吳方強(qiáng)

(銅仁市國(guó)土資源局，貴州銅仁 554300)

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銅仁市征地補(bǔ)償安置模式比較

吳方強(qiáng)

(銅仁市國(guó)土資源局，貴州銅仁 554300)

總結(jié)了2010年以來(lái)銅仁市所采用的征地補(bǔ)償安置模式，主要有貨幣安置、社會(huì)保障安置、留地安置；分析了這些安置模式存在的問(wèn)題，如被征地農(nóng)民就業(yè)安置難以實(shí)施，社會(huì)保障陷入困境，統(tǒng)一年產(chǎn)值區(qū)域與區(qū)片價(jià)補(bǔ)償價(jià)格相差較大，留地安置適用范圍小等。結(jié)合銅仁市實(shí)際，提出了完善征地補(bǔ)償安置的方法，如將優(yōu)質(zhì)教育資源向被征地農(nóng)民子弟傾斜，加強(qiáng)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)，健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置模式。最后，將創(chuàng)新提出的預(yù)留農(nóng)村建設(shè)用地安置模式、土地入股安置模式與原有的安置模式進(jìn)行了比較，對(duì)各種安置模式的優(yōu)勢(shì)和不足進(jìn)行對(duì)比，為農(nóng)村土地征收與失地農(nóng)民補(bǔ)償安置工作提供參考。

土地征收；失地農(nóng)民；補(bǔ)償安置

土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料之一，是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素。西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，隨著銅仁市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，對(duì)交通、水利和能源等基礎(chǔ)設(shè)施的投資比重越來(lái)越大，導(dǎo)致越來(lái)越多的農(nóng)民失去了土地。2010年以來(lái)，因城市發(fā)展、工業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施用地需求等原因，銅仁市總計(jì)征收土地 8 589.86 hm2，其中,交通用地2 786.65 hm2，工業(yè)用地 1 218.17 hm2，城鎮(zhèn)建設(shè)用地4 685.04 hm2。農(nóng)村土地被征收使得失地農(nóng)民總量不斷增加，如何有效合理地對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置成為亟待解決的難題。筆者總結(jié)并分析了2010年以來(lái)銅仁市采用的征地補(bǔ)償安裝模式及存在的問(wèn)題，提出了新型補(bǔ)償安置模式，并與原有模式進(jìn)行了對(duì)比，為更好地進(jìn)行征地補(bǔ)償工作提供參考。

1 目前銅仁市征地補(bǔ)償安置模式

2010 年以來(lái)，銅仁市土地征收主要采取貨幣安置、社會(huì)保障安置和留地安置3種方式相結(jié)合的征地補(bǔ)償安置模式。

1.1 貨幣安置 將征地補(bǔ)償費(fèi)按照綜合區(qū)片價(jià)或統(tǒng)一年產(chǎn)值的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)一次性支付給原土地承包戶(大中型水利水電建設(shè)項(xiàng)目除外)，讓部分有生存技能的農(nóng)民利用征地補(bǔ)償款自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收致富。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,貨幣安置模式具有簡(jiǎn)單易行、高效等特性，一次性解決所有問(wèn)題,政策可行性強(qiáng),相對(duì)其他征地方式成本最低,是銅仁市當(dāng)前征地活動(dòng)中應(yīng)用最普遍的安置模式。

1.2 社會(huì)保障安置 將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障安置，土地獲批后，按相關(guān)規(guī)定將條件符合且自愿要求加入社會(huì)保障安置的失地農(nóng)民納入社會(huì)保障安置[1]。

農(nóng)民失地后養(yǎng)老、醫(yī)療和基本生存等保障是他們最擔(dān)心的問(wèn)題,因此,絕大多數(shù)失地農(nóng)民愿意接受這種安置方式。社會(huì)保障安置也是銅仁市目前常用的安置模式。

1.3 留地安置 為了滿足失地農(nóng)民的生產(chǎn)發(fā)展需要，分享土地升值的收益，在補(bǔ)償時(shí)給予因城市擴(kuò)展征地而失去土地的部分居民一定面積的國(guó)有土地(使用權(quán))作為宅基地使用。

相對(duì)于前2種安置模式，留地安置模式僅限于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的征地使用，用于安置的地塊相對(duì)偏僻，且受城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的制約較大，因此，留地安置的適用范圍較小。

2 銅仁市征地補(bǔ)償安置中存在的問(wèn)題

2.1 部分被征地農(nóng)民生活水平有所下降 土地被征收后，部分失地農(nóng)民對(duì)資本操控能力較差，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的基本規(guī)律不了解，使得這些原本以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的失地農(nóng)民的基本生活受到嚴(yán)重影響。

