張笑一

加拿大哈珀政府北極安全政策評析

張笑一

哈珀政府的北極安全戰(zhàn)略旨在維護加拿大的主權安全，加強加拿大在北部地區(qū)的治理，限制北極域外國家參與北極事務。在該戰(zhàn)略指導下，加拿大政府在軍事與外交兩大層面采取諸多切實措施。加拿大北極戰(zhàn)略誕生的大背景是北極地區(qū)的全球戰(zhàn)略意義持續(xù)升溫，環(huán)北極國家的軍備活動日漸活躍。從內因來看，捍衛(wèi)北極的主權與安全不僅是哈珀所在保守黨的競選策略，也是其所認同的歷史使命。哈珀政府的北極安全政策有效提升了加拿大在北極地區(qū)及北極事務中的硬實力與影響力。但另一方面，其具體落實也面臨著政府財力不足及美國掣肘等諸多制約因素。

北極 加拿大 哈珀政府 海洋安全

[作者介紹] 張笑一，北京外國語大學講師，主要研究領域為加拿大外交、中等強國外交、北極問題。

加拿大是北極地區(qū)的區(qū)域大國，北極事務在加戰(zhàn)略中占據重要位置。史蒂芬·哈珀(Stephen Harper)于2006～2015年在加拿大執(zhí)政九年，其政府是加拿大歷史上最重視北極問題、在北極安全方面投入最大的政府。本文擬對哈珀政府的北極安全戰(zhàn)略及政策進行回顧，并對其成因、效果和制約因素作出初步評析，以助于進一步理解加拿大的北極政策及其走勢。

一、哈珀政府的北極安全戰(zhàn)略與政策

目前，加拿大在北極地區(qū)占地“約400萬平方公里，占加拿大陸地總面積的40%、海岸線總長的75%，包括94個大島和北極群島的36469個小島”。*Ryan Dean, P. Whitney Lackenbauer and Adam Lajeunesse, “Canadian Arctic Defense Policy: A Synthesis of Key Documents, 1970-2013 in Documents on Canadian Arctic Sovereignty and Security”, 2014, pp. 74-77, https://www.sju.ca/CFPF/Publications. (上網時間：2016年4月4日)與此同時，其與其他國家仍存在一些領海、領土爭議。其中，與美國在波弗特海(Beaufort Sea)海域存在分歧，與丹麥在林肯海(Lincoln Sea)的漢斯島(Hans Island)的歸屬問題存在爭端。尤其是關于西北通道(Northwest Passages)歸屬問題，加拿大其視為內水，而美國、歐盟等堅持其為國際通道。面對北極主權爭議，哈珀政府先后制定了多項有關加拿大的北極安全戰(zhàn)略，并采取了一些行之有效的具體措施。

首先，加拿大出臺了一系列有關北極的戰(zhàn)略文件，系統(tǒng)提出其北極戰(zhàn)略指針。哈珀政府先后出臺有關北極主權與安全的代表性戰(zhàn)略文件有：《加拿大第一防衛(wèi)戰(zhàn)略》(2008年5月)、《加拿大的北方戰(zhàn)略：我們的北方，我們的遺產，我們的未來》(2009年7月)、《加拿大北極外交政策聲明：行使主權、在國外倡導加拿大的北方戰(zhàn)略》(2010年8月)。這些戰(zhàn)略文件的核心主題是：維護加拿大的主權安全、加強加拿大在北部地區(qū)的治理、限制北極域外國家參與北極事務。

