王偉林， 陳志剛

(1.南京揚(yáng)子開發(fā)投資有限公司，江蘇南京 210093；2.南京大學(xué)，江蘇南京 210093)

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征地政策調(diào)整對被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的影響
——以南京市為例

王偉林1， 陳志剛2

(1.南京揚(yáng)子開發(fā)投資有限公司，江蘇南京 210093；2.南京大學(xué)，江蘇南京 210093)

在南京市征地政策調(diào)整背景下，從風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力、資源保障能力和社會適應(yīng)能力3個(gè)方面構(gòu)建被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)指標(biāo)體系，對征地政策影響進(jìn)行對比分析。結(jié)果表明，征地政策調(diào)整對被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)有顯著影響。根據(jù)分析結(jié)果，提出拓寬被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)安置途徑的相應(yīng)政策建議。

征地政策調(diào)整；評價(jià)分析；被征地農(nóng)民；可持續(xù)生計(jì)

中共中央和國務(wù)院歷來十分重視征地制度改革，重視被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)保障。2004年國務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》[國發(fā)(2004)28號]中提出“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的“兩?！狈结?。十七屆三中全會中明確提出完善征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價(jià)等原則，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房和社會保障問題。十八屆三中全會提出完善對失地農(nóng)民合理、規(guī)范和多元的保障。政府的征地行為具有強(qiáng)制性，因而征地政策調(diào)整對被征地農(nóng)民的生計(jì)影響尤為重要[1]。筆者根據(jù)南京市征地政策調(diào)整情況，構(gòu)建農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)指標(biāo)體系，分析南京市征地政策調(diào)整變化對被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的影響，提出相應(yīng)建議，以提高被征地農(nóng)民保障安置工作的決策和實(shí)施水平。

1 南京市征地政策調(diào)整情況

作為全國首批征地制度試點(diǎn)改革城市，南京市展開了深入探索與積極改革，自2000年來，南京市征地政策經(jīng)歷3次主要調(diào)整，分別在2000、2004和2011年。

2000年南京市出臺《建設(shè)征用土地補(bǔ)償和安置辦法》[寧政發(fā)(2000)86號]。主要內(nèi)容：規(guī)定建設(shè)征用土地由建設(shè)單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)、房屋及附著物補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)等費(fèi)用，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)按地理位置分3個(gè)層次確定。土地補(bǔ)償費(fèi)用依法歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，青苗補(bǔ)償費(fèi)和附著物補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有。對于建設(shè)征用耕地造成的多余農(nóng)業(yè)人口，給予戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非并安置。對被征地人員的安置基本上停留在貨幣安置加少量保障的階段，對于符合戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非條件的農(nóng)業(yè)人口，依據(jù)性別、年齡不同，分別予以安置或保養(yǎng)，并實(shí)行自謀職業(yè)、自行保養(yǎng)的原則。

2004年南京市出臺《南京市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》[寧政發(fā)(2004)93號，以下簡稱“老政策”]。主要內(nèi)容：征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高，農(nóng)民享有了大部分的土地補(bǔ)償費(fèi)用，并改變了過去一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，將土地補(bǔ)償費(fèi)用與新增加的安置補(bǔ)助費(fèi)一起納入基本生活保障，從此保障了被征地農(nóng)民最基本的生活需求。

2011年南京市出臺《南京市征地補(bǔ)償安置辦法》[寧政發(fā)(2010)264號，以下簡稱“新政策”]。主要內(nèi)容：根據(jù)同地同價(jià)原則，實(shí)行3級征地綜合區(qū)片價(jià)；市政府建立被征地農(nóng)業(yè)人員社會保障制度，按規(guī)定將被征地農(nóng)業(yè)人員納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會保障體系。

2 被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)評價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)成 可持續(xù)生計(jì)保障是一個(gè)多因素多準(zhǔn)則的復(fù)雜系統(tǒng)，被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)是“原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。相關(guān)指標(biāo)體系參照國內(nèi)外關(guān)于持續(xù)性生計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的總體框架，借鑒全國和江蘇省全面建設(shè)小康社會評價(jià)的主要指標(biāo)體系，將被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)指標(biāo)劃分為風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力、資源保障能力、社會適應(yīng)能力3個(gè)方面，選取家庭人均純收入等17項(xiàng)具體指標(biāo)來評價(jià)南京市被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)狀況(表1)。

