文/山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院　呂夢晗

從薪酬功能角度芻議我國公務(wù)員薪酬制度改革

文/山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院呂夢晗

近年來，公務(wù)員貪污腐敗等負(fù)面新聞頻頻曝光以及“加薪之爭”的未有定論，使得公務(wù)員薪酬制度革新勢在必行。雖然改革在漸進(jìn)調(diào)適，但仍然存在一些亟待解決的問題，使得薪酬功能沒有得到正向有效的激發(fā)。本文主要從薪酬的四個功能，即補(bǔ)償功能、配置功能、協(xié)調(diào)功能、激勵功能的角度淺談目前存在的問題并且提出相應(yīng)的解決措施。

公務(wù)員；薪酬制度；薪酬功能；改革

公務(wù)員薪酬是黨政機(jī)關(guān)工作人員在提供公共服務(wù)或開展公共管理工作后，由公共財政部門發(fā)放的貨幣、實(shí)物或其他形式的報酬，包括職務(wù)工資、級別工資、各種津補(bǔ)貼和福利等部分。目前通過改革，我國已經(jīng)建立起包括比較機(jī)制、決定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制以及宏觀調(diào)控機(jī)制在內(nèi)的薪酬運(yùn)行機(jī)制，但正在破題的本土化改革未來將走向何方仍未有定論。

一、公務(wù)員薪酬制度改革的現(xiàn)狀及其必要性

由于政府具有強(qiáng)制力、公益性、服務(wù)性，社會公眾對公務(wù)員的“加薪之爭”未曾停息，而公務(wù)員對工資低的抱怨更是引來了廣泛爭議。一方面，公務(wù)員收入分配制度是我國收入分配制度改革的切入點(diǎn)，它為整個社會確定工資基準(zhǔn)，也是影響公眾公平感的重要來源。但由于市場經(jīng)濟(jì)本身固有的分化機(jī)制，加上轉(zhuǎn)型期配套制度缺失，大幅度增加公務(wù)員的薪酬容易造成社會不安定。另一方面，從政治價值的高度來看，國家公務(wù)人員的言行舉止都有鮮明的政治含義，體現(xiàn)著社會主義意識形態(tài)的核心要素。公務(wù)員的行為失當(dāng)將直接影響全社會的公眾心理，摧毀政府的合法性、正當(dāng)性基礎(chǔ)。

此外，薪酬本身的功能也增加了改革的緊迫感。公務(wù)員薪酬功能主要包括以下幾個方面：第一，補(bǔ)償功能，公務(wù)員薪酬是對公務(wù)員在工作過程中體力和腦力消耗的補(bǔ)償，也是對公務(wù)員承擔(dān)家庭責(zé)任和其他家庭開支的補(bǔ)償。第二，配置功能，設(shè)置合理的薪酬可以起到引導(dǎo)人才流動的作用。第三，協(xié)調(diào)功能，國家通過建立公務(wù)員工資的正常增長機(jī)制，確立合理的職務(wù)和職級相結(jié)合的原則，保持不同職務(wù)、級別之間合理薪酬差距，使之盡量體現(xiàn)德、能、勤、績等因素。第四，激勵功能，根據(jù)公務(wù)員勞動付出量和貢獻(xiàn)值合理核發(fā)的薪酬，將起到調(diào)動工作積極性并提高工作質(zhì)量和效率的效果。

二、我國現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度存在的問題

我國目前公務(wù)員薪酬改革存在一些亟待解決的問題，改革缺乏系統(tǒng)性、協(xié)同性，薪酬功能沒有得到有效的正向激發(fā)，使得現(xiàn)在的社會公眾誤解多多。