一是維護加拿大的北極主權安全。在這一問題上，哈珀政府在上任前三年時間和之后的兩個任期，在對北極的安全形勢和實現加拿大在北極的主權安全的途徑方面的認識有很大不同。2008年出臺的《加拿大第一防衛(wèi)戰(zhàn)略》對加拿大所處的安全環(huán)境的總體評價是：“加拿大處在一個不穩(wěn)定和不確定的世界中”。*Department of National Defence, “Canada First Defence Strategy”, http://www.forces.gc.ca/en/about/canada-first-defence-strategy.page. (上網時間：2016年4月3日)同一時期，這種危機論調在哈珀政府的各種講話、報告中隨處可見。最典型的是，2007年8月，加總理辦公室提出：“在北極主權問題上的第一原則是不用則廢”，*Ryan Dean, P. Whitney Lackenbauer and Adam Lajeunesse, “Canadian Arctic Defense Policy: A Synthesis of Key Documents, 1970-2013 in Documents on Canadian Arctic Sovereignty and Security”, 2014, pp. 45-46, https://www.sju.ca/CFPF/Publications. (上網時間：2016年4月4日)即如果不積極捍衛(wèi)北極主權就會失去北極主權。在這一時期，哈珀政府認為實現加拿大主權安全的根本途徑是對加拿大在北極的領土和水域實施控制，尤其是運用軍事手段予以控制?！都幽么蟮谝环佬l(wèi)戰(zhàn)略》指出，“加拿大軍隊要有實力控制并且保衛(wèi)加拿大的北極領土。”*Department of National Defence, “Canada First Defence Strategy”, http://www.forces.gc.ca/en/about/canada-first-defence-strategy.page. (上網時間：2016年4月3日)哈珀總理在第39任議會第二期會議開幕式上發(fā)表的“權杖演說”中也明確表示，維護加拿大主權的實力是加政府重建軍隊的核心目標*Parliament of Canada, “Speech from the Throne to open the second session of the 39th Parliament of Canada”, http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?Doc=1&Mode=1&Parl=39&Pub=Hansard&Ses=2&Language=E. (上網時間：2016年4月3日)。

而以2009年《北方戰(zhàn)略》的發(fā)布為轉折點，哈珀政府對北極安全形勢有新的認識，其基本評價是，加拿大在北極的主權安全并不存在危機，加拿大與其鄰國的分歧“被有效管理，對加拿大的主權和國防不構成挑戰(zhàn)”。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網時間：2016年4月4日)北極對于加拿大民族身份的明確顯然有著重要意義，該戰(zhàn)略認為，“加拿大遙遠的北部地區(qū)是加根本組成部分——它是我們的遺產的一部分、我們的未來的一部分、以及我們作為一個國家的身份的一部分”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網時間：2016年4月4日)，“行使加拿大北部主權，如同其他地區(qū)主權一樣，是我們的北極地區(qū)外交政策的重中之重。”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上網時間：2016年4月3日)與前一時期不同的是，以國際法為依據的外交手段被認為比軍事手段更重要。雖然它認為增強加拿大在北極的軍事實力以達到“北極凍原上更多軍靴、冰川水域中更多戰(zhàn)艦、天空中更敏銳的監(jiān)控眼”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網時間：2016年4月4日)是必要的，但又表示 “加拿大行使主權體現在日常的有效治理和負責任的管理中，……如同加各地區(qū)一樣，要通過法律法規(guī)來行使北極主權”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上網時間：2016年4月3日)，“合作、外交和國際法一直是加拿大在北極更為青睞的選擇?！?Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網時間：2016年4月4日)

二是加強加拿大在北極地區(qū)的治理。哈珀政府上任后逐步認識到，加拿大行使主權的根本保障是“保持北極地區(qū)的強大影響力，提高地區(qū)領導力”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網時間：2016年4月4日)，而這種影響力的來源則是對北部地區(qū)的有效治理。2009年的《北方戰(zhàn)略》提出，要將“促進社會經濟發(fā)展” 、“ 保護環(huán)境遺產” 、“ 發(fā)展完善北方管理”與“行使北極主權”并列為加拿大北極戰(zhàn)略的四大支柱。由于北極治理的議題往往超越國界，哈珀政府強調要與北極各鄰國展開合作、開展有效的區(qū)域治理?！侗狈綉?zhàn)略》重申“北極理事會”在管理北極事務中的中心地位，以及《聯合國海洋法》作為處理北冰洋相關事務的法律框架。2010年《加拿大北極外交政策聲明》提到了各種極地問題，如應急反應、搜救、有組織犯罪、非法販毒、非法販賣人口，以及與社會經濟發(fā)展相關的工作如北極科研、環(huán)保等，表達了加拿大積極努力的態(tài)度，并強調了與其他北極國家合作的意愿和重要性：加拿大“將會與北極理事會中其他北極國家共同合作，與五個北冰洋沿岸國家協商解決北冰洋相關問題，維護北極重要合作伙伴關系尤其是與美國的雙邊關系”。

