)，涉林人口150萬(wàn)人。本世紀(jì)以來(lái)，國(guó)有林區(qū)在城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)等方面發(fā)生了明顯的變化。

（一）林區(qū)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展正在起步

從2000年天然林保護(hù)一期工程正式實(shí)施以來(lái)，內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)木材產(chǎn)量大幅削減，一期減幅39.7%，二期減幅52.7%，今年全面停伐，生態(tài)優(yōu)先發(fā)展成為林區(qū)發(fā)展的主線。加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化發(fā)展成為必然趨勢(shì)。為保護(hù)好生態(tài)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，“十二五”期間大興安嶺國(guó)有林區(qū)根據(jù)自身實(shí)際確立了“3598”戰(zhàn)略。特別是2012年以來(lái)，為了加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，又進(jìn)一步確定了“五大基地”和“三大龍頭”。圍繞新的發(fā)展思路，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有了明顯的起色。旅游業(yè)呈現(xiàn)上升勢(shì)頭，林下產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模正在擴(kuò)大。目前，國(guó)有林區(qū)擁有阿爾山、莫爾道嘎、阿里河等8個(gè)國(guó)家級(jí)森林公園，汗馬、額爾古納2個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，130多個(gè)旅游景區(qū)和景點(diǎn)，隨著宣傳力度和景區(qū)建設(shè)力度不斷加大，林區(qū)旅游人數(shù)和收入明顯增長(zhǎng)。2013年，旅游業(yè)接待人數(shù)67.1萬(wàn)人，旅游綜合收入3.57億元，分別比2010年增長(zhǎng)1.18倍和70.8%。木耳、滑子菇、杏鮑菇等食用菌培植規(guī)模不斷擴(kuò)大，克一河打造出“諾敏山”這一自治區(qū)著名商標(biāo)。圖里河依托原有的森健制藥公司，對(duì)金蓮花、水飛薊、返魂草等中藥進(jìn)行種植，對(duì)本地赤芍進(jìn)行野生馴化。藍(lán)莓林果種植、樟子松、云杉等苗木培植面積不斷擴(kuò)大，大楊樹成為內(nèi)蒙古最大的有機(jī)藍(lán)莓種植基地。此外，北極狐、野豬等特色養(yǎng)殖技術(shù)不斷進(jìn)步。林下經(jīng)濟(jì)和特色養(yǎng)殖正在逐步成為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)人口的重要收入來(lái)源。

（二）生態(tài)移民和棚戶區(qū)改造促進(jìn)了林區(qū)人口向城鎮(zhèn)和城市的集聚

2009年末國(guó)家全面實(shí)施了以改善林區(qū)職工居住條件為目標(biāo)的國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。內(nèi)蒙古大興安嶺國(guó)有林區(qū)通過(guò)撤并部分邊遠(yuǎn)林場(chǎng)，實(shí)施生態(tài)移民和棚戶區(qū)改造，將山上職工和家屬移居到條件比較好的林業(yè)局、林管局所在地的小城鎮(zhèn)和小城市，讓他們告別了“板加泥”房，搬進(jìn)了溫暖的樓房，居住條件顯著改善。截止2013年，大興安嶺林管局棚戶區(qū)改造工程完成投資59.39億元，項(xiàng)目建設(shè)中由國(guó)家、自治區(qū)、企業(yè)、職工個(gè)人等共同承擔(dān)建設(shè)資金，開(kāi)工107938戶，完工101021戶。棚戶區(qū)改造不僅是在林業(yè)局所在地就地建設(shè)，還順應(yīng)林區(qū)職工方便教育、醫(yī)療、養(yǎng)老的客觀要求，在扎蘭屯、牙克石、海拉爾等地進(jìn)行了異地建設(shè)，滿足了林區(qū)職工的多元化需求，促進(jìn)了林區(qū)人口的城鎮(zhèn)化，也提升了城鎮(zhèn)化水平；隨著人口向城鎮(zhèn)、城市的遷移，進(jìn)一步減輕了人口對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的壓力，進(jìn)而使林區(qū)進(jìn)入到生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、民生為先的新時(shí)期。

（三）林業(yè)職工收入與全區(qū)職工收入的差距正在縮小

1998年之后，隨著國(guó)家天然林保護(hù)工程的實(shí)施，林區(qū)木材生產(chǎn)量大量削減，尤其是2011年第二期天保工程實(shí)施后，林區(qū)木材削減的幅度更大，而林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型較緩慢，經(jīng)濟(jì)面臨諸多困難，林業(yè)職工收入總體水平偏低。針對(duì)這一情況，森工集團(tuán)采取多種措施提高職工收入，職工工資增長(zhǎng)速度加快，從2000年的4258元增長(zhǎng)到2013年的32371元，增長(zhǎng)了6.6倍，職工年平均工資從2005年相當(dāng)于自治區(qū)職工工資的48%提高到2014年的67%，差距不斷縮小。

