文/酈菁
中國政策研究的困境
——對智庫建設(shè)運(yùn)動之反思
文/酈菁
從2014年10月以來,一場前所未有的智庫建設(shè)“大躍進(jìn)”高調(diào)展開。2015年初,中央正式出臺了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》。緊隨其后,各類政府內(nèi)外、特別是大學(xué)內(nèi)部的研究力量和準(zhǔn)研究機(jī)構(gòu),紛紛以智庫的名目重組,以便在財(cái)政支持的政策研究體系中分一杯羹。與此同時(shí),各路媒體和民間機(jī)構(gòu)雖也加入了智庫建設(shè)運(yùn)動,但在影響和資源上無法與前者相提并論,而少數(shù)聲音略大的亦有千絲萬縷的官方背景。然而,在這大約一年半左右的時(shí)間里,在巨量的財(cái)政投入之后,想象中百花齊放、異說競起的局面并沒有出現(xiàn)。無怪乎鄭永年對于中國政策研究的尖刻批評一經(jīng)刊出,就激起了學(xué)界內(nèi)外激烈的爭論。那么,智庫建設(shè)運(yùn)動到底出了什么問題?還是中國當(dāng)代政策研究體系的痼疾?
從智庫問題開始討論,必然先要考察這一舶來品的制度基礎(chǔ)和美國經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上,智庫作為一種政策研究的組織方式,正是在美國特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度安排中生長出來的,并且抓住了二戰(zhàn)前后對新型戰(zhàn)略研究的需求、20世紀(jì)60年代社會政策擴(kuò)張和70年代保守主義重新興起等政治機(jī)會,得以成為美國政治制度中不可或缺的一個(gè)部門。而從比較的視野來看,智庫既不是公共政策研究場域中必不可少的參與者,也并不必然要采用美國的組織方式,且本身的歷史也沒有想象中那么長。智庫沒有發(fā)揮核心作用,或無法恰逢其時(shí)地供給政策知識,并不代表政策研究體系總體的失敗。而政策研究的效能如何,最終還要取決于研究制度與權(quán)力結(jié)構(gòu)的相契,以及是否有足夠多的機(jī)會窗口(windows of opportunity)和進(jìn)入點(diǎn)(access point)。
先以美國為例。智庫是美國政治制度的一大發(fā)明。概而言之,智庫的誕生首先得益于美國獨(dú)特的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。美國民眾天然就對“國家”這一權(quán)力中心不甚信任,而早熟的民主制更是造就了所謂的“黨派分贓制度”,使得美國很晚才形成職業(yè)官僚體系,且其專業(yè)化程度和法國、日本等國家不能相提并論,因而常有“弱國家”一說。至今,美國的聯(lián)邦層面還有很多非職業(yè)官僚,特別是總統(tǒng)的班底。因此,國家內(nèi)部的研究力量是不足的。在政黨層面,由于黨內(nèi)初選制度的存在造成候選人中心制,以及本身組織的相對松散,民主黨和共和黨也無法建立專門的政策研究機(jī)構(gòu)。這些特征使得獨(dú)立于國家和政黨之外的政策研究組織——智庫——有了很大的生長空間。
此外,由于權(quán)力制衡的政治思想和制度安排,美國的立法過程也比世界上任何一個(gè)政治體都要來得冗長復(fù)雜。一個(gè)草案要最終變成法案,必須先提交兩院分別審議、修改和投票,還要相互審閱,進(jìn)行漫長的政治協(xié)商和妥協(xié)。20世紀(jì)70年代之后,立法環(huán)節(jié)不減反增,比如國會預(yù)算辦公室(CBO)就是新設(shè)機(jī)構(gòu)之一。這一復(fù)雜冗長、權(quán)力高度分散制衡的立法過程有一個(gè)重要的政治后果,即造成了多個(gè)“進(jìn)入點(diǎn)”(access point)和“否決點(diǎn)”(veto point)。這給社會團(tuán)體和社會運(yùn)動、工會組織、各類游說公司,特別是智庫提供了相當(dāng)大的政治空間。包括智庫在內(nèi)的各類組織完全可以依靠較少的預(yù)算和政治資源作為“杠桿”,通過一兩個(gè)節(jié)點(diǎn)或少數(shù)幾個(gè)政治精英來進(jìn)入政策過程或阻礙特定法案。這與法國、日本和中國等政策制定過程相對比較封閉、政策理念主要在政治精英網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部形成和流通的局面相當(dāng)不同。