三是限制北極域外國家參與北極事務。加拿大政府注意到，“世界越來越多地將注意力投向北方，一些距離這一區(qū)域很遠的國家也希望扮演角色，在有些時候甚至質疑北極的治理”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上網時間：2016年4月3日)，《加拿大北極外交政策聲明》對北極域外國家參與北極事務持懷疑態(tài)度，宣稱“雖然很多國家的確可能對發(fā)展北極做出貢獻，但加拿大堅決反對北極需要全新的治理結構或法律框架這一前提，同時反對北極國家由于北極地區(qū)的根本性變化而無法恰當地管理極地領土這種看法。”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上網時間：2016年4月3日)其措辭堅決溢于言表，昭示了加拿大突出北極國家的主導作用、限制域外國家參與北極事務的基本立場。

其次，哈珀政府采取了一系列維護北極安全的具體政策，并根據其北極安全戰(zhàn)略，制定了一系列軍事舉措。哈珀是歷任加拿大總理當中最舍得在北極地區(qū)進行軍費投入的一位，其北極軍事措施涵蓋了軍事裝備、基礎設施、軍隊后備力量、規(guī)制等各個方面。

在軍事裝備方面，哈珀政府宣布斥資30億加元建成6～8艘北極近海巡邏(AOPS)，另外再投入43億加元用于船艇建成后25年以上的運行費用。該巡邏艦能夠于通航季節(jié)在首年冰區(qū)域(當年結冰當年融化的冰層)持續(xù)運轉，巡邏加整個“西北航道”；同時能夠在加拿大北部、西部、東部海岸的專屬經濟區(qū)內進行全年巡邏。哈珀還宣布投資7.2億加元建造加拿大海岸警衛(wèi)艦隊有史以來規(guī)模最大、實力最強的破冰船。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網時間：2016年4月4日)該船以已故總理約翰·喬治·迪芬貝克(John G. Diefenbaker)命名，用于替代已服役40年的破冰船“圣勞倫特”號(St. Laurent)。為了發(fā)展加拿大在北極地區(qū)的監(jiān)視能力，“極地厄普西隆” 衛(wèi)星監(jiān)視計劃(Polar Epsilon)和“國防天基廣域監(jiān)視和支持項目”通過2號雷達衛(wèi)星(RADARSAT II)提升加拿大軍隊監(jiān)測加拿大及其海洋邊界的能力。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網時間：2016年4月4日)加拿大軍方同時通過有人駕駛的飛機和無人機增加其在北極地區(qū)的監(jiān)視能力，通過由陸地和水下傳感器構成的“北方監(jiān)視”(Northern Watch)系統(tǒng)來偵查通過西北通道的船只。*Rob Huebert, Heather Exner-Pirot, Adam Lajeunesse and Jay Gullege, “Climate Change & International Security: The Arctic as a Bellwether”, Center for Climate and Energy Solutions, May 2012, p. 28, http://www.c2es.org/publications/climate-change-international-arctic-security. (上網時間：2016年4月4日)

在基礎設施建設方面，哈珀政府投資1億加元在巴芬島(Baffin Island)北端位于努納武特(Nunavut)的納尼斯維克(Nanisivik)鎮(zhèn)建造一個深水港。該深水港處于西北通道的戰(zhàn)略要地，具有深水停泊和加油設施，使加拿大軍隊和加拿大海岸護衛(wèi)隊船舶不依靠油輪就得到加油補給，不僅能夠大大擴展加拿大海軍在北極地區(qū)的活動范圍，還具備重要的民用功能。另一個項目是在努那武特的剛毅灣(Resolute Bay)建立軍事訓練中心，可進行全年訓練，幫助士兵適應北極惡劣的氣候條件。

在軍隊后備力量建設方面，哈珀總理還宣布每年增加1200萬加元用于擴大加拿大游騎兵(Canadian Rangers)規(guī)模，在現有4100名游騎兵的基礎上再增加900人，同時加快其現代化發(fā)展，將其編入后備軍隊伍，并參與加拿大北部偏遠沿海地區(qū)的搜救工作。*Rob Huebert, Heather Exner-Pirot, Adam Lajeunesse and Jay Gullege, “Climate Change & International Security: The Arctic as a Bellwether”, Center for Climate and Energy Solutions, May 2012, p. 28, http://www.c2es.org/publications/climate-change-international-arctic-security. (上網時間：2016年4月4日)

