文/安苑 宋凌云

財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響研究

文/安苑 宋凌云

在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型的背景下，中國制造業(yè)的發(fā)展面臨嚴(yán)峻形勢。一方面，具有創(chuàng)新能力的部門難以得到充分的資源支持；另一方面，落后產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題長期難以解決。因而，如何通過政策工具實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級一直是各級政府關(guān)注的重大問題。產(chǎn)業(yè)間的財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整構(gòu)成了重要手段。

這一調(diào)整方式的典型表現(xiàn)為，地方政府基于其區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，通過各種途徑差異性地在不同產(chǎn)業(yè)間配置相關(guān)的財(cái)稅資源，并隨著外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和地區(qū)發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整，不斷對財(cái)稅資源在產(chǎn)業(yè)間的配置做出調(diào)整。那么，從調(diào)整幅度上來看，上述產(chǎn)業(yè)間的財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整是否帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整？從調(diào)整質(zhì)量上來看，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整又是否伴隨著產(chǎn)業(yè)總體生產(chǎn)能力的提升呢？這些問題的回答，對于“穩(wěn)增長，調(diào)結(jié)構(gòu)”背景下的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整具有重要意義。

財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：影響績效

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化升級是近年來中國各級政府的重要工作任務(wù)，而財(cái)稅行為調(diào)整是其重要政策工具。因此，財(cái)稅行為在產(chǎn)業(yè)間的結(jié)構(gòu)性調(diào)整是否相應(yīng)帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這種調(diào)整的結(jié)果是否帶來了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化，都受到廣泛關(guān)注。

一方面，中央在《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》中明確提出了各時(shí)期鼓勵(lì)和限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，而搶占分工制高點(diǎn)和提高經(jīng)濟(jì)增長績效也是地方政府關(guān)注的重點(diǎn)，因而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級符合地方的政策取向；但另一方面，由于各個(gè)地方的資源稟賦和賴以作為增長源泉的支柱產(chǎn)業(yè)不盡相同，加之分權(quán)體制下不同層級政府間的信息不對稱，地方的財(cái)政行為調(diào)整又并不一定順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的方向。這使得財(cái)政結(jié)構(gòu)調(diào)整對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響效應(yīng)具有不確定性。筆者近期的一項(xiàng)研究對這一問題給出了正面的回答：總體而言，中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)間的財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整既帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，又促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化。

