文/袁達(dá)松

論自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下中央銀行的貨幣定價(jià)權(quán)

文/袁達(dá)松

國家通過建立國內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)推進(jìn)金融改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平，中國（上海）自貿(mào)區(qū)的設(shè)立更是引起了國內(nèi)外的高度關(guān)注和討論。在2013年9月18日國務(wù)院頒發(fā)的自貿(mào)區(qū)先行先試的基礎(chǔ)文件——《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，明確提出要深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新，“在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創(chuàng)造條件先行先試”。這些開放創(chuàng)新，意味著金融活動的市場化，并對央行的貨幣定價(jià)權(quán)形成沖擊。

自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下對央行貨幣定價(jià)權(quán)的沖擊

（一）自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下對央行貨幣定價(jià)權(quán)的沖擊及其形成

1.自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下的資金流動沖擊

自貿(mào)區(qū)金融改革著力通過資本項(xiàng)目可自由兌換、利率市場化、人民幣跨境使用等領(lǐng)域試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)金融市場化，這將為跨境資金自由流動提供便利。而跨境資金大規(guī)模自由流動會對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部貨幣供給產(chǎn)生沖擊，甚至形成溢出效應(yīng)，殃及區(qū)外，影響國內(nèi)貨幣供給量，沖擊國家中央銀行的貨幣定價(jià)權(quán)。因此，從完善金融監(jiān)管法律制度的角度，調(diào)控區(qū)內(nèi)貨幣供給，在區(qū)內(nèi)與區(qū)外之間構(gòu)建金融“防火墻”，以保障中央銀行貨幣定價(jià)權(quán)具有現(xiàn)實(shí)的意義。

2.自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下對貨幣定價(jià)權(quán)沖擊的形成機(jī)理

自貿(mào)區(qū)金融改革的實(shí)質(zhì)是要推動金融自由化，實(shí)現(xiàn)資本自由流動，而根據(jù) “蒙代爾三角理論”，及在此基礎(chǔ)上由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·克魯格曼提出的“三元悖論”，在以資本自由化為發(fā)展方向的自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)下，就集中體現(xiàn)在對本國貨幣供應(yīng)量與流通量的控制權(quán)與本幣匯率定價(jià)權(quán)之間的矛盾：若要有效控制本國貨幣供應(yīng)量及流通量，在貨幣政策上自由行動，則放棄保持匯率穩(wěn)定的目標(biāo)；若要掌握本幣匯率定價(jià)權(quán)，則放棄獨(dú)立的貨幣政策。而通過利率政策調(diào)節(jié)貨幣的內(nèi)在價(jià)值，以及通過外匯政策調(diào)節(jié)貨幣的對外價(jià)值，正是中央銀行貨幣定價(jià)權(quán)的體現(xiàn)。

（二）貨幣定價(jià)權(quán)的界定及其體現(xiàn)

1.央行貨幣定價(jià)權(quán)的界定

貨幣定價(jià)權(quán)屬于國家貨幣主權(quán)的主要方面，而有關(guān)國家貨幣主權(quán)的定義在理論上并沒有統(tǒng)一論斷，實(shí)踐也無一致標(biāo)準(zhǔn)可循，但是國際社會普遍公認(rèn)的貨幣主權(quán)的基本內(nèi)涵包括：貨幣發(fā)行權(quán)、決定和改變幣值的權(quán)力以及管理貨幣使用的權(quán)力。由此可知，貨幣定價(jià)權(quán)屬于國家貨幣主權(quán)的重要組成部分。貨幣的價(jià)值，既包括在國內(nèi)市場中的購買力，又包括在國際市場上與外國貨幣的兌換比率，因此貨幣定價(jià)權(quán)即包括通過利率政策調(diào)節(jié)貨幣的內(nèi)在價(jià)值及通過外匯政策調(diào)節(jié)貨幣的對外價(jià)值的權(quán)力。

2.央行擁有貨幣定價(jià)權(quán)的法律依據(jù)和體現(xiàn)