在規(guī)制方面，加拿大漁業(yè)與海洋部宣布，要求通過加屬北極水域的境外船只對加拿大政府進行報告的“北方報告體系”(NORDREG)自2010年7月1日起由自愿遵守更變?yōu)閺娭茍?zhí)行。自1977年《北極水域污染防治法》正式執(zhí)行以來，加拿大由于不具備強制執(zhí)行的能力，僅僅是鼓勵過往船只向加拿大政府通報其在加屬北極水域的通行情況并遵守加拿大關于污染防治的規(guī)定。哈珀政府于2009年修訂《北極水域污染防治法》，將執(zhí)法區(qū)域由100海里延伸到200海里，并宣布強制實施加拿大從上世紀70年代就開始主張的北極水域主權。

另外，為加強北極地區(qū)的安全防御，加政府也建立了各相關部門間的合作機制。加軍方通過與聯邦政府其他部門和機構的合作開展相關工作，其中“北極熊計劃”(Operation NANOOK)定期巡邏北極地區(qū)，作為北美防空司令部(NORAD)監(jiān)測的組成部分，并維護位于世界上最北端的永久居住地阿勒特的軍事基地的信號情報接收設施。加拿大“國防研究與發(fā)展計劃”(Defence Research and Development Canada)以目前“北部觀察技術示范項目”(Northern Watch Technology Demonstration Project)為基礎，繼續(xù)尋求成本效益更好的北極監(jiān)測系統(tǒng)方案。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網時間：2016年4月4日)

再次，外交上凸顯加對北極地區(qū)的主權地位。由于北極地區(qū)特殊的生態(tài)環(huán)境，搜救、環(huán)保、經濟發(fā)展等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)往往需要環(huán)北極國家聯合應對，這給了有著悠久的“多邊主義”外交傳統(tǒng)的加拿大發(fā)揮作為的空間。加拿大曾一手締造了“北極理事會”，哈珀政府則致力于增強該機制在北極治理中的核心作用，并創(chuàng)立新的區(qū)域性組織以應對新的議題，一方面加強對北極地區(qū)的區(qū)域治理，另一方面對域外國家的參與予以限制。

哈珀政府執(zhí)政時期，“北極理事會”通過了兩份具有法律效力的文件：《北極?？账丫群献鲄f定》和《北極海洋油污防御與反應合作協定》。作為北極理事會搜救合作行動專案組成員國，加拿大積極推動《北極?？账丫群献鲄f定》的醞釀和簽署。該協定于2013年1月正式生效，成為北極理事會框架下簽署的首份法律文件，通過法律約束使得北極地區(qū)的搜救任務得以保障，也促進了加拿大提高自身的搜救能力。該協定的生成對北極地區(qū)增強軍事互信，開展軍事合作也起了鋪墊作用。2013年5月，加拿大成為北極理事會輪值主席國，又推動北極八國簽署了北極理事會框架下第二份具有法律約束力的文件《北極海洋油污防御與反應合作協定》，對國家管轄范圍外的北極地區(qū)的石油污染的反應措施做出了具體規(guī)定，包括監(jiān)控，互相告知泄漏情況，尋求幫助等。*Arctic Council, “Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic”, http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work/agreements. (上網時間：2016年5月1日)

哈珀時期的加拿大在北極治理領域的另一重大舉措是推動成立了“北極經濟理事會”(Arctic Economic Forum)。加拿大以及整個北極地區(qū)的原住民群體的貧窮落后帶來了一系列其他的安全問題，然而北極地區(qū)的經濟安全與環(huán)境安全、社區(qū)安全等相互交織，開發(fā)北極資源、發(fā)展北極地區(qū)經濟需要與保護北極地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境、保護原住民生活方式和文化相結合。在此背景下，加拿大推動成立了北極經濟理事會，涉及的領域包括基礎設施(海上運輸、通信、信息技術、航空)、能源(石油、天然氣、可再生資源)、采礦、旅游、漁業(yè)、人力資源投資等。*“Arctic Economic Council”, http://arcticeconomiccouncil.com/wp-content/uploads/2015/01/AEC-Backgrounder.pdf . (上網時間：2016年5月1日)