最后,由于美國從19世紀(jì)末謝爾曼法案開始實(shí)施反壟斷政策,企業(yè)之間的政治協(xié)商和集體行動本來就比歐洲要少得多。例如在德國這樣的法團(tuán)主義國家,特定行業(yè)都有統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(peak association)來代表其政治經(jīng)濟(jì)利益,在各類政策委員會中也有集中的代表。而美國的企業(yè)從來沒有統(tǒng)一的聲音,而是各自獨(dú)立從事游說活動。這也促使各類企業(yè)轉(zhuǎn)而支持各類智庫來推動和宣傳他們自己的政策主張,而不是通過行業(yè)協(xié)會來進(jìn)行政策研究或游說。
相比之下,大多數(shù)成熟政治體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、立法程序與政治協(xié)商的方式與美國不盡相同,毋寧說,美國國家容易被社會力量滲透的局面,也許是一個(gè)特例。像法國和日本這樣官僚系統(tǒng)制度化程度高和政治精英網(wǎng)絡(luò)相對封閉的國家,智庫起的作用其實(shí)并不大,研究質(zhì)量和政治影響也很難一概而論。由于歷史上官僚的高素質(zhì)和專業(yè)化,官僚系統(tǒng)內(nèi)部承擔(dān)了大量的政策研究工作,很少會像美國那樣外包研究任務(wù)或依靠外腦。比如在日本,至少在20世紀(jì)90年代行政改革之前,官僚系統(tǒng)只招募精英大學(xué)的頂尖畢業(yè)生,且各部門都有研究調(diào)查的傳統(tǒng),定期要業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)或去國外培訓(xùn),尤以通產(chǎn)省等核心經(jīng)濟(jì)部門為盛。20世紀(jì)60年代日本經(jīng)濟(jì)增長開始進(jìn)入高速期,背后并不是依靠智庫和強(qiáng)大的外部專家,而是官僚本身的研究力量。當(dāng)時(shí),經(jīng)濟(jì)官僚甚至創(chuàng)建了一個(gè)新學(xué)派,即所謂的“官廳經(jīng)濟(jì)學(xué)”。而同時(shí)期日本的經(jīng)濟(jì)學(xué)界基本對政策沒有影響,研究也以馬克思主義理論為主。又如,在德國,政黨專屬的研究機(jī)構(gòu)是相當(dāng)制度化的,政黨為其提供資金,研究質(zhì)量也很高,美國式智庫發(fā)展的空間相對也小。當(dāng)然,20世紀(jì)90年代以來,日本和歐洲主要國家也出現(xiàn)了智庫建設(shè)的小熱潮,但政治影響和運(yùn)作模式與美國智庫差異甚大。這一變化,顯然也和美國政治影響的提升以及新自由主義范式的擴(kuò)張有關(guān)。
這充分說明,政策研究的制度安排,包括研究力量是建構(gòu)在政府內(nèi)部還是外部,研究者具有怎樣的訓(xùn)練和才能,提供怎樣的研究和政策話語,很大程度是由政治過程本身決定的。拋開政治情境來看智庫及其他研究機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和政治影響,無異于緣木求魚。當(dāng)然,這只是硬幣的一面。從另一面來看,政策研究一旦相對制度化,其內(nèi)部的病癥、偏頗和怪象,亦會反過來形塑公共政策的理念和技術(shù),最終影響現(xiàn)實(shí)利益的分配。再以美國為例。