2.2 失地農(nóng)民就業(yè)安置難以實(shí)施 由于絕大部分失地農(nóng)民受教育程度不高且就業(yè)技能較為單一，在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，只能為勞動(dòng)密集型企業(yè)提供勞動(dòng)力，因此，就業(yè)具有不穩(wěn)定性和持久性較差的特點(diǎn)[2]。

2.3 失地農(nóng)民社會(huì)保障難 土地被征收前，農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)還可以享受涉農(nóng)政策，如農(nóng)村計(jì)劃生育、低保、精準(zhǔn)扶貧等一系列優(yōu)惠政策，然而在土地被征收的同時(shí)農(nóng)民就失去了較為穩(wěn)定的基本生活保障[2]。

2.4 統(tǒng)一年產(chǎn)值區(qū)域與區(qū)片價(jià)補(bǔ)償價(jià)格相差較大 被征地農(nóng)民特別對(duì)線性工程建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有較大爭(zhēng)議，造成同項(xiàng)目不同價(jià)的尷尬局面，部分區(qū)域只能按照原線形項(xiàng)目提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致該部分區(qū)域不能執(zhí)行相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[2]。

2.5 留地安置適用范圍小 首先，留地安置用地全部都是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),所供土地越來(lái)越少,留地所處的地位等條件都很難讓農(nóng)民滿意,也難以發(fā)揮留地安置的作用。其次，留地安置的用途與規(guī)劃協(xié)調(diào)難度較大,不利于城市土地的合理利用，且私下交易頻繁，管理難度大。

3 完善銅仁市失地農(nóng)民補(bǔ)償安置的方法

3.1 優(yōu)質(zhì)教育資源向被征地農(nóng)民子弟傾斜 在全市省級(jí)示范性高中招生時(shí)拿出一定名額照顧被征地農(nóng)民子弟，讓更多的被征地農(nóng)民子弟有走向高等學(xué)府接受高等教育的機(jī)會(huì)，提高被征地農(nóng)民群體的整體素質(zhì)。

3.2 加強(qiáng)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)，為失地農(nóng)民就業(yè)提供便利 對(duì)招用失地農(nóng)民的企業(yè)給予土地、稅收等方面一定的優(yōu)惠政策，同時(shí)要加強(qiáng)引導(dǎo)和扶持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，幫助他們實(shí)現(xiàn)增收致富。

3.3 建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系 學(xué)者們對(duì)失地農(nóng)民的處境進(jìn)行了總結(jié)：①農(nóng)民失去土地后，成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的“三無(wú)”人員；②失地農(nóng)民遭遇“六失”境況,即“失地、失業(yè)、失屋、失保、失教、失身份”；③失地農(nóng)民成為“無(wú)土地、無(wú)保障、無(wú)固定崗位、無(wú)一技之長(zhǎng)”的“四無(wú)”農(nóng)民；④失地農(nóng)民面臨“三化”,即“邊緣化、貧困化、偽市民化”。上述幾種說(shuō)法幾乎大同小異,共同指出被征地農(nóng)民面臨的缺失基本保障,缺乏發(fā)展前景的困難境地[3]。

近年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)力度,在征地時(shí)除補(bǔ)償給農(nóng)民的部分外,還匹配了7.5萬(wàn)～22.5萬(wàn)元/hm2的社會(huì)保險(xiǎn)金,年滿60周歲的失地農(nóng)民一次性繳納一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)金后,可領(lǐng)取一定金額的養(yǎng)老金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，年滿60周歲的失地農(nóng)民不到總?cè)藬?shù)的20%,失地后的中年、青少年、少年人群則占了80%以上,青年孩子面臨普通高中、高校教育的高額費(fèi)用,農(nóng)民在失去土地的同時(shí)失去了土地的基本保障功能和農(nóng)民的身份,又無(wú)法獲取其他社會(huì)保障待遇,其以后的生活將面臨許多未知的風(fēng)險(xiǎn)和極大的困難。

為了保障被征地農(nóng)民的利益和維持其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，政府應(yīng)建立健全被征地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，制定并出臺(tái)相應(yīng)的被征地農(nóng)民基本生活保障辦法，重點(diǎn)建立好以下幾個(gè)方面的社會(huì)保障體系，即老有所養(yǎng)問(wèn)題保障、接受教育培訓(xùn)保障和穩(wěn)定收入來(lái)源保障[4]，將被征地農(nóng)民納入到社會(huì)保障體系中來(lái)，消除其對(duì)土地被征收后的生存顧慮。

3.4 創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置模式[5-7]

3.4.1 預(yù)留農(nóng)村建設(shè)用地安置模式。這種征地安置模式是指在征地時(shí)將所預(yù)留部分土地按照農(nóng)村集體建設(shè)用地報(bào)批模式給予報(bào)批，使農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)不變,并將該土地返還給被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。其優(yōu)點(diǎn)：①政府節(jié)約了土地報(bào)批成本；②解決了銅仁市目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)匱乏的問(wèn)題。