對于非北極國家參與北極事務的限制幾乎是北極國家的一致立場。早在2008年5月，加拿大、美國、俄羅斯、丹麥、挪威五國發(fā)表的《伊盧利薩特宣言》*“Ilulissat Declaration”, May 2008, http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf . (上網時間：2016年4月4日)(Ilulissat Declaration)中就對這一立場有所表露。2011年5月，北極理事會發(fā)布的《北極高官報告》*“Senior Arctic Officials Report to Ministers”, Nuuk, Greenland, May 2011, www.arctic-council.org. (上網時間：2016年6月1日)頒布了所謂的“努克標準”，對非北極國家成為北極理事會觀察員的提出了苛刻的要求，從制度上對非北極國家參與北極事務進行限制。

二、哈珀北極安全政策的成因

哈珀政府對北極地區(qū)的空前重視有著深刻的環(huán)境因素和內在動因。首先，北極地區(qū)潛在的巨大經濟利益是哈珀北極安全政策出臺的大背景。一方面，隨著氣候變暖，西北通道通航可能性大大增加。西北航道將大大縮短亞洲到歐洲和美國位于大西洋各港口的時間，它比通過巴拿馬運河的行程短8000公里，而且巴拿馬運河目前只能允許7萬噸的船只通過，而西北通道至少可以承載12萬噸的船只。*Rob Huebert, “Climate Change and Canadian Sovereignty in the Northwest Passage”, Isuma: Canadian Journal of Policy Research, Vol. 2, No. 4, Winter 2001.另一方面，北極地區(qū)可能蘊藏著900億桶石油、幾千萬億立方英尺天然氣、鐵礦石和鉆石等礦藏，還具備發(fā)展?jié)O業(yè)和旅游業(yè)的巨大潛能。*Franklyn Griffiths, Rob Huebert and P. Whitney Lackenbauer, Canada and the Changing Arctic: Sovereignty, Security, and Stewardship, Ontario, Wilfrid Laurier University Press, 2011, pp. 146-147.

其次，在此背景下，北極周邊各國對潛在的經濟利益之爭未雨綢繆，紛紛厲兵秣馬，致使環(huán)北極地區(qū)出現“軍事化”的局面。*此部分編譯自以下內容：“Finding 4: Remilitarization of the Arctic”, in Rob Huebert, Heather Exner-Pirot, Adam Lajeunesse and Jay Gullege, Climate Change & International Security: The Arctic as a Bellwether, Center for Climate and Energy Solutions, May 2012, pp. 18-21, http://www.c2es.org/publications/climate-change-international-arctic-security. (上網時間：2016年4月4日)這種形勢客觀上刺激哈珀政府積極加強北極地區(qū)的安全。 從俄羅斯方面看，其“2007～2015年武器裝備計劃”(the 2007-2015 Russian State Armament Programme)強調重建其北方海軍實力。有資料表明，俄已建成1艘新型核導彈運載潛艇，還有2艘正在建設中。俄羅斯也與法國政府達成協議，擬購買至少4艘兩棲攻擊艦(協議因烏克蘭危機未能執(zhí)行)。俄羅斯還恢復了北極駐軍， 2007年8月，俄羅斯重新啟動遠程轟炸機巡邏，同年恢復了海軍水面作戰(zhàn)部隊的北部巡邏。2009年，俄一批潛艇(包括快速攻擊核潛艇和核導彈運載潛艇)航行到北極附近海域，并試發(fā)多枚彈道導彈。而美國從未完全中斷其北極地區(qū)的軍事活動，不斷在北極地區(qū)部署核動力潛艇。美方的兩個反彈道導彈攔截導彈基地之一就部署在阿拉斯加，該基地同時部署了三個防空戰(zhàn)斗機航翼軍團。2009年美國在北極至少部署了3艘潛艇，其中包括首次使用的一艘最新型弗吉尼亞級攻擊型核潛艇。美國2009年1月公布其國家北極政策(National Arctic Policy)，北極安全成為其中第一要務。2009年10月，美國海軍發(fā)布名為海軍北極路線圖(The Navy Arctic Roadmap)的戰(zhàn)略報告，呼吁美國加強北極地區(qū)的軍事力量。