20世紀(jì)70年代之后,美國智庫在資金來源和研究方式等方面發(fā)生了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。由于私人資本的大規(guī)模介入和保守主義力量的支持,智庫日益淪為資本意識形態(tài)的傳聲筒,概念販?zhǔn)酆兔襟w文宣代替了實(shí)證研究,且從參與政策形成的前期研究轉(zhuǎn)為后期的利益分配和國會辯論并協(xié)商的階段。這些結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型當(dāng)然是美國政治變遷的鏡像,但反過來又深刻影響了具體政策的范式和分配結(jié)果,與80年代后保守主義占據(jù)主導(dǎo),社會政策全面衰落和貧富差距進(jìn)一步彰顯關(guān)系莫大。還有一個(gè)以色列的例子。在20世紀(jì)50年代,以色列的外交政策研究主要依靠阿拉伯裔的情報(bào)人員,對于實(shí)際政治中的關(guān)節(jié)和情況相對了解。但此后因強(qiáng)調(diào)國家建構(gòu)和中東局勢的改變,政府轉(zhuǎn)而依靠大學(xué)內(nèi)部從事“東方學(xué)”研究的智庫,其中最重要的就是特拉維夫大學(xué)的夏洛學(xué)院。東方學(xué)學(xué)者慣于從文本分析中揣測推究“真實(shí)”的動機(jī),但對于現(xiàn)實(shí)政治并不了解。這一政策研究方式和技術(shù)的轉(zhuǎn)變,使得以色列對于周邊國家政治領(lǐng)袖的意圖出現(xiàn)了不少誤判,進(jìn)一步激化了矛盾。
由此來看,簡單地說中國的知識分子“不夠獨(dú)立客觀,和政府靠得太近”,而中國的智庫“面臨知識短缺”,“沒有建設(shè)性的研究產(chǎn)品”,只是一個(gè)表面的批評,莫能深究其本。和上述各國的例子相類,中國的政策研究也是深刻嵌入于權(quán)力結(jié)構(gòu)與政治制度之中的,而智庫只是其中一部分新興的研究力量。鄭永年的這種批評,既脫離了中國當(dāng)下的政治情境,也沒有抓住根本的問題。
首先,盡管有學(xué)者聲稱醫(yī)療、五年計(jì)劃等政策領(lǐng)域?qū)嵭辛恕肮沧R性決策”,但概而言之,中國的政策過程還是相對封閉的,主要的決策權(quán)在政治精英和高級官僚手中,特別是議程設(shè)定的權(quán)力。公眾輿論固然對政策影響巨大,有時(shí)甚至超過所謂的西方民主政體,但并沒有系統(tǒng)化地表達(dá)多元社會利益的渠道。特別是資本的力量近年來日益高調(diào),但企業(yè)家也沒有制度化的管道來影響政策,很多時(shí)候還是通過官僚系統(tǒng)內(nèi)部的代理人來介入政策過程,而行業(yè)協(xié)會的作用始終是管控大于代表。此外,這些掌握政策權(quán)力的黨內(nèi)精英和官僚群體內(nèi)部也是相對同質(zhì)的。或明或暗的派系斗爭并不能改變一個(gè)基本事實(shí),即國家的政治權(quán)力、意識形態(tài)權(quán)力和軍事權(quán)力始終是相對統(tǒng)一的,而經(jīng)濟(jì)權(quán)力處于以上權(quán)力的統(tǒng)攝之下。這種結(jié)構(gòu)有一個(gè)直接的表現(xiàn),就是國家權(quán)力相對集中,與法國和日本類似,而不像美國不同精英掌握不同的權(quán)力基礎(chǔ),且有相當(dāng)一部分精英沒有進(jìn)入國家。因之,對于從事政策研究的專家來說,不管他們是代表廣泛的社會利益還是特殊利益,能夠影響政策的所謂“進(jìn)入點(diǎn)”并不多,能夠利用的權(quán)力縫隙和“機(jī)會之窗”也很少。