（四）林區(qū)職工的社會(huì)保障水平不斷提高

民生改善是林區(qū)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)。從2008年之后，原來(lái)由林管局承擔(dān)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、廣電等部分社會(huì)職能已經(jīng)移交屬地政府，教師、醫(yī)療衛(wèi)生、廣電部門職工待遇和社會(huì)保障水平有了明顯提升。截止到2014年底，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全部納入了省級(jí)統(tǒng)籌，醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了屬地統(tǒng)籌，社會(huì)保障水平不斷提高。2011年啟動(dòng)了住房公積金制度。

二、國(guó)有林區(qū)發(fā)展中面臨的一些問(wèn)題

（一）小城鎮(zhèn)人口規(guī)模偏低，集聚人口能力弱

進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，林區(qū)總?cè)丝诔尸F(xiàn)不斷減少趨勢(shì)。一方面是由于人口自然增長(zhǎng)率明顯下降，另一方面是由于人口的大量流出?？?cè)丝诘臏p少，一定程度上影響了人口向城鎮(zhèn)的集聚。鄂倫春、牙克石、額爾古納、根河共有建制鎮(zhèn)23個(gè)，約50%左右的建制鎮(zhèn)常住人口在1萬(wàn)人以下，這樣的人口規(guī)模很難產(chǎn)生集聚效益，對(duì)人口的吸引力也十分有限。

（二）新產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，支撐力不足

林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要具有一定規(guī)模的新產(chǎn)業(yè)作支撐。但是多數(shù)地區(qū)林下產(chǎn)業(yè)規(guī)模不夠大，布局較分散，難以吸引大的加工銷售企業(yè)來(lái)投資，也缺乏定價(jià)話語(yǔ)權(quán)，林產(chǎn)品的價(jià)格和收益難以提高。產(chǎn)品以簡(jiǎn)單包裝為主，深加工能力不強(qiáng)，缺乏有影響力的品牌，這勢(shì)必會(huì)影響林下產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。旅游業(yè)發(fā)展雖然呈現(xiàn)上升勢(shì)頭，但尚在培育過(guò)程當(dāng)中，不論規(guī)模還是層次都亟待提高，與旅游業(yè)相配套的公路、鐵路、住宿餐飲等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，嚴(yán)重制約林區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展。

導(dǎo)致轉(zhuǎn)型過(guò)程中新產(chǎn)業(yè)規(guī)模小的原因之一是資金不足。隨著一期和二期天保工程木材大幅削減，生產(chǎn)規(guī)模也明顯下降，而木材的市場(chǎng)價(jià)格也受需求的影響呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，由此導(dǎo)致企業(yè)木材生產(chǎn)收益下滑。同時(shí)，企業(yè)還承擔(dān)著供暖、垃圾清理等公共服務(wù)職能，每年支出巨大。特別在棚戶區(qū)改造的民生建設(shè)中，企業(yè)連續(xù)多年給予很大投入，而且還有大量銀行貸款，再拿出用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的資金十分困難。原因之二是林區(qū)現(xiàn)有職工文化水平整體偏低，缺乏適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的人才。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年在崗職工中，初中以下文化程度的人數(shù)占林區(qū)在崗職工人數(shù)的50%，大學(xué)本科以上的人數(shù)只占4.29%，還大多分布在林業(yè)局和研究單位。林區(qū)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的技術(shù)人才、市場(chǎng)營(yíng)銷人才、管理人才都嚴(yán)重短缺，進(jìn)一步制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

（三）林業(yè)職工收入偏低，一線崗位吸引力不強(qiáng)

大興安嶺森工集團(tuán)職工平均工資雖然從2005年以來(lái)不斷增加，與自治區(qū)職工工資的差距在不斷縮小，但2014年仍然偏低，相當(dāng)于自治區(qū)職工工資的67%。每年招收新職工困難較大，且即使招進(jìn)來(lái)，由于工資偏低，條件艱苦，一些年輕人，不能安心工作，尤其是在一線工作的年輕人通過(guò)報(bào)考公務(wù)員或者到企業(yè)工作等途徑跳槽的不少，導(dǎo)致一線職工年齡結(jié)構(gòu)偏大，后備人才缺乏。老齡化問(wèn)題成為制約林區(qū)發(fā)展的重要因素。隨著老職工陸續(xù)退休，如果年輕人不能補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，對(duì)林區(qū)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展是不利的。

（四）垃圾處理和生活污水處理等市政設(shè)施建設(shè)滯后，影響林區(qū)小城鎮(zhèn)的宜居性

林區(qū)小城鎮(zhèn)都是因林而建，應(yīng)林而興的。小城鎮(zhèn)從建立之初，主要是本著“先生產(chǎn)，后生活，邊生產(chǎn)，邊建設(shè)”的思路發(fā)展，生活條件改善方面和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入與生產(chǎn)投入相比還是較少，歷史欠賬較多。2008年之后隨著一些社會(huì)職能的剝離，企業(yè)辦社會(huì)的情況得到轉(zhuǎn)變，但還有部分社會(huì)職能（如供暖、垃圾清運(yùn)、物業(yè)等）仍然由林業(yè)局承擔(dān)，而林業(yè)經(jīng)濟(jì)在天保工程之后又十分困難，收益明顯下降，在小城鎮(zhèn)建設(shè)上再增加投入力不從心。同時(shí)，一些林業(yè)局所在的建制鎮(zhèn)，地方政府由于人員不足、財(cái)力有限等多種原因，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理水平不高，一些小城鎮(zhèn)生活垃圾、污水處理和飲用水安全問(wèn)題還沒(méi)有得到很好解決，一定程度上影響了小城鎮(zhèn)的宜居性。