除俄美以外，北極其他國家也紛紛增加了對北極地區(qū)的軍事投入。自20世紀90年代一直到21世紀，挪威建設了5艘護衛(wèi)艦，配備了美國“宙斯盾”作戰(zhàn)系統(tǒng)。挪威還建設了一批強大的導彈巡邏艇。2008年11月，挪威空軍宣布計劃收購48架F-35聯合攻擊戰(zhàn)斗機。近期挪威宣布將重新裝備其現有陸軍部隊之一，打造成北極部隊。瑞典和芬蘭不是北約成員國，但參與了其“和平伙伴關系計劃”，并于2009年6月參與了代號為“忠誠之箭”的北約軍事演習。瑞典還建成了一批新型快速導彈巡邏艇。芬蘭目前也正在購買新型戰(zhàn)斗機，并強化了國家防空系統(tǒng)。從20世紀80年代起，丹麥開始更新大部分水面艦艇，逐漸實現海軍現代化。20世紀90年代初期，丹麥建了4艘護衛(wèi)艦、3艘規(guī)模較小的護衛(wèi)艦正在建設中。2008～2009年間，丹麥另2艘具備破冰能力的巡邏艦投入服役。繞北極地區(qū)國家對北極的戰(zhàn)略角逐對加形成戰(zhàn)略壓力與挑戰(zhàn)，使其對北極主權的危機感與緊迫感加深。

再次，哈珀總理對北極尤其是北極安全問題的重視也有著深刻的內在原因。對北極主權的宣示是哈珀保守黨競選的需要。加拿大人對于“北方”有著強烈的民族認同，正像加拿大國歌里唱得那樣，加拿大人認為自己是一個強大而自由的真正的“北方國度”。對哈珀政黨內部幕僚和高參的采訪及其未曾公布的競選綱領顯示，哈珀領導的保守黨競選的核心是把保守黨定位成一個“以特殊方式代表加拿大主權”的政黨， “通過自主防衛(wèi)能力、未來(北極地區(qū))經濟潛力、和對北緯60度以北的人民需求的認同來代表加拿大的愛國主義”，“對于非政策專家來說，就像多數選民那樣，彰顯大眾都很關心的捍衛(wèi)主權、加上一點兒經濟發(fā)展機會外加社會福利，是一個理想的組合?！?Kirsten Sztain, Politics versus Policy: The Role of Northern Politics and Foreign Policy in the 2006 Conservative Election Campaign, MA Thesis of University of Calgary, January 2011, pp. 67-68.這一競選定位成為哈珀的保守黨以少數黨身份在2006年大選中擊敗長期雄踞加拿大政壇的自由黨的重要原因。

同時，哈珀領導的保守黨對于捍衛(wèi)加拿大在北極地區(qū)主權和安全懷有一種的使命感。早在競選期間，哈珀就明確表示：“你不能用旗幟、廉價的競選辭令或者廣告活動來捍衛(wèi)國家主權。你需要陸地上的軍事力量、海上的軍艦和合適的監(jiān)控。這將是保守黨的路徑?！?Stephen Harper, Speech, Winnipeg, December 22， 2005.2007年2月23日，成功當選的哈珀總理又表示：“希望多年以后，加拿大的北極主權—軍事的以及其他方面的，會成為本屆政府的主要遺產?！?Kathleen Harris, “Laying Claim to Canada’s Internal Waters”, Toronto Sun, February 23 ，2007.由此立場出發(fā)，哈珀政府在任期間積極踐行其競選承諾。

三、哈珀北極安全政策的成效和制約因素

哈珀政府各種安全措施增強了加拿大在北極地區(qū)的硬實力，提高了加拿大在北極問題上的國際威望，并且使得北方安全的觀念更加深入人心。然而，在各種因素的制約下，哈珀政府的北極安全政策并未能獲得更大收效。