另一方面,中國國家內(nèi)部已具有功能完備、規(guī)模龐大的研究力量,雖然研究質(zhì)量參差不齊。在執(zhí)政黨的建制中,各級的政策研究室亦是重要的組成部分。這些機(jī)構(gòu)雖然大部分的工作是整合既有材料和撰寫報(bào)告,但也有相對獨(dú)立的調(diào)查能力。此外,政黨的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)——各級黨校,也部分負(fù)有政策研究功能,特別是對于政策話語建構(gòu)和意識形態(tài)管理方面,具有相當(dāng)影響。再有,非制度化的各種政策領(lǐng)導(dǎo)小組也可以就特定政策議題抽調(diào)重組分散于黨內(nèi)和政府各部門的研究力量,為政策設(shè)計(jì)服務(wù)。而在政府內(nèi)部,技術(shù)官僚本身的職業(yè)素質(zhì)和研究能力也是相對較強(qiáng)的,也許并不輸于日本20世紀(jì)60年代的情形。所以,和日本與法國類似,很多政策研究的功能是由中下級官僚本身來承擔(dān)的。比如,發(fā)改委內(nèi)部各主要計(jì)劃部門的研究能力是相當(dāng)了得的,技術(shù)官僚完全可以操作復(fù)雜的預(yù)測模型,對于信息的掌握和敏感程度也遠(yuǎn)在學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)家之上。在此之外,具體職能部門從20世紀(jì)八九十年代以來基本都建立了自己專屬的研究機(jī)構(gòu),比如財(cái)政部的財(cái)研所、衛(wèi)生部下的衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究所(衛(wèi)生發(fā)展研究中心),等等,雖然內(nèi)部也有很多閑職。而在超部門的層面,還有國務(wù)院發(fā)展研究中心等研究力量,最近10年都以引進(jìn)專業(yè)博士研究人員為主。
因此,中國當(dāng)下政策研究的組織方式與美國智庫大規(guī)模影響政策的模式本是截然不同的,與中國國家權(quán)力的組織方式和官僚體系本身的性質(zhì)密切相關(guān)?;仡檨砜矗壳暗恼哐芯矿w系是在江澤民、朱镕基時(shí)期逐漸成形,在胡錦濤、溫家寶時(shí)期進(jìn)一步鞏固擴(kuò)張而成的。依照與國家權(quán)力場域的關(guān)系,大約可以分為三個(gè)圈層,而每一圈層所擁有的信息與資源、政治上的影響度以及專家的性質(zhì)都是不盡相同的。最核心的圈層大略是上述的黨政直屬研究機(jī)構(gòu),部門領(lǐng)導(dǎo)可以直接列席政策會議;第二圈層是各級社科院、黨校等培訓(xùn)系統(tǒng),一般有自己獨(dú)立的內(nèi)參系統(tǒng);最外層的則是各地的精英大學(xué),沒有制度化的進(jìn)言渠道。從目前來看,2014年底開始的智庫建設(shè)運(yùn)動對這一基本格局沖擊不大。對于既有的政府內(nèi)研究機(jī)構(gòu)如國研中心等,還有社科院這樣本來就承擔(dān)智庫功能的機(jī)構(gòu),重組研究力量的措施并不多,雖然財(cái)政投入的確增加了。變化最大的也許要數(shù)大學(xué)系統(tǒng):20世紀(jì)80年代大學(xué)與政策領(lǐng)域的關(guān)系相對較遠(yuǎn),90年代學(xué)術(shù)與政治進(jìn)一步分開,直到最近10年,精英大學(xué)又重新進(jìn)入了政治領(lǐng)域的外圍。而智庫建設(shè)的風(fēng)潮無疑用財(cái)政投入為杠桿,持續(xù)改變了大學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、研究導(dǎo)向和人員配備。
