史金華

地勘單位預(yù)算管理探討

史金華

地勘單位作為專業(yè)從事地質(zhì)找礦工作，服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的事業(yè)單位，預(yù)算管理在落實(shí)其事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和履行公共服務(wù)職能中發(fā)揮重要作用。本文闡述了地勘單位預(yù)算管理在事業(yè)單位分類改革時(shí)期的現(xiàn)狀和問題，分析了出現(xiàn)問題的原因，提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，認(rèn)為在事業(yè)單位分類改革和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地勘單位應(yīng)改進(jìn)預(yù)算管理方式，把預(yù)算管理提高到單位發(fā)展戰(zhàn)略的高度，提高其內(nèi)部資源配置和整合功能，保障事業(yè)發(fā)展的效率和效果。

地勘單位 預(yù)算管理 問題 對(duì)策

地勘單位作為專業(yè)從事地質(zhì)找礦工作的事業(yè)單位，目前正處于國(guó)家分類推進(jìn)事業(yè)單位改革時(shí)期，改革后除實(shí)行企業(yè)化以外，留在公益事業(yè)體制內(nèi)的地勘單位將分為公益一類﹑公益二類和自收自支事業(yè)單位，其中公益一類實(shí)行全額撥款，不從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，公益二類實(shí)行差額撥款，可以繼續(xù)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，自收自支則沒有財(cái)政撥款供給。新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制的形成，伴隨礦業(yè)十年黃金期的終結(jié)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，地勘單位經(jīng)濟(jì)步入了下降通道，保持可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)越來越艱難，因此地勘單位必須高度重視和加強(qiáng)預(yù)算管理，做好預(yù)算組織﹑編制﹑執(zhí)行和控制﹑評(píng)價(jià)和考核等方面工作，增強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)劃性和適應(yīng)性，發(fā)揮其內(nèi)部資源配置和整合作用，提高單位公益服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

一、地勘單位預(yù)算管理的特點(diǎn)

地勘單位基本上是“戴事業(yè)單位帽子，走企業(yè)化路子”，在內(nèi)部按專業(yè)的不同設(shè)立非法人的經(jīng)營(yíng)實(shí)體或法人企業(yè)，涉及地質(zhì)找礦﹑地勘延伸業(yè)﹑建筑施工﹑房地產(chǎn)開發(fā)等多種產(chǎn)業(yè)。預(yù)算管理主要是按省級(jí)財(cái)政部門要求編制部門預(yù)算，涵蓋財(cái)政資金的分配使用和其他收支的預(yù)測(cè)，以及政府采購(gòu)﹑國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)﹑事業(yè)項(xiàng)目等方面，一般在財(cái)會(huì)部門牽頭下，實(shí)行從上到下和簡(jiǎn)單匯總平衡的編制方式?？偟膩碚f，預(yù)算管理的地位較低﹑預(yù)算管理方式簡(jiǎn)單粗放﹑預(yù)算管理程序不太規(guī)范，越來越不適應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍的擴(kuò)大，也不能為事企分離深化改革做出相關(guān)準(zhǔn)備。

二、地勘單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）地勘單位預(yù)算管理內(nèi)容

地勘單位在省級(jí)部門預(yù)算級(jí)次中屬于二級(jí)預(yù)算單位，預(yù)算內(nèi)容包括財(cái)政撥款﹑事業(yè)項(xiàng)目﹑經(jīng)營(yíng)等在內(nèi)的所有收入和支出，都在部門預(yù)算一本預(yù)算之中。對(duì)于全額預(yù)算管理﹑差額預(yù)算管理﹑自收自支預(yù)算管理的地勘單位，預(yù)算管理目標(biāo)有提高預(yù)算執(zhí)行合法合規(guī)性，提高財(cái)政資金運(yùn)用效率和效果，提高項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)收支活動(dòng)績(jī)效水平。

從預(yù)算管理程序看，收入預(yù)算編制實(shí)行的是“上年基數(shù)+增減因素”，支出預(yù)算則有“定員定額+實(shí)物費(fèi)用定額”和零基預(yù)算等方法；預(yù)算控制的方法有國(guó)庫(kù)集中支付﹑政府采購(gòu)﹑執(zhí)行審核和審批控制等；通過預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析和績(jī)效評(píng)價(jià)，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