在我國，《中國人民銀行法》第4條規(guī)定了中國人民銀行發(fā)行人民幣、依法制定和執(zhí)行貨幣政策以及實(shí)施外匯管理等職責(zé)。雖然法律上并未直接規(guī)定中央銀行的貨幣定價(jià)權(quán)，但從其在貨幣運(yùn)行體系中所起實(shí)際作用來看，央行的貨幣定價(jià)權(quán)主要體現(xiàn)在：一方面，央行通過貨幣政策工具，控制貨幣供給量和流通量，保持貨幣的購買力，即內(nèi)在價(jià)值的穩(wěn)定；另一方面，通過外匯管理制度和外匯政策保持匯率穩(wěn)定。因此，央行的貨幣定價(jià)權(quán)既有法律上的依據(jù)，又在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中實(shí)際擁有。

沖擊的表現(xiàn)與對央行貨幣定價(jià)權(quán)的維護(hù)

（一）自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)下沖擊央行貨幣定價(jià)權(quán)的表現(xiàn)

1.國際資金流入對區(qū)內(nèi)外貨幣供應(yīng)量、匯率政策及利率政策的影響

第一，當(dāng)國際資金大量流入時，將直接造成外匯儲備增加，為了保持匯率的穩(wěn)定性，必須相應(yīng)增加本幣的投放。此時，貨幣供給量不再是中央銀行可以完全控制的經(jīng)濟(jì)變量，在很大程度上受到外匯發(fā)行國貨幣政策和外匯市場的影響。第二，外匯儲備的增加將沖擊央行的匯率政策。如果按照國內(nèi)的匯率狀況，則失去了自貿(mào)區(qū)為人民幣國際化進(jìn)行匯率上的測試和準(zhǔn)備的意義；如果在區(qū)內(nèi)提高匯率的市場化程度，由外匯市場本外幣供求關(guān)系決定匯率，則很可能出現(xiàn)國內(nèi)匯率和自貿(mào)區(qū)匯率不同，使得跨境套利更趨活躍，增加央行監(jiān)管成本。第三，影響央行利率政策的有效性。在自貿(mào)區(qū)利率市場化的過程中，短期內(nèi)將會導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)內(nèi)利率與國際市場利率趨同，此時區(qū)外金融市場利率高于區(qū)內(nèi)利率，利差必然會引起大量資本想方設(shè)法通過區(qū)內(nèi)進(jìn)入國內(nèi)市場。根據(jù)上述蒙代爾三角理論，在固定匯率之下，央行為了緩解通貨膨脹，實(shí)行緊縮性貨幣政策，提高利率，減少貨幣供給，從而造成本幣升值，為了穩(wěn)定匯率，中央銀行不得不在外匯市場上進(jìn)行對沖干預(yù)，貨幣供應(yīng)量增加，結(jié)果原先的貨幣政策效果被部分抵消了。

2.資本外逃風(fēng)險(xiǎn)對央行監(jiān)管能力提出嚴(yán)峻考驗(yàn)

在資本大量流出時，若要繼續(xù)穩(wěn)定匯率，則外匯儲備將急劇減少甚至被掏空；若放棄匯率穩(wěn)定，則對外幣迅速增加的需求，會導(dǎo)致本幣匯率降低，外幣匯率增加。而外匯儲備劇減和本幣大幅度貶值都會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成難以承受的嚴(yán)重后果。同時，在一定程度上會削弱央行實(shí)施的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效果。因?yàn)?，資本的外逃會造成流通中的實(shí)際貨幣量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于央行擬發(fā)的貨幣供應(yīng)量，從而變相地抬高了實(shí)際利率，這勢必會在一定程度上削弱財(cái)政政策和貨幣政策刺激內(nèi)需的效果，削弱央行貨幣定價(jià)權(quán)。