第一，未被納入法制管理的軌道。首先，我國的公務(wù)員薪酬制度的基本原則和依據(jù)未能以法律的形式系統(tǒng)、完整地表述出來。比如工資設(shè)計、調(diào)整、福利補(bǔ)貼等，只是在勞動法中籠統(tǒng)模糊地予以體現(xiàn)，其科學(xué)性和合理性受到質(zhì)疑。其次，政府一直壟斷著公務(wù)員工資福利的決策權(quán)，工資制度、工資標(biāo)準(zhǔn)、福利制度、福利項(xiàng)目、福利標(biāo)準(zhǔn)等等。而在某些國家，公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)、福利支出等方案，必須經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)成為法案后，才能實(shí)施。

第二，公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)不科學(xué)，補(bǔ)償功能未能實(shí)現(xiàn)。具體有如下3點(diǎn)：

1．白色薪酬，即合法收入偏低，全國公務(wù)員職務(wù)工資、級別工資之和，即基本工資大約只占全部工資的近30%，其余70%多為各種津補(bǔ)貼?；疑匠?，即由單位統(tǒng)一發(fā)放但是不符合國家規(guī)定的收入偏亂。公務(wù)員的職務(wù)工資、級別工資由中央財政支付，實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而津補(bǔ)貼由地方財政安排，具有一定的浮動區(qū)間和靈活性。此外，還存在“黑色”薪酬，即腐敗收入。有一些公職人員利用手中的權(quán)力貪污腐敗獲得了大量非法收入。

2．工資標(biāo)準(zhǔn)起薪點(diǎn)過低，不同級別、職務(wù)公務(wù)員之間工資級差小，工資設(shè)計上出現(xiàn)“平臺”現(xiàn)象，對能力、技術(shù)水平要求高的公務(wù)員起不到有效的激勵作用。而且，職級工資結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)過于固定，缺乏一定彈性，“平均主義”傾向嚴(yán)重。

3．級差幅度的地區(qū)間差距明顯。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，我國機(jī)關(guān)工資平均水平最高省與最低省在2001年的平均差距達(dá)到近3倍，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)津貼補(bǔ)貼多為主要收入來源，以基本工資為主的薪酬主系統(tǒng)和以獎金福利為主的薪酬輔系統(tǒng)倒掛嚴(yán)重。但中西部省級機(jī)關(guān)、省會等發(fā)達(dá)城市和財政困難的地、縣以下地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價差距更嚴(yán)重。

第三，激勵導(dǎo)向作用難以有效發(fā)揮。具體如下：

1.增資機(jī)制具有很強(qiáng)的隨意性和非制度化缺陷，實(shí)踐中缺乏正常調(diào)整機(jī)制。公務(wù)員在經(jīng)濟(jì)地位方面的“相對剝奪感”最強(qiáng)烈，因此公務(wù)員普遍追求工資外收入、非合理收入。在德國，公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)每年都進(jìn)行調(diào)整，并列入國家預(yù)算，增加的幅度沒有法定的比例，主要參考私營企業(yè)的工資增長率，根據(jù)每年的經(jīng)濟(jì)增長以及物價情況來確定。

2.薪酬制度設(shè)計中缺乏可操作的量化考核指標(biāo)和科學(xué)的考核程序，只涉及領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資制度考核設(shè)計，對專業(yè)核心技術(shù)人員缺乏必要的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和薪酬提升路徑。核心技術(shù)公務(wù)員，這里指政府內(nèi)的技術(shù)高管，他們具有公共政策水平，同時在指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)和公共服務(wù)外包等工作中，可以管理公司的技術(shù)高管，其補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)具有糾正韋伯悖論的效果(注：韋伯認(rèn)為政府具有壟斷知識和高效率的特征，但又設(shè)計了公務(wù)員等級工資制，用自己的設(shè)計扼殺了自己的目標(biāo))，給予較高的績效補(bǔ)償?？傊?，考核制度的規(guī)范化、科學(xué)性、定期性仍然有待完善。