（二）地勘單位預(yù)算管理中存在的問題

1.預(yù)算管理的意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算管理制度及體系不健全。地勘單位長(zhǎng)期處于事業(yè)體制內(nèi)，事企混合運(yùn)營(yíng)，發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位不清晰，經(jīng)營(yíng)和管理水平不高，從單位領(lǐng)導(dǎo)層到各級(jí)部門，大多缺乏戰(zhàn)略思維，短期經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)重，對(duì)預(yù)算管理的作用認(rèn)識(shí)不深，加強(qiáng)預(yù)算管理的意識(shí)不強(qiáng)。內(nèi)部預(yù)算管理制度落后，機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，人員素質(zhì)不高配備不足，預(yù)算管理工作的組織和體系的運(yùn)行效率和質(zhì)量低下。

2.預(yù)算編制方式簡(jiǎn)單，預(yù)算目標(biāo)與單位發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系不緊密。對(duì)發(fā)展和改革的準(zhǔn)備不足，還用傳統(tǒng)思維來編制預(yù)算，認(rèn)為工資發(fā)齊隊(duì)伍穩(wěn)定就可以了，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支付完成就可以了，編制工作當(dāng)做了形式，業(yè)務(wù)分析和預(yù)測(cè)做得更不到位，沒有把預(yù)算編制當(dāng)做一個(gè)系統(tǒng)性的工作，往往是財(cái)務(wù)部門單獨(dú)編制完成，與其他部門之間缺乏及時(shí)有效溝通。預(yù)算目標(biāo)與單位發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系不緊密，在事業(yè)職能和核心主業(yè)拓展﹑增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力等方面資源傾斜和保障程度不夠，不能充分發(fā)揮預(yù)算的資源整合和配置作用。

3.預(yù)算執(zhí)行過程控制不力，預(yù)算執(zhí)行分析深度不夠。預(yù)算執(zhí)行要保證財(cái)政資金收支合法合規(guī)，要保證其他資金收支的效率和效果。但實(shí)際工作中，預(yù)算執(zhí)行力度普遍不強(qiáng)，存在“重分配﹑輕管理”和“重結(jié)果﹑輕過程”等問題，一是未按照批復(fù)的預(yù)算額度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算，二是存在無預(yù)算和超預(yù)算支出。不重視預(yù)算執(zhí)行分析工作，執(zhí)行分析機(jī)制弱化，各部門之間溝通不暢，不能有效控制預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，特別對(duì)收入控制和分析不到位，在收入預(yù)算進(jìn)度未完成情況下，沒有有效的管理和經(jīng)營(yíng)措施跟上。

4.預(yù)算考核指標(biāo)體系不合理，考核流于形式。沒有建立一套符合規(guī)定和實(shí)際的預(yù)算考核指標(biāo)體系，指標(biāo)的設(shè)置不合理﹑不系統(tǒng)，財(cái)政資金績(jī)效管理不到位，項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)預(yù)算的考核流于形式，考核獎(jiǎng)懲也沒有落到實(shí)處，致使單位預(yù)算執(zhí)行情況如何，預(yù)算資金使用效益如何，項(xiàng)目資金績(jī)效如何，不能完整正確的反映。新的激勵(lì)與約束機(jī)制未能建立，通過傳統(tǒng)的思想政治工作很難提高職工的積極性，容易導(dǎo)致預(yù)算管理效率和效益低下。

三、影響地勘單位預(yù)算管理效果的因素分析

（一）地勘單位發(fā)展的制度環(huán)境影響和制約預(yù)算管理效果

改制為企業(yè)之前，地勘單位預(yù)算仍屬于政府部門預(yù)算體系，預(yù)算行為受財(cái)政政策和規(guī)定的約束，且因事業(yè)單位分類的不同，預(yù)算管理的措施和效果也不相同。目前地勘單位分類改革配套政策尚未完全出臺(tái)，比如公益一類所辦的企業(yè)如何分離，公益二類實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼和政府購(gòu)買服務(wù)如何實(shí)施，如何建立合規(guī)的業(yè)績(jī)激勵(lì)和約束機(jī)制，等等。對(duì)于面臨的制度環(huán)境問題，地勘單位尚沒有從上到下重視預(yù)算管理的氛圍，沒有及時(shí)建立科學(xué)合理的預(yù)算管理體系，預(yù)算管理的效果不佳。