3.非法資金跨境流動增加反洗錢工作難度

自由貿(mào)易區(qū)實(shí)驗(yàn)下，資金跨境流動加快，也將為跨境洗錢等犯罪活動提供隱蔽條件。作為一種非正規(guī)的短期資本，具有逐利性且通常情況下數(shù)額巨大的“黑錢”大量進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，會造成區(qū)內(nèi)貨幣供給量增大，影響央行貨幣政策的有效性和獨(dú)立性；如果這些資本大規(guī)模撤出，又將引發(fā)匯率波動甚至危及國家金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。而且大量“黑錢”進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，影響金融、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，沖擊實(shí)體經(jīng)濟(jì)；助長洗錢的上游犯罪，這無疑都將加大央行監(jiān)管壓力。

（二）人民幣國際化與央行貨幣定價(jià)權(quán)的維護(hù)

1. 本幣為非國際貨幣時

自貿(mào)區(qū)的建立實(shí)際上形成了一個本幣的資金池，但在本幣為非國際貨幣時，即人民幣目前所處的情況下，資金回流渠道尚待完善，本幣很可能并未用于國際結(jié)算、國際投資等，而是在區(qū)內(nèi)沉淀，沖擊區(qū)內(nèi)貨幣供給量、利率和匯率等，此時面臨兩種選擇：一是香港模式，采用完全獨(dú)立的貨幣體系及監(jiān)管系統(tǒng)、浮動匯率制度以及利率市場化制度，但是境內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)顯然不具備香港的金融優(yōu)勢以及完全獨(dú)立的可能性；二是仍由中央銀行統(tǒng)一調(diào)控，只是在區(qū)內(nèi)與區(qū)外構(gòu)建法律“防火墻”，防范風(fēng)險(xiǎn)向區(qū)外擴(kuò)散。此時，對央行貨幣定價(jià)權(quán)的維護(hù)主要是通過資本管制以保持匯率穩(wěn)定和貨幣政策的有效性。

2. 本幣成為國際貨幣時

使人民幣成為強(qiáng)勢國際貨幣是我國金融改革的目標(biāo)之一，自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)正是人民幣國際化的“試驗(yàn)田”。強(qiáng)勢國際貨幣戰(zhàn)略具有三大要素：資本市場開放、匯率自由浮動以及大量本幣和本幣計(jì)價(jià)資產(chǎn)的海外持有。在這種情形下，本幣流通不再局限于國內(nèi)，防止在國內(nèi)市場上產(chǎn)生流動性過剩，進(jìn)而形成通貨膨脹的壓力，而是可以在全世界范圍內(nèi)流通。央行可以通過充分控制貨幣供應(yīng)量和制定利率政策繼續(xù)其貨幣定價(jià)權(quán)。

綜上所述，本幣不管是不是國際貨幣，央行均擁有貨幣定價(jià)權(quán)，而在人民幣國際化的進(jìn)程的自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)當(dāng)中，尤其需要予以維護(hù)。

現(xiàn)有法律框架和監(jiān)管模式

（一）現(xiàn)有的“邊設(shè)區(qū)邊立法”模式

目前，對于自貿(mào)區(qū)金融開放，國家已經(jīng)出臺了從中央到地方的一系列監(jiān)管法規(guī)。從金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來看，人民銀行和中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會也先后發(fā)布了支持上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的若干政策措施。從海外實(shí)踐看，外國自貿(mào)區(qū)的建立多采取“先立法、后設(shè)區(qū)”的模式，以法治為中心，通過構(gòu)筑穩(wěn)固的主體法律框架并不斷健全金融法規(guī)等實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)金融改革、保障金融安全。而從我國現(xiàn)有法律框架來看，主要面存在著如下問題：第一，由于我國處于自貿(mào)區(qū)金融改革的探索階段，缺乏經(jīng)驗(yàn)，有別于國際上“先立法后設(shè)區(qū)”的理念，而是“邊設(shè)區(qū)邊立法”；第二，缺乏權(quán)威立法，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章效力存在沖突；第三，已頒布的措施中，多為金融監(jiān)管的政策性規(guī)定，而缺乏系統(tǒng)性，缺乏細(xì)致的監(jiān)管制度和措施。

