史金華

摘 要 地勘單位作為專業(yè)從事地質(zhì)找礦工作，服務國家經(jīng)濟建設的事業(yè)單位，預算管理在落實其事業(yè)發(fā)展目標和履行公共服務職能中發(fā)揮重要作用。本文闡述了地勘單位預算管理在事業(yè)單位分類改革時期的現(xiàn)狀和問題，分析了出現(xiàn)問題的原因，提出了相應的解決對策，認為在事業(yè)單位分類改革和經(jīng)濟新常態(tài)下，地勘單位應改進預算管理方式，把預算管理提高到單位發(fā)展戰(zhàn)略的高度，提高其內(nèi)部資源配置和整合功能，保障事業(yè)發(fā)展的效率和效果。

關(guān)鍵詞 地勘單位 預算管理 問題 對策

地勘單位作為專業(yè)從事地質(zhì)找礦工作的事業(yè)單位，目前正處于國家分類推進事業(yè)單位改革時期，改革后除實行企業(yè)化以外，留在公益事業(yè)體制內(nèi)的地勘單位將分為公益一類、公益二類和自收自支事業(yè)單位，其中公益一類實行全額撥款，不從事經(jīng)營活動，公益二類實行差額撥款，可以繼續(xù)從事經(jīng)營活動，自收自支則沒有財政撥款供給。新的事業(yè)單位管理體制和運行機制的形成，伴隨礦業(yè)十年黃金期的終結(jié)，國家經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，地勘單位經(jīng)濟步入了下降通道，保持可持續(xù)發(fā)展的任務越來越艱難，因此地勘單位必須高度重視和加強預算管理，做好預算組織、編制、執(zhí)行和控制、評價和考核等方面工作，增強預算管理的規(guī)劃性和適應性，發(fā)揮其內(nèi)部資源配置和整合作用，提高單位公益服務能力和經(jīng)濟發(fā)展水平。

一、地勘單位預算管理的特點

地勘單位基本上是“戴事業(yè)單位帽子，走企業(yè)化路子”，在內(nèi)部按專業(yè)的不同設立非法人的經(jīng)營實體或法人企業(yè)，涉及地質(zhì)找礦、地勘延伸業(yè)、建筑施工、房地產(chǎn)開發(fā)等多種產(chǎn)業(yè)。預算管理主要是按省級財政部門要求編制部門預算，涵蓋財政資金的分配使用和其他收支的預測，以及政府采購、國有資產(chǎn)經(jīng)營、事業(yè)項目等方面，一般在財會部門牽頭下，實行從上到下和簡單匯總平衡的編制方式?？偟膩碚f，預算管理的地位較低、預算管理方式簡單粗放、預算管理程序不太規(guī)范，越來越不適應生產(chǎn)經(jīng)營范圍的擴大，也不能為事企分離深化改革做出相關(guān)準備。

二、地勘單位預算管理現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）地勘單位預算管理內(nèi)容

地勘單位在省級部門預算級次中屬于二級預算單位，預算內(nèi)容包括財政撥款、事業(yè)項目、經(jīng)營等在內(nèi)的所有收入和支出，都在部門預算一本預算之中。對于全額預算管理、差額預算管理、自收自支預算管理的地勘單位，預算管理目標有提高預算執(zhí)行合法合規(guī)性，提高財政資金運用效率和效果，提高項目和經(jīng)營收支活動績效水平。

從預算管理程序看，收入預算編制實行的是“上年基數(shù)+增減因素”，支出預算則有“定員定額+實物費用定額”和零基預算等方法；預算控制的方法有國庫集中支付、政府采購、執(zhí)行審核和審批控制等；通過預算執(zhí)行結(jié)果分析和績效評價，提高預算執(zhí)行的有效性。

（二）地勘單位預算管理中存在的問題

1.預算管理的意識不強，預算管理制度及體系不健全。地勘單位長期處于事業(yè)體制內(nèi)，事企混合運營，發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位不清晰，經(jīng)營和管理水平不高，從單位領(lǐng)導層到各級部門，大多缺乏戰(zhàn)略思維，短期經(jīng)營行為嚴重，對預算管理的作用認識不深，加強預算管理的意識不強。內(nèi)部預算管理制度落后，機構(gòu)設置不健全，人員素質(zhì)不高配備不足，預算管理工作的組織和體系的運行效率和質(zhì)量低下。

