李雪梅

摘 要 土地儲備資金制度是我國土地出讓方式新的嘗試，以便解決我國市場轉(zhuǎn)型中土地供需不平衡所產(chǎn)生的矛盾。保障實施城市土地收購儲備制度的先決條件就是土地儲備資金財務的合理化管理。本文首先討論了我國土地儲備資金財務管理制度，其次我國土地儲備資金財務管理存在問題，最后闡述了改進我國土地儲備資金財務管理的策略。

關鍵詞 儲備資金 財務管理 籌集 出讓

一、我國土地儲備資金財務管理制度

（一）制度內(nèi)涵

土地儲備機構(gòu)對其在土地儲備過程中使用的資金進行管理，土地的取得、開發(fā)整理工作所需要的資金來源大致為銀行貸款、政府撥款或者來源于其他渠道。政府關于土地儲備資金管理出臺了相關政策文件進行界定，首先，土地儲備資金核算的內(nèi)容不包括土地儲備出讓收入和收益的核算，主要包括土地儲備成本的核算，在土地儲備過程中發(fā)生的前期開發(fā)、土地獲取等一系列活動中土地儲備機構(gòu)使用的資金。其次，土地儲備機構(gòu)負責會計核算、使用管理和資金籌集，是土地儲備資金的管理主體。土地儲備資金管理的規(guī)范范疇內(nèi)不包含出讓環(huán)節(jié)的資金管理，只限定在開發(fā)整理和土地取得環(huán)節(jié)。

（二）循環(huán)流程

土地儲備資金管理流程在政府出臺的相關政策文件規(guī)范中，規(guī)定在籌集來自金融機構(gòu)融資或其他資金后，實施土地取得及前期開發(fā)整理工作后入庫管理。公開出讓土地的方式包括掛牌、拍賣、招標等市場運作方式，滿足市場及政府宏觀經(jīng)濟等多方面的需要，土地出讓收入直接繳入同級金庫。土地出讓收入由財政部門進行分配，土地儲備機構(gòu)獲取審定的金額，再歸還貸款資金或其他資金于金融機構(gòu)。

（三）管理的內(nèi)容

當前，我國各地的土地儲備資金來源大體為三類，分別是向金融機構(gòu)的貸款、財政撥款、以及其他資金三種。首先，向金融機構(gòu)的貸款方面，在我國的資本市場當中，相關金融機構(gòu)貸款是一種較為常見并且穩(wěn)定的融資方式。這種模式中，通過土地使用權抵押的方式從金融機構(gòu)當中貸入資金，這時土地儲備機構(gòu)成為了獨立的融資主體。其次，財政撥款，這種模式是政府支持土地儲備機構(gòu)的順利運行而開展的工作，通常具有無風險和無償性的特點，大多由公共財政直接劃撥，是地方政府為了推進土地儲備工作的一種典型的政府行為。但所存在的弊端在于，由于地方財政部門財力有限，使得土地儲備機構(gòu)所能獲取的資金量也是有限的。最后是其他資金來源，一般情況是指一級開發(fā)整理單位的自有資金和對社會投資人資金的引入。

二、我國土地儲備資金財務管理存在問題

（一）土地儲備機構(gòu)關于內(nèi)部成本缺乏有效控制機制

土地儲備機構(gòu)無法有效控制土地儲備成本，無法獲取關于土地儲備成本控制數(shù)據(jù)，缺乏完整全面的土地儲備成本核算。

（二）缺乏土地儲備資金的回收、使用和籌集的計劃性

盡管政府嚴格控制每年的貸款規(guī)模，對土地儲備貸款實行計劃管理，但是關于土地儲備資金使用缺乏計劃性，在實際工作資金的使用和籌備同供應計劃、土地儲備是脫節(jié)的。土地儲備資金使用和籌備計劃沒有進行具體的匹配和制定，沒有控制總量，土地儲備中心的貸款資金的管理不到位。

（三）土地儲備資金融的融資風險較高，資渠道單一

土地儲備資金金融受到國家宏觀政策和金融政策的影響較大，銀行貸款成本較髙，金額有限土地儲備周期同銀行抵押貸款的期限不匹配。

（四）土地儲備資金管理主體人不匹配

儲備機構(gòu)的資金成本和財務風險加大，資金循環(huán)周期較長，審批時間較長，各部門信息不對稱，收入催收管理由國土資源部門負責，收入分配管理由財政部門負責，支出管理由土地儲備中心負責，使得管理主體人為割裂，整個資金的循環(huán)中由多個主體按照職能職責進行分段管理，使得土地儲備中心無法成為真正的管理主體，財政資金就是所謂的土地儲備資金。