（二）地勘單位預(yù)算的特點(diǎn)影響和制約預(yù)算管理效果

對(duì)公益一類地勘單位而言，預(yù)算管理是在省財(cái)政下發(fā)控制數(shù)的基礎(chǔ)上編制預(yù)算，合法合規(guī)支付，預(yù)算主要用于滿足人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)需要，保持單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)和公益性工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)公益二類地勘單位，隨著改革的進(jìn)程，財(cái)政的撥款可能只夠繳納職工社保，發(fā)放基本生活費(fèi)，預(yù)算管理重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公益性找礦專項(xiàng)預(yù)算，用于彌補(bǔ)單位人員經(jīng)費(fèi)不足，積累發(fā)展資本。如果沒有正確的預(yù)算管理意識(shí)和措施，往往顧此失彼，不能抓住重點(diǎn)，使預(yù)算管理失控。

（三）地勘單位預(yù)算管理人員的配備影響和制約預(yù)算管理效果

長(zhǎng)期以來，地勘單位預(yù)算編制和執(zhí)行都是從上到下推動(dòng)，管理部門缺少高素質(zhì)的預(yù)算管理人員，各級(jí)預(yù)算執(zhí)行單位更缺少既懂業(yè)務(wù)又懂財(cái)務(wù)的預(yù)算執(zhí)行人員，很多有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的地勘單位預(yù)算人員不熟悉政策環(huán)境的改變，還在以行政管理型的經(jīng)驗(yàn)編制和執(zhí)行預(yù)算。預(yù)算編制專業(yè)性強(qiáng)﹑涉及面廣﹑工作量大，預(yù)算執(zhí)行和控制更是決定預(yù)算管理成功與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有合格的預(yù)算編制﹑執(zhí)行人員，預(yù)算管理就會(huì)出現(xiàn)問題。

四、改善地勘單位預(yù)算管理效果的對(duì)策

（一）認(rèn)真研究影響地勘單位發(fā)展的外部環(huán)境，提高預(yù)算管理意識(shí)

地勘單位應(yīng)認(rèn)真研究改革政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，明確自身定位和發(fā)展目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，提高預(yù)算管理意識(shí)，把預(yù)算作為單位財(cái)務(wù)管理的核心，不斷深化加強(qiáng)預(yù)算管理。地勘單位領(lǐng)導(dǎo)層要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的部門預(yù)算管理觀念，重視預(yù)算這一重要管理工具的作用，完善預(yù)算管理制度，建立健全預(yù)算編制組織機(jī)構(gòu)，包括預(yù)算管理委員會(huì)﹑預(yù)算工作機(jī)構(gòu)，都應(yīng)以制度的形式規(guī)范下來，加強(qiáng)預(yù)算管理思想的宣傳和人員培訓(xùn)，通過這些措施加強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)化精細(xì)化管理，促進(jìn)單位事業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）改進(jìn)預(yù)算編制方式，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性

預(yù)算編制是預(yù)算具體工作的起點(diǎn)，地勘單位要根據(jù)自身事業(yè)職能和相關(guān)的資料數(shù)據(jù)，分析內(nèi)外部環(huán)境，選擇合適的編制方式。首先，落實(shí)各部門的預(yù)算編制責(zé)任，正確把握有關(guān)政策；第二，結(jié)合當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況﹑單位發(fā)展規(guī)劃和下一預(yù)算年度工作計(jì)劃，對(duì)收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，可采用零基預(yù)算法﹑彈性預(yù)算法等具體編制方法；第三，對(duì)于資產(chǎn)購(gòu)置﹑投資等重大事項(xiàng)采取立項(xiàng)評(píng)審方式，評(píng)估合規(guī)性﹑資金需要量和投資效果；第四，預(yù)算編制目標(biāo)一定要與公益服務(wù)目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合，資金﹑設(shè)備儀器和人力等資源要向事業(yè)職能和支柱產(chǎn)業(yè)傾斜，全面之中突出重點(diǎn)，特別是公益二類地勘單位，要及時(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)收支實(shí)行全面預(yù)算管理，適應(yīng)改革發(fā)展的需要。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程控制和分析，提高預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性和有效性