財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：影響機(jī)制

財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，首先表現(xiàn)為不同產(chǎn)業(yè)之間比例關(guān)系的改變。這種改變的微觀基礎(chǔ)是企業(yè)對于自身生產(chǎn)活動(dòng)的調(diào)整。而驅(qū)使企業(yè)做出這種調(diào)整的動(dòng)力之一，是其成本收益結(jié)構(gòu)的變化。因而，通過差異性地在不同產(chǎn)業(yè)和企業(yè)間配置財(cái)稅資源，影響不同企業(yè)的成本收益結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要機(jī)制。我們發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)所配置的財(cái)稅資源能夠顯著地影響產(chǎn)業(yè)的份額，這構(gòu)成了財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，還體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化上。其一，從單個(gè)產(chǎn)業(yè)來看，政策工具是否有助于提升產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率，特別是，能否有助于釋放那些受到各種約束的產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)潛力。其二，從產(chǎn)業(yè)間關(guān)系來看，政策工具是否有利于提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的相對份額，從而在整體上提升產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率水平。財(cái)政行為可以通過兩種結(jié)構(gòu)性調(diào)整的方式作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化。第一，通過政策傾斜釋放因受到各種約束而無法提高生產(chǎn)率的產(chǎn)業(yè)的成長潛力。其中，融資約束是制約企業(yè)生產(chǎn)率提高的重要方面，而財(cái)稅政策可以通過緩解企業(yè)的融資約束促進(jìn)其生產(chǎn)率的改進(jìn)。其作用途徑包含兩個(gè)方面：通過資源支持途徑，直接以稅收優(yōu)惠或補(bǔ)貼的方式緩解企業(yè)的融資約束；或者，通過信號釋放途徑，間接激勵(lì)外部融資機(jī)構(gòu)向企業(yè)提供融資支持。第二，通過差異性地在產(chǎn)業(yè)間配置財(cái)稅資源，提高生產(chǎn)率水平較高的產(chǎn)業(yè)的相對份額。這意味著，隨著產(chǎn)業(yè)相對優(yōu)勢的變化，各項(xiàng)財(cái)稅傾斜政策需要不斷從生產(chǎn)率較低的行業(yè)中轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率較高的行業(yè)中去，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的提升和落后產(chǎn)能的淘汰。我們發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)間的財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的主要作用機(jī)制，并不在于提高了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的相對份額，因?yàn)樨?cái)稅資源在不同產(chǎn)業(yè)間并沒有呈現(xiàn)出優(yōu)化配置的趨勢，低生產(chǎn)率產(chǎn)業(yè)仍然獲得了大量的財(cái)稅資源。產(chǎn)業(yè)間財(cái)政結(jié)構(gòu)調(diào)整對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的主要作用機(jī)制，在于財(cái)稅資源向更加依賴外部融資的部門傾斜。但是，這種對于外部融資依賴部分的傾斜，一定程度上仍然是由地方政府追求經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)的，因?yàn)椋蕾囃獠咳谫Y的往往是具有較高固定資產(chǎn)投資的部門，它們不但是地方政府引資的重要對象，也是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要引擎，因而深受地方政府重視。

財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：手段績效異質(zhì)性

盡管我們通常以“財(cái)稅”籠統(tǒng)地涵蓋稅收和補(bǔ)貼等財(cái)政資源，但事實(shí)上，無論是從管理模式還是受到的制度約束來看，稅收和補(bǔ)貼都存在著顯著差異。地方政府通常使用稅收優(yōu)惠手段來激勵(lì)企業(yè)的生產(chǎn)行為，這些稅收手段受到稅法的限制，特別是，中國分權(quán)體制下的地方政府并不具有制定和修改稅率的權(quán)力，這較大程度上限制了地方對于稅收的隨意調(diào)整行為，促使其配置在一定時(shí)期內(nèi)保持相對穩(wěn)定。而與之不同，補(bǔ)貼的調(diào)整所受到的約束則相對有限，這使得補(bǔ)貼的配置更易于出現(xiàn)較為頻繁和劇烈的調(diào)整。同時(shí)，其配置效率也較低，大量的研究顯示，在現(xiàn)階段的制度環(huán)境下，類似補(bǔ)貼這樣由政府直接調(diào)配的財(cái)政資源，其配置受到相當(dāng)多非經(jīng)濟(jì)因素的影響，直接或間接地影響了補(bǔ)貼的配置效率。

上述制度約束的差異可能導(dǎo)致稅收和補(bǔ)貼在產(chǎn)業(yè)間結(jié)構(gòu)性調(diào)整績效的差異。其一，當(dāng)不同時(shí)期之間的政策調(diào)整過于頻繁和劇烈時(shí)，政策風(fēng)險(xiǎn)趨于上升，企業(yè)難以對未來政策做出穩(wěn)定預(yù)期，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)往往不愿意進(jìn)行研發(fā)和技術(shù)改造等長期性投資，也不愿意進(jìn)入那些需要較高投資水平的高技術(shù)行業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級遲遲無法發(fā)生。其二，當(dāng)財(cái)稅資源的配置效率較低時(shí)，生產(chǎn)率水平較高卻因各種原因面臨資金約束的企業(yè)，可能由于得不到充分及時(shí)的政策支持而退出市場，而生產(chǎn)率水平較低的企業(yè)則由于能夠繼續(xù)享受優(yōu)惠政策而無法及時(shí)被市場競爭淘汰，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法得到優(yōu)化。因此，在上述制度環(huán)境下，補(bǔ)貼調(diào)整所受到的弱制度約束，可能制約其對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的作用。因此，財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整的績效受制于制度約束而呈現(xiàn)出異質(zhì)性，補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)性調(diào)整的作用弱于稅收的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。筆者的研究驗(yàn)證了這一推斷。