第四，內(nèi)外部平衡比較機(jī)制不健全，公務(wù)員和組織之間以及公務(wù)員之間關(guān)系不協(xié)調(diào)，矛盾激化。根據(jù)亞當(dāng)斯的公平理論，員工不僅關(guān)心自己經(jīng)過努力所獲得的報酬的絕對數(shù)量，也關(guān)心自己的報酬和其他人的報酬之間的關(guān)系，即員工根據(jù)自己的投入產(chǎn)出關(guān)系和他人的投入產(chǎn)出關(guān)系的對比來判斷自己所獲得報酬的公平性。

一是薪酬的外部公平性?！肮珓?wù)員的薪酬到底應(yīng)該處于社會收入水平中的什么位置？”這個問題遲遲沒有得到合理的解答和落實(shí)?，F(xiàn)代公務(wù)員工資制度沒有滿足市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求按市場效率和貢獻(xiàn)提供相應(yīng)的報酬，工資標(biāo)準(zhǔn)缺乏競爭力。當(dāng)前政府部門僅將公務(wù)員的薪酬與國企職工就籠統(tǒng)的平均數(shù)字進(jìn)行比較是不科學(xué)的。二是薪酬的內(nèi)部公平性或內(nèi)部一致性。行政機(jī)構(gòu)的工作人員薪酬水平明顯高于“服務(wù)機(jī)構(gòu)”。這客觀上誘發(fā)了機(jī)構(gòu)升格等問題，也在一定程度上強(qiáng)化了官本位意識。公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分配不公不均，大幅降低公共服務(wù)質(zhì)量和效率，從基礎(chǔ)上破壞了實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”建設(shè)的價值目標(biāo)。

三、正確激發(fā)薪酬功能的公務(wù)員薪酬制度改革對策

（一）依法治理、形成共識與秩序。公務(wù)員薪酬法律是政府及其公務(wù)員與社會各界就公務(wù)員勞務(wù)價值、補(bǔ)償方式、水平達(dá)成的社會共識。例如，只有建立工資報告法律制度，才能為工資調(diào)整和比較奠定操作基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)平臺；再如，依法制定薪酬結(jié)構(gòu)，避免混淆工資、津貼和福利的界限。

（二）完善公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)，使薪酬的補(bǔ)償功能最大化。1.明確界定公務(wù)員薪酬各組成部分的比例和作用。包括明確工資主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮作為工資的重要補(bǔ)充——津貼的物價補(bǔ)償、勞動補(bǔ)償、收入調(diào)節(jié)的作用，在實(shí)踐中真正落實(shí)對公務(wù)員勞動奉獻(xiàn)的貨幣化物質(zhì)補(bǔ)償與職級、年功和績效考評結(jié)果相掛鉤。此外，獎金和福利可以借鑒新加坡的“全現(xiàn)金”薪酬支付模式，逐步實(shí)現(xiàn)福利貨幣化改革、社會化管理、商業(yè)化運(yùn)作。2.中央政府統(tǒng)一規(guī)定公務(wù)員勞動的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。無論在什么部門和崗位，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公務(wù)員所付出的勞動都是同質(zhì)的，理應(yīng)獲得相同的補(bǔ)償。為降低行業(yè)、地域間的不公平，應(yīng)設(shè)定公務(wù)員津貼國家控制線，并通過征收超限基金和財政補(bǔ)貼低收入地區(qū)的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。此外，要對處于艱苦崗位、艱苦地區(qū)的公務(wù)員溢出勞動和生活質(zhì)量損益進(jìn)行補(bǔ)償。

（三）實(shí)現(xiàn)公務(wù)員薪酬合理化配置。具體如下：

1．采取動態(tài)調(diào)整的方法。將各薪酬等級的限值根據(jù)國家人事部或者獨(dú)立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)建議，按照當(dāng)年通貨膨脹情況并參照企業(yè)相應(yīng)職位的薪酬水平進(jìn)行浮動，從而實(shí)現(xiàn)了政府部門勞動力價格與市場價格的接軌。