（二）與地方政府協(xié)同實(shí)施宏觀審慎管理

為了維護(hù)貨幣定價(jià)權(quán)，必然要對外檢測資金的跨境流動、對內(nèi)加強(qiáng)對金融行業(yè)的監(jiān)管。

我國著重從宏觀審慎管理的角度，制定了一系列風(fēng)險(xiǎn)防范措施，實(shí)施全過程風(fēng)險(xiǎn)管理；明確了上海市人民政府和央行的職責(zé)，央行也根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可控、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，逐步推進(jìn)與其他金融監(jiān)管部門審慎管理要求的銜接。但是，中央層面上，我國目前的相關(guān)法律法規(guī)賦予一行三會分別監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力，各監(jiān)管當(dāng)局相對隔離，無法有效溝通監(jiān)管信息，唯一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制“聯(lián)席會議”，僅召開過兩次例會，松散機(jī)制使其無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管；中央與地方的關(guān)系上，監(jiān)管分工不明、效力存在沖突，導(dǎo)致了重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白的現(xiàn)象。另外，在現(xiàn)有的法規(guī)中，我國對外資服務(wù)機(jī)構(gòu)的限制主要表現(xiàn)在控制市場準(zhǔn)入條件上，較多采用“事先監(jiān)管”，后續(xù)有效監(jiān)管卻較少。自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的金融市場化，意味著寬松的市場準(zhǔn)入，須有更為系統(tǒng)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹笆轮小焙汀笆潞蟆钡暮罄m(xù)監(jiān)管。

（三）一線放開、二線管住的監(jiān)管措施

在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，首次明確提出要創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住”的監(jiān)管服務(wù)模式。所謂“ 一線放開”，即在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，應(yīng)按市場規(guī)則或國際慣例辦理金融業(yè)務(wù)，以體現(xiàn)真正的放開和建立國際水準(zhǔn)的貨幣兌換自由。所謂“二線安全有效管住”，即與國際金融市場完全打通的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)與區(qū)外的其他地區(qū)之間，其資金往來要受到部分管制，且這種管制將隨著整個經(jīng)濟(jì)改革的深入推動而動態(tài)變化、逐步放開。

我國目前采取的措施主要是建立“境內(nèi)關(guān)外”的賬戶管理體系。目前試驗(yàn)區(qū)內(nèi)具有能夠開立自由貿(mào)易賬戶的五類主體，并針對不同賬戶之間資金往來采取不同的監(jiān)管方式。監(jiān)管主要存在于自貿(mào)區(qū)賬戶與境內(nèi)區(qū)外的銀行結(jié)算賬戶之間的資金流動，視同跨境業(yè)務(wù)管理。另外，央行還建立區(qū)內(nèi)居民自由貿(mào)易賬戶和非居民自由貿(mào)易賬戶人民幣匯兌的監(jiān)測機(jī)制，防止套利資金跨區(qū)域流動帶來的沖擊。此種“自由貿(mào)易賬戶體系”，實(shí)質(zhì)上是在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)形成了一個與境內(nèi)其他市場有限隔離、與國際金融市場高度接軌的金融環(huán)境，進(jìn)而服務(wù)于更加廣泛的涉外經(jīng)濟(jì)活動需求。但在整體監(jiān)測方面，還應(yīng)健全統(tǒng)一的跨境資本流動數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警體系，構(gòu)建起比較完善的跨境資金流動統(tǒng)計(jì)監(jiān)測平臺，健全跨境資金流動非現(xiàn)場核查機(jī)制，加大非現(xiàn)場核查力度，防范大規(guī)模跨境資本流動可能帶來的不利影響。

維護(hù)央行貨幣定價(jià)權(quán)的自由貿(mào)易區(qū)法治建議

（一）完善監(jiān)管法律體系

為了使自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)形成“可推廣、可復(fù)制”的全國性制度，建議抓緊制定中央層面的立法，然后在中央立法的指導(dǎo)下完善地方立法，最終形成有關(guān)自貿(mào)區(qū)的法律、法規(guī)、規(guī)章等協(xié)調(diào)配合的法律體系。目前最為緊迫的是中央層面的立法，筆者建議先由全國人大常委會制定一部具有指導(dǎo)意義的《自由貿(mào)易區(qū)法》，并授權(quán)國務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，申請?jiān)O(shè)立自貿(mào)區(qū)的人大和政府再具體制定地方立法與規(guī)范性文件，并在金融改革的推進(jìn)過程中，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷及時完善行政規(guī)章等相對靈活的金融法律細(xì)則。從而完善有關(guān)自貿(mào)區(qū)的法律制度，形成法律、行政法規(guī)、監(jiān)管規(guī)章和地方性立法等協(xié)調(diào)配合的法律體系。