財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：區(qū)域績效異質(zhì)性

從世界各國，特別是新興市場國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)往往是市場自發(fā)調(diào)節(jié)和政府主動(dòng)調(diào)控兩種力量共同作用的結(jié)果。在市場化水平較高的地區(qū)，市場在資源配置中占有更高比重，企業(yè)行為更多受制于市場力量的驅(qū)使，從而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化中會(huì)有更大部分來自于市場力量的調(diào)節(jié)，但這一過程一般較為緩慢。而在市場化水平較低，政府干預(yù)較為強(qiáng)烈的地區(qū)，由于市場的作用空間有限，要在短期內(nèi)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，往往會(huì)訴諸政府的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。因此，在這類地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更可能由于政府的干預(yù)政策而在短期內(nèi)發(fā)生調(diào)整。但是，在政府的財(cái)稅行為調(diào)整之下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是否能夠帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化，卻依賴于地區(qū)的市場化水平。在市場化水平較高的地區(qū)，政府行為受到更多的約束，減少了其對于企業(yè)生產(chǎn)的干擾，政策環(huán)境更為穩(wěn)定，同時(shí)，資源的配置更多依賴市場，降低了財(cái)稅資源配置中非經(jīng)濟(jì)因素的作用，從而可能具有更高的資源配置效率。因而在市場化水平更高的地區(qū)，財(cái)稅調(diào)整行為對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的影響可能更為積極有效。

中國的東中西三大區(qū)域之間存在著市場化水平的顯著差異。東部地區(qū)具有更高的市場化水平，市場力量在更大程度上決定著資源配置，影響著企業(yè)的成本收益結(jié)構(gòu)。因此，相對而言，東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可能更多來自市場力量的調(diào)節(jié)。與之相反，中西部地區(qū)市場化水平較低，市場在資源配置中所起的作用相對有限，而在近年來“西部開發(fā)”和“中部崛起”的趕超過程中，為了能夠加速地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，縮小與東部地區(qū)的差距，中西部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，往往傾向于更多依賴政府干預(yù)。因而短期內(nèi)中西部地區(qū)的財(cái)稅調(diào)整行為可能會(huì)更明顯地帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整幅度的上升，但是，受限于市場化水平，短期內(nèi)較強(qiáng)的政府干預(yù)卻可能扭曲資源的配置，限制該地區(qū)對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵式調(diào)整。我們的研究表明，財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整的績效受制于市場化水平的約束而呈現(xiàn)出異質(zhì)性，中西部地區(qū)的財(cái)政調(diào)整行為更顯著地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整幅度的上升，但對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的作用有限。

政策含義

發(fā)展中國家政府的產(chǎn)業(yè)政策一定程度上是為克服對“趕超”形成阻礙的“市場缺陷”所采取的政策。我國目前離世界產(chǎn)業(yè)和技術(shù)前沿還有相當(dāng)距離，在“趕超”過程中，政府應(yīng)該充分借鑒發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定適宜的產(chǎn)業(yè)政策，在尊重市場機(jī)制的前提下，積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。我們的研究證實(shí)了財(cái)政結(jié)構(gòu)性調(diào)整對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的積極作用，為增長方式轉(zhuǎn)變提供了來自財(cái)政政策角度的證據(jù)支持，同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)有的體制性約束對于財(cái)政行為調(diào)整績效的制約，為政府提高政策績效提供了科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

（安苑系廣東外語外貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院副教授，宋凌云系廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師；摘自《財(cái)經(jīng)研究》2016年第2期）