三、促進(jìn)國(guó)有林區(qū)發(fā)展的對(duì)策

內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)發(fā)展要把生態(tài)保護(hù)和提供生態(tài)服務(wù)放在首位，要協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)和民生改善的關(guān)系，通過(guò)增強(qiáng)新產(chǎn)業(yè)支撐力、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、提升小城鎮(zhèn)功能、注重人才培養(yǎng)和引進(jìn)等措施，促進(jìn)林區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

（一）要加快發(fā)展高端旅游業(yè)

旅游業(yè)是林區(qū)最具潛力的產(chǎn)業(yè)之一。目前，相對(duì)于全國(guó)旅游業(yè)向高端發(fā)展的勢(shì)頭，林區(qū)接待能力明顯不足，開(kāi)發(fā)的景區(qū)十分有限，道路等基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善，旅游策劃、宣傳等人才缺乏，旅游項(xiàng)目比較單一的狀況急需改變。因此，要對(duì)林區(qū)旅游業(yè)進(jìn)行合理規(guī)劃，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，把它定位為高端旅游和生態(tài)旅游，而不是普通觀光旅游，更不能只顧收費(fèi)不顧生態(tài)保護(hù)，保證林區(qū)旅游業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)和特色養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展

加強(qiáng)木耳、菌類植物、藍(lán)莓、藥材等基地建設(shè)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高技術(shù)含量，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，提高品牌市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；建設(shè)信息平臺(tái)，利用互聯(lián)網(wǎng)+模式，加快基地與市場(chǎng)的對(duì)接，拓寬銷售市場(chǎng)，提高經(jīng)濟(jì)效益。并將旅游業(yè)和林下經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，把林下產(chǎn)品開(kāi)發(fā)成旅游商品，就地銷售。通過(guò)旅游業(yè)和林下經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，為林區(qū)職工創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，拓寬增收渠道。

（三）嚴(yán)格禁止增加新礦點(diǎn)，建立政府與市場(chǎng)、國(guó)家和地區(qū)相結(jié)合的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

國(guó)有林區(qū)首要任務(wù)是保護(hù)和堅(jiān)守好這片北方生態(tài)屏障，樹立保護(hù)好森林就是對(duì)國(guó)家最大的貢獻(xiàn)。嚴(yán)格禁止增加新礦點(diǎn)，已有的礦點(diǎn)也要采取有效的環(huán)保措施，嚴(yán)重危害生態(tài)環(huán)境的要關(guān)停，不能為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)利益。國(guó)家要進(jìn)一步提高對(duì)森林的生態(tài)補(bǔ)償額度，在國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，適時(shí)推進(jìn)區(qū)域與區(qū)域間的橫向生態(tài)補(bǔ)償， 還要爭(zhēng)取將內(nèi)蒙古大興安嶺國(guó)有林區(qū)納入到國(guó)家碳匯交易試點(diǎn)之中，實(shí)現(xiàn)森林價(jià)值的市場(chǎng)化，進(jìn)而逐步建立起森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值的政府與市場(chǎng)、國(guó)家與地區(qū)相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制。

（四）完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)功能，建設(shè)環(huán)境優(yōu)良的生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)

既要重視小城鎮(zhèn)交通、通訊、道路、供水、排水、供電等基礎(chǔ)建設(shè)，也要同步建設(shè)城鎮(zhèn)垃圾處理、廢水集中處理等環(huán)保設(shè)施，保護(hù)好小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)宜居性和吸引力，使得小城鎮(zhèn)成為居住和休閑度假養(yǎng)生的好地方。

（五）重視高層次人才引進(jìn)和培養(yǎng)，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力

要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，最重要的是要有人才，要增加林區(qū)職工子女的招聘比例，適當(dāng)放寬條件，吸引林區(qū)職工子女大學(xué)畢業(yè)后能夠回到林區(qū)工作，優(yōu)化職工年齡結(jié)構(gòu)，提高職工整體文化素質(zhì)。同時(shí)，擴(kuò)大招聘專業(yè)的范圍，不僅局限于生態(tài)保護(hù)、生態(tài)工程、園林、植物保護(hù)等專業(yè)人才，還要根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，招聘新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理、技術(shù)、研發(fā)、市場(chǎng)開(kāi)拓等方面的人才，為林區(qū)轉(zhuǎn)型和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供智力支持。

（作者單位： 內(nèi)蒙古社科院城市發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：張莉莉