（二）區(qū)內(nèi)試行集中統(tǒng)一的宏觀審慎金融監(jiān)管

在自貿(mào)區(qū)的宏觀審慎監(jiān)管制度設(shè)計(jì)方面，首先應(yīng)當(dāng)建立在微觀審慎基礎(chǔ)上，在初創(chuàng)階段盡快完善微觀審慎層面的監(jiān)管規(guī)則，微觀審慎關(guān)注單一金融機(jī)構(gòu)，宏觀審慎注重宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化，二者共同實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融市場的長久穩(wěn)定；其次應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)有操作性的宏觀審慎監(jiān)測指標(biāo)體系，將自貿(mào)區(qū)作為全國宏觀審慎監(jiān)管的有機(jī)部分，既要評估自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，也要將其同全國金融系統(tǒng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的總體性變化相聯(lián)系；最后，自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的方式要更加注重“事中監(jiān)管”“事后監(jiān)管”，進(jìn)一步放松市場準(zhǔn)入，加強(qiáng)對資金流入過程及去向的監(jiān)管。

自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則，需要通過適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施。為了改善橫向上中國“一行三會”等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)監(jiān)管部門職責(zé)紛亂，以及縱向上中央與地方監(jiān)管效力沖突的現(xiàn)狀，筆者建議結(jié)合金融體制改革，試行合并自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會的相關(guān)監(jiān)管部門，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管委員會，以建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制。

（三）其他須由中央主導(dǎo)推進(jìn)的措施

1.進(jìn)一步改革匯率形成機(jī)制

事實(shí)上，不管采用自由浮動匯率制度還是有管理的浮動匯率制度，最關(guān)鍵的問題在于其匯率均要反映并接近均衡值。如果匯率水平處在遠(yuǎn)離均衡的區(qū)間，就會有過大的價(jià)格套利機(jī)會，允許貨幣可兌換就會吸引大量的投機(jī)資本進(jìn)來套利，從而對國內(nèi)金融市場形成沖擊。

這次完善人民幣匯率中間價(jià)報(bào)價(jià)的背景，是2005年匯改以來，中間價(jià)與市場匯率偏離的幅度比較大，影響了中間價(jià)的市場基準(zhǔn)地位和權(quán)威性，西方則普遍認(rèn)為中國存在操縱匯率、低估人民幣幣值的現(xiàn)象。從長期看，我國要堅(jiān)定不移地保持人民幣匯率的基本穩(wěn)定：繼續(xù)提高匯率形成的市場化程度，增加匯率彈性，而不是簡單調(diào)整匯率水平；外匯管理部門在推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化的同時，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對資金流動的監(jiān)測和管理，加大對非法外匯資金的查處力度，為我國金融穩(wěn)定和涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

2.加強(qiáng)反洗錢的跨境合作

目前我國自貿(mào)區(qū)反洗錢的細(xì)則中，重點(diǎn)關(guān)注的是國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，但在自貿(mào)區(qū)金融開放下，反洗錢的跨境合作也尤為重要，我國應(yīng)該結(jié)合自貿(mào)區(qū)的新形勢繼續(xù)積極參與反洗錢國際合作：如通過國家間的信息情報(bào)交流，實(shí)現(xiàn)可疑交易信息的共享，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置；加強(qiáng)國際間的司法協(xié)助合作，方便對境外洗錢份子實(shí)行抓捕、懲處，也能使反洗錢政策和立法進(jìn)一步以國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，推進(jìn)更加堅(jiān)實(shí)和有效的國際合作。

（作者系北京師范大學(xué)法學(xué)院教授；摘自《社會科學(xué)》2016年第5期）