◎張清勇 豐雷 王梅婷 年猛

沿海地區(qū)填海造地的形勢(shì)與建議

◎張清勇 豐雷 王梅婷 年猛

近年來(lái)，我國(guó)填海造地愈演愈烈，部分地區(qū)甚至處于“無(wú)灣不填，無(wú)島不擴(kuò)”的失控狀態(tài)。鑒于目前圍填海的嚴(yán)峻形勢(shì)及其帶來(lái)的社會(huì)和生態(tài)后果，建議短期內(nèi)堅(jiān)決開(kāi)展一次全面清理；構(gòu)建有約束力的圍填海管理體制；樹(shù)立“海洋國(guó)土”理念，摒棄政策制定和實(shí)施中一味“向大海要土地”的思維；以確權(quán)為前提，填海前應(yīng)先明晰欲占灘涂的產(chǎn)權(quán)，并做好補(bǔ)償和安置工作。

圍填海；造地；灘涂

從20世紀(jì)90年代中后期起，我國(guó)沿海地區(qū)掀起了新一輪的填海造地?zé)岢?，延續(xù)至今，愈演愈烈。目前，從南到北，我國(guó)海岸線密布大大小小的圍填海造地工程，部分地區(qū)甚至處于“無(wú)灣不填，無(wú)島不擴(kuò)”的失控狀態(tài)。

新一輪圍填海的四大特點(diǎn)

1.規(guī)?？涨?/p>

多個(gè)省份短短幾年的圍填數(shù)就遠(yuǎn)超歷史積累值，有的省甚至耗光了所有的可墾量。如江蘇省2010-2020年的規(guī)劃圍墾面積為270萬(wàn)畝，遠(yuǎn)期更是高達(dá)700萬(wàn)畝。浙江省1949-2004年共圍墾灘涂282萬(wàn)畝，而2005-2020年的規(guī)劃圍墾量達(dá)到了192萬(wàn)畝，此后該省將沒(méi)有可成片規(guī)?；_(kāi)發(fā)的灘涂資源。比較兩次全國(guó)濕地資源調(diào)查（1995-2003年、2009-2013年）的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)短短10年左右的圍填，全國(guó)近海與海岸濕地面積的減少幅度超過(guò)了20%。

2.圍填形成土地的所有權(quán)和使用權(quán)與之前不同

20世紀(jì)90年代中期以前，圍填形成的土地多為農(nóng)民集體所有和使用，用于曬鹽、耕種或養(yǎng)殖。新一輪填海所造的土地不再歸農(nóng)民集體所有和使用，變成了國(guó)有建設(shè)用地；不再給農(nóng)民用于曬鹽、農(nóng)耕或養(yǎng)殖，而是由地方政府用于發(fā)展港口經(jīng)濟(jì)、臨海工業(yè)、房地產(chǎn)和旅游業(yè)等。

3.引發(fā)了社會(huì)沖突

灘涂、淺海本是漁民的重要生產(chǎn)場(chǎng)所，由于圍填時(shí)往往補(bǔ)償不足、程序不透明，圍填之后漁民又被排除在外，導(dǎo)致很多漁民在“失水”、“失灘”之后，陷入“養(yǎng)殖無(wú)水、拾貝無(wú)灘、捕撈無(wú)?！钡木车亍Ｒ虼?，與早年的圍填海能夠增進(jìn)漁民利益相反，新一輪圍填海嚴(yán)重?fù)p害了漁民的利益，并引發(fā)社會(huì)沖突。

4.造成了嚴(yán)重的生態(tài)后果

濱海濕地具有重要的生態(tài)功能：無(wú)數(shù)水生生物在此產(chǎn)卵和育幼，數(shù)百種水鳥(niǎo)棲息于此，每年數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的遷徙水鳥(niǎo)在這里補(bǔ)充能量，濱海濕地還提供了很多直接、間接的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近海海岸濕地面積雖僅占全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)總面積的2.4%，卻提供了15.7%的生態(tài)系統(tǒng)效益價(jià)值。圍填海對(duì)濱海地形地貌、濕地景觀，對(duì)近岸海域水動(dòng)力環(huán)境，對(duì)濱海濕地及其生態(tài)功能，對(duì)近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，對(duì)海洋漁業(yè)資源，都產(chǎn)生了劇烈且不可逆的負(fù)面影響。據(jù)估算，我國(guó)每年圍填海造成的海洋和海岸帶生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失達(dá)1888億元，相當(dāng)于海洋生產(chǎn)總值的6%。

填海熱潮的成因

1.地方政府用地需求強(qiáng)烈

在中央政府嚴(yán)控耕地的大背景下，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，新建設(shè)用地的開(kāi)源十分關(guān)鍵。與整理農(nóng)用地、整理集體建設(shè)用地和舊城改造等方式相比，填海的政策制約較少，程序相對(duì)簡(jiǎn)單。而且，填海除了能增加用地指標(biāo)外，還能重塑岸線、改變城市形象。因此，沿海各地紛紛提出海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以保障用地需求、提升城市魅力為名，制定灘涂圍墾規(guī)劃，出臺(tái)各類(lèi)補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，爭(zhēng)相“向大海要土地”。