2.2 評價(jià)指標(biāo)目標(biāo)值的確定 參考全國和江蘇省全面建設(shè)小康社會評價(jià)的主要指標(biāo)[2],結(jié)合入戶調(diào)查的結(jié)果并參考相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，綜合分析確定了各指標(biāo)2個(gè)不同層級的目標(biāo)值[3-4]，列入表1相應(yīng)指標(biāo)右側(cè)。

2.3 研究方法和權(quán)重 基于“2.2”指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與目標(biāo)值的確定，可用以下模型評價(jià)得到被征地農(nóng)民可持續(xù)性生計(jì)的綜合指數(shù)：

式中，Sj為區(qū)域j被征地農(nóng)民可持續(xù)性生計(jì)的綜合指數(shù)；Zij為區(qū)域j的第i項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)的實(shí)際值；Mij為區(qū)域j的第i項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)的目標(biāo)值；Wi為第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。

表1 被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系

對于指標(biāo)權(quán)重的確定，該研究結(jié)合南京市被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)綜合評價(jià)的要求及相關(guān)調(diào)研結(jié)果，采用層次分析法與特爾斐法相結(jié)合的方法，確定3個(gè)一級指標(biāo)，17個(gè)二級指標(biāo)，7個(gè)三級指標(biāo)的權(quán)重(表2)。

表2 被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)評價(jià)指標(biāo)權(quán)重

Table 2 Evaluation index weight of sustainable livelihood of landless farmers

指標(biāo)Index權(quán)重Weight指標(biāo)Index權(quán)重Weight指標(biāo)Index權(quán)重WeightA0．413A10．318A410．333A20．154A420．333A30．241A430．333A40．287——B0．260B20．384B310．500B30．111B320．500B40．253B410．500B50．253B42—C0．327C10．238——C20．142——C30．337——C40．283——

注：由于實(shí)際調(diào)研中，調(diào)查所得剩余土地面積較少，故在實(shí)際評價(jià)中刪去人均土地面積(B1)指標(biāo)項(xiàng)。

Note: Because residual land area is less, land area per capita index (B1) in actual investigation was deleted.

3 被征地農(nóng)民可持續(xù)性生計(jì)評價(jià)——實(shí)證分析

3.1 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源 該次調(diào)查起止時(shí)間為2012年5月15日～12月11日。整個(gè)調(diào)查分為兩方面：一方面是針對被征地農(nóng)民的入戶調(diào)查，這也是該次實(shí)地調(diào)查的重點(diǎn)。經(jīng)匯總，共完成調(diào)查問卷319份，有效問卷306份，問卷有效率為96%，被調(diào)查家庭306戶，調(diào)查涉及被征地家庭總?cè)藬?shù)959人；另一方面是針對地方政府相關(guān)工作人員的訪談?wù){(diào)研，主要咨詢他們關(guān)于整個(gè)調(diào)研區(qū)域征地的保障安置情況、當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民生計(jì)情況、征地安置保障工作中存在的問題，以及他們對于保障被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的建議等。根據(jù)數(shù)據(jù)可獲性，對新老政策征地實(shí)施后被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)進(jìn)行定量分析。

3.2 新舊政策下被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)對比評價(jià)

3.2.1 被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的分類評價(jià)。

3.2.1.1 風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。新政策執(zhí)行下被征地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力反映在維持性目標(biāo)上的完成率普遍較高，都達(dá)100%(表3)，表明征地后，如果遭遇風(fēng)險(xiǎn)，被征地農(nóng)民能夠較好地應(yīng)對，保障征地后的生計(jì)水平不降低。在保障長遠(yuǎn)生計(jì)的目標(biāo)完成率上，這些被征地農(nóng)民在人均純收入和三大保險(xiǎn)覆蓋率上還有20%左右的差距，因此，新政策下被征地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力在保障長遠(yuǎn)生計(jì)方面較強(qiáng)。

新政策下被征地農(nóng)民的三大保險(xiǎn)覆蓋率明顯提高，尤其是失業(yè)保險(xiǎn)率提高了50%以上，使得征地后農(nóng)民的生計(jì)可以獲得更加全面的保障。同時(shí)，新政策下，對于農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有所提高，征地拆遷的費(fèi)用大大增加，這也成為被征地農(nóng)民存款的主要來源。