2.預算編制方式簡單，預算目標與單位發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系不緊密。對發(fā)展和改革的準備不足，還用傳統(tǒng)思維來編制預算，認為工資發(fā)齊隊伍穩(wěn)定就可以了，專項經(jīng)費支付完成就可以了，編制工作當做了形式，業(yè)務分析和預測做得更不到位，沒有把預算編制當做一個系統(tǒng)性的工作，往往是財務部門單獨編制完成，與其他部門之間缺乏及時有效溝通。預算目標與單位發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系不緊密，在事業(yè)職能和核心主業(yè)拓展、增強抵御風險能力等方面資源傾斜和保障程度不夠，不能充分發(fā)揮預算的資源整合和配置作用。

3.預算執(zhí)行過程控制不力，預算執(zhí)行分析深度不夠。預算執(zhí)行要保證財政資金收支合法合規(guī)，要保證其他資金收支的效率和效果。但實際工作中，預算執(zhí)行力度普遍不強，存在“重分配、輕管理”和“重結(jié)果、輕過程”等問題，一是未按照批復的預算額度和標準執(zhí)行預算，二是存在無預算和超預算支出。不重視預算執(zhí)行分析工作，執(zhí)行分析機制弱化，各部門之間溝通不暢，不能有效控制預算執(zhí)行進度，特別對收入控制和分析不到位，在收入預算進度未完成情況下，沒有有效的管理和經(jīng)營措施跟上。

4.預算考核指標體系不合理，考核流于形式。沒有建立一套符合規(guī)定和實際的預算考核指標體系，指標的設置不合理、不系統(tǒng)，財政資金績效管理不到位，項目和經(jīng)營預算的考核流于形式，考核獎懲也沒有落到實處，致使單位預算執(zhí)行情況如何，預算資金使用效益如何，項目資金績效如何，不能完整正確的反映。新的激勵與約束機制未能建立，通過傳統(tǒng)的思想政治工作很難提高職工的積極性，容易導致預算管理效率和效益低下。

三、影響地勘單位預算管理效果的因素分析

（一）地勘單位發(fā)展的制度環(huán)境影響和制約預算管理效果

改制為企業(yè)之前，地勘單位預算仍屬于政府部門預算體系，預算行為受財政政策和規(guī)定的約束，且因事業(yè)單位分類的不同，預算管理的措施和效果也不相同。目前地勘單位分類改革配套政策尚未完全出臺，比如公益一類所辦的企業(yè)如何分離，公益二類實現(xiàn)財政補貼和政府購買服務如何實施，如何建立合規(guī)的業(yè)績激勵和約束機制，等等。對于面臨的制度環(huán)境問題，地勘單位尚沒有從上到下重視預算管理的氛圍，沒有及時建立科學合理的預算管理體系，預算管理的效果不佳。

（二）地勘單位預算的特點影響和制約預算管理效果

對公益一類地勘單位而言，預算管理是在省財政下發(fā)控制數(shù)的基礎上編制預算，合法合規(guī)支付，預算主要用于滿足人員經(jīng)費和公用經(jīng)費需要，保持單位日常運轉(zhuǎn)和公益性工作目標的實現(xiàn)。對公益二類地勘單位，隨著改革的進程，財政的撥款可能只夠繳納職工社保，發(fā)放基本生活費，預算管理重點應轉(zhuǎn)向國有資產(chǎn)經(jīng)營預算和公益性找礦專項預算，用于彌補單位人員經(jīng)費不足，積累發(fā)展資本。如果沒有正確的預算管理意識和措施，往往顧此失彼，不能抓住重點，使預算管理失控。

（三）地勘單位預算管理人員的配備影響和制約預算管理效果

長期以來，地勘單位預算編制和執(zhí)行都是從上到下推動，管理部門缺少高素質(zhì)的預算管理人員，各級預算執(zhí)行單位更缺少既懂業(yè)務又懂財務的預算執(zhí)行人員，很多有經(jīng)營活動的地勘單位預算人員不熟悉政策環(huán)境的改變，還在以行政管理型的經(jīng)驗編制和執(zhí)行預算。預算編制專業(yè)性強、涉及面廣、工作量大，預算執(zhí)行和控制更是決定預算管理成功與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有合格的預算編制、執(zhí)行人員，預算管理就會出現(xiàn)問題。

四、改善地勘單位預算管理效果的對策

（一）認真研究影響地勘單位發(fā)展的外部環(huán)境，提高預算管理意識

地勘單位應認真研究改革政策和經(jīng)濟環(huán)境的變化，明確自身定位和發(fā)展目標，在此基礎上，提高預算管理意識，把預算作為單位財務管理的核心，不斷深化加強預算管理。地勘單位領(lǐng)導層要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的部門預算管理觀念，重視預算這一重要管理工具的作用，完善預算管理制度，建立健全預算編制組織機構(gòu)，包括預算管理委員會、預算工作機構(gòu)，都應以制度的形式規(guī)范下來，加強預算管理思想的宣傳和人員培訓，通過這些措施加強預算的科學化精細化管理，促進單位事業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）改進預算編制方式，提高預算編制的科學性和合理性