根據(jù)《銅仁市人民政府關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》[銅府發(fā)(2012)53號(hào)]的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以上市流轉(zhuǎn)，入股企業(yè)，統(tǒng)一進(jìn)行拆遷補(bǔ)償集中安置農(nóng)民住宅,統(tǒng)一進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)等;預(yù)留的農(nóng)村集體建設(shè)用地所取得的收益由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管理。該集體經(jīng)濟(jì)組織可以對(duì)預(yù)留的土地進(jìn)行高效利用和開(kāi)發(fā)，同時(shí)可通過(guò)成立相應(yīng)的物業(yè)管理公司、建筑公司和保潔公司等為之提供服務(wù),廣辟就業(yè)渠道,安置村民就業(yè)。對(duì)所取得利潤(rùn)以紅利的方式分發(fā)給村民，增加被征地農(nóng)民的收益。

3.4.2 土地入股安置模式。土地入股安置模式是將土地征收補(bǔ)償款或者是將土地按使用權(quán)折合成股份,被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與用地單位協(xié)商,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過(guò)合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益[8]。這種安置模式適合在各大工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)征地使用，可達(dá)成被征地農(nóng)民在城市工業(yè)化進(jìn)程中分享工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益、用地單位節(jié)約土地使用成本、政府實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的多方共贏局面。

3.5 征地補(bǔ)償安置模式比較 綜合前文所述的原有的3種征地補(bǔ)償模式，將該研究提出的2種新型安置模式與原有模式進(jìn)行比較，了解各種模式的適合區(qū)域及各自的優(yōu)勢(shì)和不足。各種征地補(bǔ)償安置模式比較見(jiàn)表1。

表1 征地補(bǔ)償安置模式比較

4 結(jié)語(yǔ)

在選擇失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償模式時(shí),一定要把失地農(nóng)民的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益統(tǒng)籌考慮,同時(shí)也要注意就業(yè)安置的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。在選擇安置模式時(shí)，還應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)能力。只有解決了失地農(nóng)民可持續(xù)的就業(yè)安置和發(fā)展問(wèn)題的安置補(bǔ)償途徑,才能達(dá)到失地農(nóng)民增收致富和整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。同時(shí)，征地補(bǔ)償制度的完善還需要其他相應(yīng)制度的健全、完善和配合，如戶籍制度、社會(huì)保障制度、土地制度等[1]。

[1] 崔智敏.土地流轉(zhuǎn)中的失地農(nóng)民問(wèn)題及其對(duì)策[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2007(5)：173-174.

[2] 何力.都勻市失地農(nóng)民補(bǔ)償安置的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策分析[J].云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(5)：113.

[3] 劉海云.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題研究[D].保定：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2006.

[4] 魏建斌.關(guān)于我國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題的思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005(2):16-20.

[5] 孟俊華，李俊.關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式的調(diào)查分析：基于武漢市、鶴壁市的調(diào)查[J].通化師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，32(7)：38-41.

[6] 廖曉軍.中國(guó)失地農(nóng)民研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[7] 王婷琳.城市化過(guò)程中的失地農(nóng)民安置問(wèn)題研究[C]//多元與包容：2012中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集(01.城市化與區(qū)域規(guī)劃研究).昆明：云南科技出版社，2012.

[8] 宋斌文，荊偉.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題研究[J].理論探討，2004(3)：51-52.

Comparative Research between Land Acquisition and Compensation Modes of Land-lost Farmers

WU Fang-qiang

(Tongren Bureau of Land Resources，Tongren，Guizhou 554300)

Land compensation and resettlement mode in Tongren City was summarized since 2010，mainly including monetary settlement，social security settlement，and land usufruct returning.The existing problems of these settlements and resettlements were analyzed，such as difficult implementation of landless farmers′ employment，difficulty in social security，great differences between unified annual production area and compensation price of land price，and small application range of land usufruct returning.Combing with the actual situation of Tongren City，method for land compensation and resettlement was improved，such as tilting the high-quality education resources to land-lost farmers′ children，strengthening the training of land-lost farmers，perfecting the social security system of land-lost farmers，and innovating the land compensation mode.Finally，we compared the new compensation and resettlement modes (reserved rural construction land，land stock-cooperation) with the original one.The advantages and disadvantages of different compensation and resettlement modes were also compared，aiming at providing

for the compensation work of land-lost farmers and the rural land expropriation.

Land expropriation; Land-lost farmers; Compensation and resettlement

吳方強(qiáng)(1984- ),男,苗族,貴州印江人,工程師,從事國(guó)土資源管理、基礎(chǔ)地理測(cè)繪等研究。

2016-08-22

F 301

A

0517-6611(2016)28-0210-02