3.2.1.2 資源保障能力。在資源保障能力方面，無論是維持性目標(biāo)還是保障性目標(biāo)，其完成率都較高(表4)。表現(xiàn)為被征地農(nóng)民在征地后，其居住面積達(dá)到了人均40 m2的標(biāo)準(zhǔn)要求，其對于環(huán)境、交通、治安都比較滿意。良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集中居住地的良好規(guī)劃都對被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)的發(fā)展起到了積極作用。

與老政策相比，新政策實(shí)施下對于被征地農(nóng)民的資源保障能力并沒有太多改善，除了人均住房面積有所增加，其余對于環(huán)境、交通、治安的滿意度均有所下降。其主要原因是目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式仍然是先污染后治理，工業(yè)企業(yè)向遠(yuǎn)離城市的城郊結(jié)合處、郊區(qū)大量轉(zhuǎn)移時(shí)也帶去了大量廢氣和污水，同時(shí)征地工程的施工也造成了空氣質(zhì)量、水質(zhì)量的下降。

表3 新老政策下南京市被征地農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力基本情況

表4 南京市被征地農(nóng)民資源保障能力基本情況

Table 4 The basic situation of resources guarantee capability of landless farmers in Nanjing City

項(xiàng)目Items分類Classification人均住房面積Percapitahousingarea∥m2環(huán)境滿意度Environmentalsatisfactiondegree∥%大氣Atmosphere水Water交通滿意度Trafficsatisfactiondegree∥%村內(nèi)Insideavillage村外Outsidevillage社區(qū)治安滿意度Communitysecuritysatisfactiondegree∥%調(diào)查現(xiàn)值新政策54．1972．2288．8991．6791．6783．33Surveyofpresentvalue老政策42．2473．9893．5096．6495．1286．99維持性目標(biāo)完成率新政策100100100100100100Maintenancetargetcompletionrate∥%老政策100100100100100100保障性目標(biāo)完成率新政策10090．2810091．6791．6792．59Guaranteedtargetcompletionrate∥%老政策10092．4810096．6495．1296．66

3.2.1.3 社會適應(yīng)能力。新政策執(zhí)行下被征地農(nóng)民的社會適應(yīng)能力，在維持性目標(biāo)的完成率上，除參加就業(yè)培訓(xùn)率明顯偏低外，其余均為100%(表5)。說明被征地農(nóng)民在征地后能夠基本適應(yīng)城市生活，維持原本的生活水平。但是從保障長遠(yuǎn)生計(jì)指標(biāo)的目標(biāo)完成率來看，除人脈關(guān)系融合度目標(biāo)達(dá)到85%以上外，其余指標(biāo)均低于80%。因此，從長遠(yuǎn)來看，為保障被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)，對于提升其人力資本的配套政策還應(yīng)有所加強(qiáng)，例如通過夯實(shí)基礎(chǔ)教育、興辦職業(yè)教育，提高被征地農(nóng)民務(wù)農(nóng)外的謀生能力。

新政策執(zhí)行背景下，被征地農(nóng)民的人均受教育年限變長，務(wù)農(nóng)外的謀生技能的掌握情況更好，人脈關(guān)系的融合度也更高。但是在就業(yè)培訓(xùn)方面的指標(biāo)完成率偏低，其主要原因是20～40歲的青壯年大多數(shù)早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，征地之前就有了穩(wěn)定工作，不需要再參加職業(yè)培訓(xùn)；而41～50歲的被征地中年農(nóng)民文化程度相對較低，吸收新知識的能力較弱，他們認(rèn)為自己即使參加培訓(xùn)，在短期內(nèi)也學(xué)不會任何東西，所以也不會參加就業(yè)培訓(xùn)。

表5 南京市被征地農(nóng)民社會適應(yīng)能力的基本情況

3.2.2 被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的綜合評價(jià)。根據(jù)構(gòu)建的評價(jià)指標(biāo)體系及指數(shù)模型，可進(jìn)行南京市被征地農(nóng)民可持續(xù)性生計(jì)的綜合指數(shù)計(jì)算，計(jì)算公式為：

被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)綜合指數(shù)=0.413A+0.260B+0.327C

即各級指標(biāo)的權(quán)重乘以其對應(yīng)的綜合指數(shù)。由于調(diào)研所得南京市被征地農(nóng)戶的剩余土地較少，對其未來生計(jì)的影響較弱，因此刪去人均耕地面積和農(nóng)地質(zhì)量滿意度2個(gè)指標(biāo)。