2.管理部門(mén)政策偏頗

填海造地不占用耕地，還能緩解占用耕地的壓力，甚至可以增加耕地。因此，國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)圍填海造地采取支持和鼓勵(lì)的態(tài)度。實(shí)踐中，國(guó)土資源管理部門(mén)一方面，出臺(tái)土地整理或整治規(guī)劃，把灘涂開(kāi)發(fā)列為增加耕地的重要手段。另一方面，把加大圍填海用地指標(biāo)作為保障建設(shè)用地供應(yīng)的一項(xiàng)重要工作，要求各地結(jié)合新增圍填海用地等工作，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要用地。

3.灘涂產(chǎn)權(quán)不清晰

填海造地占用了大量灘涂。這些灘涂的產(chǎn)權(quán)如何界定？按照建國(guó)初期進(jìn)行的土地改革政策，形成了灘涂歸屬?lài)?guó)家所有和私人所有并存的格局：沒(méi)收和征收得來(lái)的漁用地為國(guó)家所有，其余富漁民、中漁民和貧漁民的漁用地仍為私人所有。之后，漁業(yè)也經(jīng)歷了合作社和人民公社等階段，原屬私人所有的灘涂入了社，逐漸變成了集體所有。改革開(kāi)放以后，灘涂既有國(guó)有也有集體所有的規(guī)定得到了延續(xù)，《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》和《漁業(yè)法》等的規(guī)定也是十分明確的。如《憲法》第九條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”；《物權(quán)法》第五十八條規(guī)定“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括：……集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”。但是，在圍填海的實(shí)際操作中，各級(jí)政府大多一味地把灘涂認(rèn)定為國(guó)有。這樣一來(lái)，占用灘涂便不再是征收行為，而是“收回國(guó)有海域使用權(quán)”，甚至沒(méi)有任何制約。

4.現(xiàn)有管理體制不完善

在《海域使用管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海島保護(hù)法》以及2010年國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等法律規(guī)章的框架下，目前圍填海管理主要包括分級(jí)審批、年度計(jì)劃管理、區(qū)域用海規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及海洋功能區(qū)劃等。但由于過(guò)于宏觀，在實(shí)際操作中，幾乎都可以規(guī)避。如海洋功能區(qū)劃通過(guò)劃分功能區(qū)，確定禁止、限制和控制圍填海區(qū)。但在實(shí)踐中，海洋功能區(qū)劃幾乎沒(méi)有約束力。此外，審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等也都可以繞開(kāi)，切割成多個(gè)小項(xiàng)目進(jìn)行審批、分拆進(jìn)行環(huán)評(píng)等，已是各地通行的做法。

政策建議

20世紀(jì)，日本、荷蘭等人多地少的沿海國(guó)家也嘗試通過(guò)圍填海來(lái)解決用地需求。但隨著圍填海造成的嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題日益顯現(xiàn)，這些國(guó)家不再進(jìn)行大規(guī)模的圍填海，轉(zhuǎn)而嚴(yán)格控制圍填海，并積極采取補(bǔ)救措施，對(duì)受填海影響的沿海濕地進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)。鑒于當(dāng)前我國(guó)圍填海的嚴(yán)峻形勢(shì)及其帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)、生態(tài)后果，建議從四個(gè)方面入手加以整改：

1.開(kāi)展一次全面清理

鑒于目前圍填海秩序失控的嚴(yán)峻形勢(shì)，建議由國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、住建部和國(guó)土資源部等部門(mén)聯(lián)合對(duì)正在進(jìn)行的填海項(xiàng)目進(jìn)行全面清查，清查內(nèi)容包括項(xiàng)目名稱(chēng)、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)時(shí)間和面積，項(xiàng)目是否符合海洋功能區(qū)劃、區(qū)域用海規(guī)劃和年度計(jì)劃，征收灘涂或收回海域使用權(quán)是否符合法定程序，征收灘涂或收回海域使用權(quán)的補(bǔ)償是否合理合法，項(xiàng)目的進(jìn)展情況，形成土地的利用狀況等。重點(diǎn)關(guān)注未批先填、批小填大和化整為散申請(qǐng)?zhí)詈５那闆r，以及項(xiàng)目對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響。在檢查清理的基礎(chǔ)上進(jìn)行嚴(yán)厲整頓，停止占用和影響經(jīng)濟(jì)生物自然產(chǎn)卵場(chǎng)、繁殖場(chǎng)、索餌場(chǎng)和鳥(niǎo)類(lèi)棲息地的填海項(xiàng)目，停止未經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府審批的填海項(xiàng)目，停止違反海洋功能區(qū)劃、區(qū)域用海規(guī)劃的填海項(xiàng)目，整改違反程序和補(bǔ)償安排不合理的項(xiàng)目。