三、我國土地儲備資金財務管理改進策略

（一）土地儲備資金來源渠道應當?shù)玫酵貙?/p>

儲備機構(gòu)必須積極探索幵創(chuàng)新的融資模式，否則儲備制度的發(fā)展的需要無法得到滿足，無法長久依靠傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款的融資模式，來匹配具有資金循環(huán)周期較長、資金需求量巨大的土地儲備業(yè)務。證券化土地儲備資產(chǎn)，土地貸款或土地收益作為擔保發(fā)行證券的過程就是土地儲備資產(chǎn)證券化。運作模式具體是土地儲備項目作為基礎資產(chǎn)由土地儲備機構(gòu)信托或轉(zhuǎn)讓給信托公司或者商業(yè)銀行，而轉(zhuǎn)讓信托的應當是可以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的某一個或多個項目。由其作為發(fā)起人創(chuàng)立以基礎資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持的資產(chǎn)支持證券，在公開的證券市場發(fā)行，發(fā)行完畢后向土地儲備機構(gòu)購買基礎資產(chǎn)，土地儲備機構(gòu)取得資金后，?？钣糜陂_展土地儲備工作，土地出讓后支付投資人的收益和本金。

（二）土地儲備成本控制體系得到建立

首先，土地儲備的績效考核和內(nèi)部控制制度應當?shù)玫浇㈨椖康某杀局Ц肚闆r和推進應當?shù)玫綄崟r的跟蹤，根據(jù)項目預算，儲備機構(gòu)應當做到實時監(jiān)管土地儲備成本，根據(jù)預算數(shù)據(jù)進行實時調(diào)整，各成本控制中心進行預決算管理土地儲備項目，成本控制中心的劃分應當根據(jù)業(yè)務性質(zhì)進行劃分，這樣做不僅可以避免引起征地糾紛、避免補償款滯留，土地征購拆遷補償費能否及時到位得到監(jiān)督。其次，企業(yè)化的會計核算體系應當?shù)玫浇?。一套完整土地儲備資金會計核算體系應當?shù)玫綐?gòu)建，儲備機構(gòu)應當全面反映出來風險和收益，項目的生產(chǎn)經(jīng)營情況也應當?shù)玫饺娣从?，作為一項商品，城市國有土地使用被政府委托給土地儲備機構(gòu)進行經(jīng)營，因此，土地儲備機構(gòu)應當是一個能夠市場化經(jīng)營、獨立核算的起因。

（三）土地的供應、儲備機制應當?shù)玫接行Ы?/p>

首先，土地儲備的財務成本和周期預警指標體系應當?shù)靡越?。為了使得土地儲備資金管理的風險得到有效控制應對儲備管理進行實時跟蹤考核，合理化制定土地儲備的財務成本和周期預警指標體系，建設項目的預警機制，將項目的資產(chǎn)負債率、資金周轉(zhuǎn)率、資金成本儲備周期因素進行綜合考慮，建立土地儲備的定量風險評估體系。其次，融資規(guī)模和土地儲備合理確定，中長期的供應計劃、儲備、融資進行制定。城市土地的融資規(guī)模、儲備周期和儲備量的定量研究應當?shù)玫郊訌姡恋毓?、貸款規(guī)模和土地儲備總量應當進行合理化確定。中長期土地儲備計劃進行合理化制定，經(jīng)濟、政策、市場等方面的因素應得的充分考慮，城市發(fā)展總體規(guī)劃應當被土地儲備機構(gòu)考慮在內(nèi)。

（四）完善我國土地儲備資金相關法律體系

首先，應當將我國土地儲備資金的法律責任、方式、收儲范圍等進行明確，確立完善的土地儲備資金管理法律體系。為了使得土地儲備制度健康發(fā)展得到長久的促進，土地儲備機構(gòu)的工作能夠在法律保障下有效開展，同時也能夠有效控制、牽制地方政府進行，避免職責不清、過度開發(fā)和征地糾紛等問題，有利于解決土地儲備過程中的一系列問題，起到規(guī)范土地儲備工作，明確土地儲備。其次，土地儲備機構(gòu)的法律地位得到明確，為了保障土地儲備工作的效率性和專業(yè)性，有效提高土地儲備主體地位，明確其的只能和性質(zhì)，需要依靠法律的高度來明確授權土地儲備機構(gòu)。當下，在政府授權的委托關系上，土地儲備機構(gòu)開展土地儲備工作，但無法成為真正的土地儲備主體，權利沒有受到法律明確。

（作者單位為天津市城市規(guī)劃設計研究院）

參考文獻

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[2] 于芳.城市土地儲備資金短缺解決機制研究[D].北京：中國地質(zhì)大學，2013.