經(jīng)過批準(zhǔn)和分解的預(yù)算指標(biāo)是內(nèi)部各級(jí)部門安排各項(xiàng)收支的依據(jù)，必須合法合規(guī)有效執(zhí)行。首先，要?jiǎng)澐诸A(yù)算收支的界限，如基本支出和項(xiàng)目支出的界限，財(cái)政性資金與其他資金的界限；其次，要加強(qiáng)預(yù)算的剛性約束作用，指標(biāo)額度﹑支出事項(xiàng)和執(zhí)行申請(qǐng)要一一對(duì)應(yīng)，嚴(yán)格按照批復(fù)預(yù)算時(shí)業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)費(fèi)管理辦法執(zhí)行預(yù)算；第三，嚴(yán)格控制無預(yù)算和超預(yù)算支出，確需支出的要履行預(yù)算調(diào)整程序，經(jīng)過嚴(yán)格的審核和授權(quán)審批控制。

地勘單位可以通過信息化系統(tǒng)﹑預(yù)算執(zhí)行快報(bào)﹑預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議的形式，加強(qiáng)過程控制和結(jié)果分析利用。分析會(huì)要有單位高層領(lǐng)導(dǎo)主持，財(cái)務(wù)部門通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，各部門逐一介紹預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和下一步工作計(jì)劃，提出改進(jìn)措施，解決預(yù)算執(zhí)行中遇到的問題，分析時(shí)要本著開源和節(jié)流并重的原則，要高度重視支柱產(chǎn)業(yè)的收入控制和分析，在其預(yù)算進(jìn)度未完成的情況下，及時(shí)采取有力的經(jīng)營(yíng)和管理措施。

（四）建立科學(xué)的預(yù)算考核指標(biāo)體系，提高預(yù)算管理的效果

預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核既是預(yù)算執(zhí)行的終點(diǎn)，也是下期預(yù)算編制的起點(diǎn)，建立一套科學(xué)并能有效落實(shí)的預(yù)算考核指標(biāo)體系，是預(yù)算管理能否成功的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)預(yù)算內(nèi)容不同，地勘單位可以分別建立基本支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)﹑項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，經(jīng)營(yíng)收支考核指標(biāo)等三個(gè)體系，采取共性和個(gè)性指標(biāo)結(jié)合，定量與定性指標(biāo)結(jié)合，財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)結(jié)合，對(duì)各部門分別進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。

對(duì)管理服務(wù)部門，可劃分為費(fèi)用中心，考核費(fèi)用控制及崗位績(jī)效；對(duì)專業(yè)找礦部門，可以項(xiàng)目劃分單元，重點(diǎn)考核找礦效果和質(zhì)量﹑科技創(chuàng)新﹑人才培養(yǎng)﹑成本和進(jìn)度控制。對(duì)從事市場(chǎng)化程度較高行業(yè)的獨(dú)立核算單位，可劃分為利潤(rùn)中心，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為導(dǎo)向，重點(diǎn)考核企業(yè)或項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益﹑投入回報(bào)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。預(yù)算評(píng)價(jià)小組要把評(píng)價(jià)和考核結(jié)果及時(shí)反饋給預(yù)算執(zhí)行具體部門，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，把考核結(jié)果作為優(yōu)化資源配置﹑實(shí)施考核獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

五、結(jié)語(yǔ)

通過對(duì)地勘單位預(yù)算管理在預(yù)算組織﹑編制﹑執(zhí)行和控制﹑評(píng)價(jià)和考核等方面現(xiàn)狀和問題的分析，地勘單位的預(yù)算管理水平還存在很大的提升空間，因此，地勘單位應(yīng)結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)轉(zhuǎn)變落后的預(yù)算管理觀念，采取相應(yīng)對(duì)策改進(jìn)預(yù)算管理方式，加強(qiáng)預(yù)算的資源配置和整合作用，不斷提高預(yù)算管理水平，逐步建立起一套符合本單位實(shí)際的科學(xué)預(yù)算管理體系，為提升單位地質(zhì)找礦和服務(wù)能力，促進(jìn)單位經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

（作者單位為安徽省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局313地質(zhì)隊(duì)）

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