2．采取“跟蹤”原則平衡比較公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)，即通過對在企業(yè)中就業(yè)的與在政府機(jī)關(guān)工作的同類型、同層次人員工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查，得到市場工資水平信息。然后，以這種信息為參照系，跟蹤調(diào)整公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)。并且建立對企業(yè)相當(dāng)人員薪酬水平調(diào)查比較制度。

3．推行職務(wù)職級并行改革。據(jù)山東省濟(jì)南市委組織部近年組織的一項(xiàng)調(diào)查顯示，近81%的被調(diào)查者認(rèn)為職務(wù)晉升是對公務(wù)員最有效的激勵，其中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升比非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升更具吸引力。公務(wù)員謀求職務(wù)不是為了承擔(dān)責(zé)任，而僅僅是為了獲取權(quán)力。職務(wù)的有限性使得靠職務(wù)晉升提高待遇對絕大多數(shù)公務(wù)員來說是不現(xiàn)實(shí)的，也是不公平的。2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議指出，在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，有利于調(diào)動廣大基層公務(wù)員的積極性。實(shí)質(zhì)是使職級真正成為那些不能晉升職務(wù)的公務(wù)員的一條獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展通道，從而獲得合理的待遇和尊嚴(yán)。

（四）充分發(fā)揮薪酬的激勵功能。具體如下：

1．建構(gòu)公務(wù)員薪酬制度，要建立績效激勵考核體系，以度量公務(wù)員作出貢獻(xiàn)、價值大小作為公務(wù)員的薪酬收入的主要依據(jù)。將工作按照費(fèi)用效率、靈活處事能力、工作狀況、工作的數(shù)量與質(zhì)量等因素加以細(xì)化分解和量化處理，并與社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一起構(gòu)建測算模型。公務(wù)員考核體系應(yīng)該與公務(wù)員的薪酬制度形成“三位一體”的格局，將績效評估、薪酬等級與薪酬結(jié)構(gòu)置于同一體系中。按照目標(biāo)管理的思想，將目的和期望傳遞給公務(wù)員，以便作為將來實(shí)施考核依據(jù)和基準(zhǔn)的一種方式。同時運(yùn)用360度和平衡計分卡的考核方法建立公務(wù)員的績效考核體系。

2．堅持民主協(xié)商原則，最大限度調(diào)動公務(wù)員的積極性和參與感。西方國家在確定和調(diào)整公務(wù)員工資時，政府要聽取咨詢機(jī)構(gòu)的意見，與公務(wù)員工會進(jìn)行協(xié)商談判。公務(wù)員薪酬制度改革方案的制定應(yīng)在廣泛借鑒其他國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，征求社會各個階層的意見和建議，并應(yīng)當(dāng)逐步建立法定的咨詢機(jī)構(gòu)和公務(wù)員工會組織。

（五）實(shí)現(xiàn)與公務(wù)員薪酬制度完善配套的一體化改革。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，公務(wù)員工資改革的推進(jìn)需要多個部門齊心協(xié)力、強(qiáng)化協(xié)同才能完成。各分管部門應(yīng)加快制定初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序各領(lǐng)域的具體政策并抓好落實(shí)。中國勞動學(xué)會副會長蘇海南認(rèn)為，公務(wù)員工資配套改革分為幾個層次：一是公務(wù)員工資、福利、社保等制度的配套改革；二是與財政體制等的配套改革；三是完善公務(wù)員制度等方面的配套改革；四是與其他方面的配套改革?？傊?，整個收入分配制度改革推進(jìn)得越及時越到位，公務(wù)員工資改革的環(huán)境條件就越好，矛盾就不會聚焦。

綜上所述，公務(wù)員薪酬制度革新應(yīng)該以公務(wù)員薪酬功能實(shí)現(xiàn)為突破口，有策略地建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的薪酬管理體制。采取相應(yīng)配套措施，多部門齊心協(xié)力，為公務(wù)員工資改革創(chuàng)造良好的環(huán)境，形成科學(xué)合理并具有持續(xù)活力的公務(wù)員薪酬制度。

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