一方面，應當充分肯定，哈珀政府的北極政策取得了很大成功。一是對加拿大在北極地區(qū)的安全防御實力作了及時的補充。歷史上加拿大各屆政府在北極安全問題上大都是“雷聲大、雨點小”，雖對于質疑加北極主權的聲音都會嚴正抗議，發(fā)表各種聲明，甚至宣布各種軍備計劃，但對于需要花錢的項目往往都不了了之。其結果就是加拿大在北極地區(qū)的安防力量部署一再滑坡。2004年，在加拿大代號為“獨角鯨”的北極地區(qū)全面軍事演習中，直升機無法起飛、士兵失蹤、游騎兵無法執(zhí)行巡邏。*“加拿大部隊北極圈內展開‘獨角鯨’軍事演習”，http://news.xinhuanet.com/mil/2004-09/14/content_1979098.htm. (上網時間：2016年5月1日)由此可見，哈珀在北極地區(qū)軍事裝備、基礎設施、安防力量建設等方面的投入都可謂是“及時雨”。

二是為加拿大贏得了國際聲望，擴大了加拿大在北極地區(qū)的影響力。加拿大適時推動北極理事會兩份法律文件《北極?？账丫群献鲄f定》和《北極海洋油污防御與反應合作協定》的簽署以及“北極經濟理事會”的成立。加拿大也是北極各國政府間往來的有力組織者。2010年3月29日，加拿大外長坎農邀請北冰洋五國外長在魁北克省切爾西市召開北冰洋沿岸五國部長會議。*“Canada to Host Ministerial Meeting of Arctic Ocean Coastal States in Chelsea, Quebec”, February 4, 2010, http://www.uarctic.org/news/2010/2/canada-to-host-ministerial-meeting-of-arctic-ocean-coastal-states-(march-29th,-2010)-in-chelsea,-quebec/. (上網時間：2016年5月1日)2012年4月，加拿大國防參謀長納丁澤克上將(Walt Natynczyk)邀請北極八國軍方領導人首次齊聚加拿大紐芬蘭和拉布拉多省古斯灣(Goose Bay)軍事基地，就北極地區(qū)安全問題展開討論。*“Military Leaders from Arctic Countries to Meet in Canada”, Nunatsiaq News, April 4， 2012,http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674military_leaders_from_arctic_countries_to_meet_in_canada/. (上網時間：2016年5月1日)納丁澤克會后發(fā)表聲明稱，北冰洋沿岸國家軍隊領導人首次聚會的意義重大，為增進相互了解與溝通、建立合作關系、共同應對挑戰(zhàn)提供了難得的機會?！?“Arctic Emergency Response Tops Goose Bay Defense Talks”, Nunatsiaq News, 14 April 2012, http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674arctic_emergency_response_measures_top_goose_bay_defence_talks/. (上網時間：2016年5月1日)

三是大幅度提升了加拿大民眾對北極問題的關注度和認知。加拿大2013年大陸架劃定報告的提交就是在國內民眾的大力關注下推動完成的。*Adam Chapnick, “A Diplomatic Counter-revolution”, International Journal, Vol. 67, No. 1, Winter 2011-12, p. 144.加拿大在此問題上一拖再拖，致使各界對加拿大能否如期提交報告深表擔憂。哈珀政府對北極問題作了大力宣傳，使得民眾了解到了這項工作的緊迫性，并直接推動了加拿大政府采取更加積極的行動并最終導致報告按時提交。在更深層次上，“哈珀用他在位的時間堅定地將加拿大的民族身份由一個維護和平的國家向一個專注于安全和實力的國家轉變?！?Mieke Coppes, Victoria Herrman, “First Past the Pole: Harper, Trudeau, and Canada’s Arctic Values”, The Arctic Institute Center for Circumpolar Security Studies, 30 October 2015, http://www.thearcticinstitute.org/2015/10/first-past-the-pole.html. (上網時間：2016年5月1日)哈珀高調強硬的北極安全政策制造了大量的媒體頭條，新版的加拿大50元鈔票背面印上了“阿蒙森號”破冰船的圖案，哈珀每年訪問北極地區(qū)，他站在北緯66度背對北極冰川若有所思地看著遠方的“現代開拓者”的形象被加媒體廣泛轉載。哈珀政府在北極問題上對加拿大民眾的教育作用，為加拿大政府應對和處理北極問題奠定了民眾基礎。