預算編制是預算具體工作的起點，地勘單位要根據(jù)自身事業(yè)職能和相關(guān)的資料數(shù)據(jù)，分析內(nèi)外部環(huán)境，選擇合適的編制方式。首先，落實各部門的預算編制責任，正確把握有關(guān)政策；第二，結(jié)合當年的預算執(zhí)行情況、單位發(fā)展規(guī)劃和下一預算年度工作計劃，對收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)進行科學預測，可采用零基預算法、彈性預算法等具體編制方法；第三，對于資產(chǎn)購置、投資等重大事項采取立項評審方式，評估合規(guī)性、資金需要量和投資效果；第四，預算編制目標一定要與公益服務目標和發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合，資金、設備儀器和人力等資源要向事業(yè)職能和支柱產(chǎn)業(yè)傾斜，全面之中突出重點，特別是公益二類地勘單位，要及時對經(jīng)營收支實行全面預算管理，適應改革發(fā)展的需要。

（三）加強預算執(zhí)行過程控制和分析，提高預算執(zhí)行合規(guī)性和有效性

經(jīng)過批準和分解的預算指標是內(nèi)部各級部門安排各項收支的依據(jù)，必須合法合規(guī)有效執(zhí)行。首先，要劃分預算收支的界限，如基本支出和項目支出的界限，財政性資金與其他資金的界限；其次，要加強預算的剛性約束作用，指標額度、支出事項和執(zhí)行申請要一一對應，嚴格按照批復預算時業(yè)務范圍和經(jīng)費管理辦法執(zhí)行預算；第三，嚴格控制無預算和超預算支出，確需支出的要履行預算調(diào)整程序，經(jīng)過嚴格的審核和授權(quán)審批控制。

地勘單位可以通過信息化系統(tǒng)、預算執(zhí)行快報、預算執(zhí)行分析會議的形式，加強過程控制和結(jié)果分析利用。分析會要有單位高層領(lǐng)導主持，財務部門通報預算執(zhí)行情況，各部門逐一介紹預算執(zhí)行進度和下一步工作計劃，提出改進措施，解決預算執(zhí)行中遇到的問題，分析時要本著開源和節(jié)流并重的原則，要高度重視支柱產(chǎn)業(yè)的收入控制和分析，在其預算進度未完成的情況下，及時采取有力的經(jīng)營和管理措施。

（四）建立科學的預算考核指標體系，提高預算管理的效果

預算執(zhí)行結(jié)果的考核既是預算執(zhí)行的終點，也是下期預算編制的起點，建立一套科學并能有效落實的預算考核指標體系，是預算管理能否成功的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)預算內(nèi)容不同，地勘單位可以分別建立基本支出績效評價指標、項目支出績效評價指標，經(jīng)營收支考核指標等三個體系，采取共性和個性指標結(jié)合，定量與定性指標結(jié)合，財務和非財務指標結(jié)合，對各部門分別進行評價和考核。

對管理服務部門，可劃分為費用中心，考核費用控制及崗位績效；對專業(yè)找礦部門，可以項目劃分單元，重點考核找礦效果和質(zhì)量、科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、成本和進度控制。對從事市場化程度較高行業(yè)的獨立核算單位，可劃分為利潤中心，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為導向，重點考核企業(yè)或項目經(jīng)濟效益、投入回報水平和市場競爭能力。預算評價小組要把評價和考核結(jié)果及時反饋給預算執(zhí)行具體部門，把評價結(jié)果作為安排以后年度預算的重要依據(jù)，把考核結(jié)果作為優(yōu)化資源配置、實施考核獎懲的依據(jù)。

五、結(jié)語

通過對地勘單位預算管理在預算組織、編制、執(zhí)行和控制、評價和考核等方面現(xiàn)狀和問題的分析，地勘單位的預算管理水平還存在很大的提升空間，因此，地勘單位應結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略，切實轉(zhuǎn)變落后的預算管理觀念，采取相應對策改進預算管理方式，加強預算的資源配置和整合作用，不斷提高預算管理水平，逐步建立起一套符合本單位實際的科學預算管理體系，為提升單位地質(zhì)找礦和服務能力，促進單位經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

（作者單位為安徽省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局313地質(zhì)隊）

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