以此觀之,僅僅觀察一些外圍的智庫和學(xué)者就判斷中國當(dāng)下政策知識短缺,確是有失公正的。要全面評估政策的研究能力,也許要把三個(gè)圈層的研究機(jī)構(gòu)都納入其中;更加重要的是,對于官僚系統(tǒng)本身的研究能力也不可低估。話雖如此,筆者也沒有否認(rèn)目前智庫的理念貧乏,這本來就和中國政策場域進(jìn)入點(diǎn)不多有關(guān),而且要知道,美國式智庫也不會成為政策知識生產(chǎn)的主導(dǎo)形式。一般來說,國家外部的專家缺乏制度性的代表,往往依靠和官僚以及黨內(nèi)精英的私人網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)入政策場域,所發(fā)揮的影響也差異很大。此外,這一輪智庫建設(shè)的主要目的也許有三個(gè):第一是對中國相對過剩的政策研究力量進(jìn)行重組,做大做強(qiáng),但目前看來成效甚微;第二是羈糜和管控科研系統(tǒng)的人員,用財(cái)政投入來引導(dǎo)社科和其他領(lǐng)域研究,使之處于主流意識形態(tài)框架內(nèi),宛若“丸之走盤”;第三是通過智庫來進(jìn)一步論證和宣傳既定的政策話語,起到文宣的效果,實(shí)現(xiàn)政府與社會的順暢溝通。目前看來,后兩個(gè)目的是部分達(dá)到了。因此,智庫和專家們?nèi)羰敲τ陉U釋解讀政策而不是創(chuàng)造政策知識,也是中國語境下智庫的“題中之義”了。畢竟什么樣的政治結(jié)構(gòu)和政治文化,就會產(chǎn)生什么樣的專家,而智庫在不同政治體系中的功能也有不盡同。
如此說來,“知識短缺”并沒有抓住中國政策研究體系的內(nèi)在病癥,而“缺乏獨(dú)立性”也許是一個(gè)更有效的批評。竊以為,影響政策研究效率和效能的最主要問題可能恰是以下兩點(diǎn)。
首先,目前三個(gè)圈層的研究機(jī)構(gòu),包括官僚系統(tǒng)內(nèi)部的研究力量,并沒有統(tǒng)籌整合,很多時(shí)候不免低效率重復(fù)。一個(gè)“一帶一路”的研究項(xiàng)目,從中央到地方的各種研究機(jī)構(gòu)蜂擁而上,在研究側(cè)重上鮮有合理分工,倒是常有過度的競爭。而法國等固然也主要依靠國家內(nèi)部的研究力量或官辦的智庫,但分工明確,不同機(jī)構(gòu)之間競爭并不常見。此外,為了保持差序格局,中國不同圈層的研究機(jī)構(gòu)能夠得到的信息和政治資源也是極不平衡的。結(jié)果是,它們之間少有人員的溝通,分享關(guān)鍵信息和資源的契機(jī)也缺乏。這些都影響了政策研究的統(tǒng)籌和效率。
其次,即便有一個(gè)如此龐大的研究系統(tǒng),大部分的政策還是缺乏公共討論的。各級研究機(jī)構(gòu)和各種性質(zhì)的專家與官僚系統(tǒng)溝通的多,對社會大眾代表的少。并且由于政治市場的封閉,少數(shù)專家可能會進(jìn)入個(gè)別政治精英的恩庇網(wǎng)絡(luò),發(fā)揮較大影響,而不是平衡公開地提供政策知識。在這種格局下,公眾參與的缺乏愈發(fā)成為弊病。這恰是由于,專家往往被專業(yè)所限,并之后將要詳述的社會科學(xué)本身的病癥,很多時(shí)候僅有“有限理性”,而缺乏全面考察政策問題的“情境理性”(contextual rationality)。只有讓不同專業(yè)背景和代表不同社會群體的專家之間公開質(zhì)辯,在公共平臺而不是封閉政治網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進(jìn)行政策技術(shù)和價(jià)值的討論,才能避免重大的決策失誤或利益分配的明顯不公。比如,此前艾滋病防治問題,政府一度諱莫如深,相關(guān)決策部門通過自己的網(wǎng)絡(luò)延請專家測算艾滋病可能的爆發(fā)率及對策。然而事實(shí)最終證明,專家的測算模型參數(shù)錯(cuò)誤,醫(yī)療資源發(fā)生了錯(cuò)誤配置。如果對此有相當(dāng)?shù)墓灿懻摚材苎埐煌龊鸵娊獾膶<屹|(zhì)詢各自的技術(shù)方案,與大眾之間民主溝通,也許這樣的決策失誤就能大大減少。當(dāng)然公共政策討論不可避免會帶來別的問題,如輿論的過度影響,各種形式的“政治正確”,等等。
作者單位:(復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系;摘自《文化縱橫》2016年第2期;原題為《政策研究困境與價(jià)值缺失的中國社會科學(xué)》)