2.構(gòu)建有約束力的圍填海管理體制

（1）加快制度建設(shè)。建立跨部門(mén)的圍填海綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)圍填海規(guī)劃的制定，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃和管理權(quán)限邊界。制訂《圍填海管理?xiàng)l例》，整合現(xiàn)有各部門(mén)圍填海管理的政策內(nèi)容，為圍填海的法制化管理提供法律依據(jù)。

（2）做好圍填?？茖W(xué)規(guī)劃。填海項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境；劃定生態(tài)保護(hù)紅線，擴(kuò)大濕地保護(hù)區(qū)，保護(hù)自然海岸，不得在涉及自然產(chǎn)卵場(chǎng)、繁殖場(chǎng)、索餌場(chǎng)和鳥(niǎo)類(lèi)棲息地的灘涂、海域上規(guī)劃填海項(xiàng)目；海洋功能區(qū)劃不能隨意、頻繁變動(dòng)，涉及更改禁止、限制或控制圍填海區(qū)的，須重新論證并經(jīng)上級(jí)批復(fù)。

（3）強(qiáng)化監(jiān)管，做好后期評(píng)估。通過(guò)對(duì)圍填海項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)察，整頓圍填海秩序，保證填海工程符合海洋功能區(qū)劃、區(qū)域用海規(guī)劃和圍填海年度計(jì)劃等；嚴(yán)厲查處未批先填、批小填大等違規(guī)違法行為，嚴(yán)懲弄虛作假的審批、論證單位和人員；對(duì)填海項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施進(jìn)行跟蹤調(diào)查，項(xiàng)目完成后也要切實(shí)進(jìn)行后期評(píng)估。

（4）加強(qiáng)信息披露和社會(huì)監(jiān)督。各級(jí)海洋主管部門(mén)要加強(qiáng)信息收集和數(shù)據(jù)披露，不能只公布圍填海的確權(quán)面積，應(yīng)披露實(shí)際圍填海面積及各類(lèi)型用地的數(shù)據(jù)。強(qiáng)化公眾參與，填海規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃和環(huán)境影響評(píng)估的制定過(guò)程等要充分公開(kāi)，接受公眾和輿論的建議和監(jiān)督。

3.樹(shù)立“海洋國(guó)土”理念，摒棄“向大海要土地”的陳舊思維

灘涂也是土地，而且是一種十分珍貴的土地；海洋也是國(guó)土，而且是具有重要生態(tài)價(jià)值和戰(zhàn)略意義的國(guó)土。要像保護(hù)耕地一樣，保護(hù)灘涂和海洋資源。目前土地管理的政策制定和實(shí)施深受“向大海要土地”思維的影響，這是一種僵化的陸地思維，缺乏“海洋國(guó)土”的意識(shí)，貶低了灘涂、海洋國(guó)土的價(jià)值。要將“海洋國(guó)土”理念貫徹到土地政策的制定和實(shí)施中，推進(jìn)陸海統(tǒng)籌。要切實(shí)將圍填海納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，統(tǒng)一設(shè)計(jì)建設(shè)使用農(nóng)用地、建設(shè)使用未利用地和建設(shè)使用填海造地計(jì)劃指標(biāo)，一起進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和考核。

4.明晰灘涂的產(chǎn)權(quán)，并做好補(bǔ)償和安置工作

確權(quán)是前提，要先確定灘涂的所有權(quán)歸屬，再談是否能夠占用、怎么占用。如果灘涂屬于集體所有，應(yīng)參照征收集體土地的要求，確認(rèn)出于公共利益才能占用，還應(yīng)支付相應(yīng)的補(bǔ)償和安置費(fèi)用，確保養(yǎng)殖漁民在“失水”、“失灘”以后“原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”；如果屬于國(guó)有，應(yīng)參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，按程序收回，并做相應(yīng)地補(bǔ)償。長(zhǎng)期來(lái)看，要推進(jìn)沿海灘涂的確權(quán)登記發(fā)證工作。浙江臨海等地已開(kāi)展了灘涂所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，要總結(jié)這些地方的經(jīng)驗(yàn)，盡快全面推廣實(shí)施。短期內(nèi)，即在全面完成灘涂所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作之前，凡準(zhǔn)備進(jìn)行圍填海的，應(yīng)在圍填前清理所及灘涂的產(chǎn)權(quán)狀況，之后才能實(shí)施圍填海。

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［1］陳吉余. 中國(guó)圍海工程. 中國(guó)水利水電出版社，2000.

［2］陳仲新，張新時(shí). 中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)效益的價(jià)值.科學(xué)通報(bào)，2000，（1）：17-23.

［3］課題組. 中國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與政策研究. 中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2013.

［4］張明慧，陳昌平，索安寧，林勇. 圍填海的海洋環(huán)境影響國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展. 生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào)，2012，（8）：1509-1513.

★本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目《地方政府土地供給行為研究》（編號(hào)：71303244）的階段性成果。

（作者單位：張清勇、王梅婷，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院；豐雷，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院；年猛，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.013 ■ 編輯：馬振東