但另一方面，哈珀政府的北極安全政策推進總體乏力，說得多，做得少；提議多，落實少。第一，加拿大國力有限，面對大額軍費開支力不從心。以最受矚目的破冰船項目為例。2008年4月，哈珀政府宣布建造一艘耗資7.2億加元的破冰船，預計在2017年建成。時隔4年，2012年2月，哈珀政府才與STX加拿大海洋公司簽訂950萬加元的設計修建新破冰船的合同。而由于破冰船計劃跟加拿大海軍聯合支援艦計劃撞期，哈珀總理選擇了優(yōu)先建造海軍聯合支援艦，從而將破冰船建成的日期推遲到了2021年。破冰船“圣勞倫特”號于1969年投入使用，原本應于2000年退役，而因為需要超期服役，哈珀政府計劃再投資5500萬加元用于該艦的第三次重大維修。有國際觀察家認為，加拿大的破冰船計劃遙遙無期了。*Michael Byers, “Why Canada’s Search for an Icebreaker Is an Arctic Embarrassment”, The Globe and Mail, 21 January 2014, http://www.theglobeandmail.com/news/national/the-north/why-canadas-search-for-an-icebreaker-is-an-arctic-embarrassment/article16425755. (上網時間：2016年5月1日)

第二，一些政策存在不切實際之處。比如，哈珀政府最初計劃為加拿大海軍建造具有戰(zhàn)斗能力的軍用破冰船，但軍用功能造價極高且實際用處不大、更重要的是海軍并沒有駕駛破冰船的人員儲備，經多方強烈呼吁才改為為加拿大海岸警衛(wèi)隊建造民用破冰船。*Standing Committee on Fisheries and Oceans, “The Coast Guard in Canada’s Arctic”, http://www.parl.gc.ca/content/sen/committee/392/fish/rep/rep04jun08-e.pdf. (上網時間：2016年5月1日)哈珀政府擬將加拿大游騎兵擴大到5000人的計劃也被指無法實現。*Franklyn Griffiths, Rob Huebert and P. Whitney Lackenbauer, Canada and the Changing Arctic: Sovereignty, Security, and Stewardship, Ontario, Wilfrid Laurier University Press, 2011, pp. 99-101.另外，軍隊在加拿大北極安全中的作用也被夸大了，實際上加拿大軍隊在面臨很多安全問題時所起的都是輔助作用。在遇到恐怖襲擊時由加拿大皇家騎警或者加拿大公共安全與應急準備部起主導作用；在導引核動力船只時由加拿大皇家騎警起主導作用；在巡邏時由漁業(yè)與海洋部起主導作用。*LCol S. W. Moore, “Defending Canadian Arctic Sovereignty: An Examination of Prime Minister Harper’s Arctic Initiatives”, Toronto, Canadian Forces College, 2007, pp. 20-21.

第三，美國對加拿大在北極地區(qū)政策構成極大的掣肘。雖然在歷史上，美國支持加拿大對北極地區(qū)的領土主權，但卻不支持加拿大將“西北通道”作為加拿大的內水，原因是擔心此舉會被作為先例，成為世界其他海峽(如霍爾木茲海峽、馬六甲海峽)的沿岸國控制相關海峽的法律依據，從而妨害了美國在全球海域的自由通行。美國在這一點上不妥協態(tài)度堅決。哈珀政府擬采取一系列措施加強對“西北通道”的控制，包括部署巡邏艇、監(jiān)控設備，強制實施“北方報告體系”等。然而這些對美國不構成任何威懾力。假如加拿大堅持強硬立場，將可能產生三方面對其不利的后果。一是美國可能置若罔聞，加拿大自取其辱；二是如果加拿大的舉動破壞了美國的利益，比如加公布美國在北極地區(qū)潛艇活動的信息，則可能破壞加美盟友關系；三是假如美國將加拿大的主權要求提交國際法庭等仲裁機構，這將對加拿大本就并不堅固的北極主權法律基礎構成威脅。*根據以下文章相關觀點整理。Adam Lajeunesse, “The Northwest Passage in Canadian Policy: An Approach for the 21st Century”, International Journal, Vol. 63, No.4, Autumn 2008, pp.1037-1052.所以當加拿大的主權要求超過美國所能認可的限度時，往往遭遇挫折?！?/p>

(責任編輯：吳興佐)