通過被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)綜合指數(shù)的計(jì)算公式，可得出新、老政策下南京市被征地農(nóng)民的生計(jì)綜合指數(shù)(圖1)。新政策實(shí)施下，南京被征地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力、社會適應(yīng)能力以及可持續(xù)生計(jì)的綜合能力較老政策均有所提高，主要反映在人均純收入、家庭存款、三大保險(xiǎn)覆蓋率、人均受教育水平以及人脈關(guān)系融合度的提高上。新政策提供的全面的社會保障和較高的征地補(bǔ)償有力地支持了被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的發(fā)展，但是在資源環(huán)境質(zhì)量的改善方面，新政策還應(yīng)該有所突破。

圖1 新老政策下南京市被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)綜合評價(jià)指數(shù)Fig.1 The comprehensive evaluation index of the sustainable livelihoods of landless farmers in Nanjing under the new and old policy

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論 該研究對南京市被征地農(nóng)民的調(diào)研和實(shí)證分析表明，征地政策調(diào)整對被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)影響明顯。征地制度具有強(qiáng)制性，因而征地政策實(shí)際對被征地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)影響十分顯著。新政策實(shí)施后，由于提高了征地補(bǔ)償安置水平，并且將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)綜合指數(shù)有較大提高。

4.2 拓寬被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)安置途徑 盡管現(xiàn)行的被征地農(nóng)民生計(jì)問題得到了全社會的廣泛關(guān)注，農(nóng)民的生計(jì)得到了一定程度的維護(hù)和保障，但離長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的目標(biāo)仍有一定的距離，尤其是農(nóng)村勞動力就業(yè)、農(nóng)民教育等仍不能滿足農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的需求。因此，在今后的征地政策調(diào)整中，除提高征地補(bǔ)償安置水平，擴(kuò)大被征地農(nóng)民進(jìn)入社保范圍等，還應(yīng)拓寬安置渠道、加大對被征地農(nóng)民再就業(yè)扶持以及提供長遠(yuǎn)救助等[5]；引導(dǎo)有條件的地區(qū)開展實(shí)物留用地安置試點(diǎn)，做大做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)，推進(jìn)集體資產(chǎn)股份化改造；結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等政策，鼓勵(lì)被征地農(nóng)民參與村集體土地承包；結(jié)合農(nóng)村宅基地有償推出等，引入集體建設(shè)用地作價(jià)入股和出讓機(jī)制，讓被征地農(nóng)民成為“股東”，真正享受土地增值收益。

[1] 任淮秀，汪昌云．建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)理論與方法[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，1992：23-24.

[2] 江蘇省發(fā)展和改革委員會.江蘇基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系(2013年修訂，試行)[A].2013-06-13.

[3] 李小云，董強(qiáng)，饒小龍，等．農(nóng)戶脆弱性分析方法及其本土化應(yīng)用[J]．中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007(4):32-38.

[4] 盧海元．被征地農(nóng)民安置與社會保障的政策選擇和制度安排[J]．國土資源，2007(1):40-42.

[5] 張媛．失地農(nóng)民社會救助的障礙分析與制度完善[J]．生產(chǎn)力研究，2012(3):42-44.

Effect of Land Requisition Policy Adjustment on Landless Peasants’ Sustainable Livelihood—A Case Study of Nanjing City

WANG Wei-lin1, CHEN Zhi-gang2

(1. Nanjing Yangzi Development and Investment Company, Nanjing, Jiangsu 210093; 2. Nanjing University, Nanjing, Jiangsu 210093)

Based on Nanjing land requisition policy adjustments, the paper made a comparative analysis by building sustainable livelihoods index system which contains risk resistance, resource security capacity and social adaptability. The results showed that the land policy adjustments have a significant impact on the landless peasants sustainable livelihoods. According to the analysis, the paper gave some suggestions for broadening long-term livelihood resettlement ways of landless farmers.

Land requisition policy adjustment; Evaluation and analysis; Landless peasants; Sustainable livelihood

江蘇省國土資源廳科技計(jì)劃項(xiàng)目(201111)。

王偉林(1983-)，男，山東海陽人，工程師，碩士，從事土地經(jīng)濟(jì)與土地利用政策研究。

2016-08-15

S 301

A

0517-6611(2016)28-0212-04