◎文/馬慶強

我國新型城鎮(zhèn)化過程中的融資問題及建議

◎文/馬慶強

2014年3月，國務院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，提出我國新型城鎮(zhèn)化建設的目標和不斷擴大融資渠道的要求。目前，我國在新型城鎮(zhèn)化建設中，存在著資金缺口大、投資主體和融資方式單一、融資渠道不暢等問題。本文從我國新型城鎮(zhèn)化的特點及融資需求出發(fā)，分析了新型城鎮(zhèn)化融資中存在的典型問題，結合國外城鎮(zhèn)化融資經(jīng)驗，對完善新型城鎮(zhèn)化融資體系提出了建議。

新型城鎮(zhèn)化；融資模式；資金需求；政府項目

一、我國新型城鎮(zhèn)化的特點及融資需求

（一）新型城鎮(zhèn)化的特點

新型城鎮(zhèn)化是指在人口轉移的城鎮(zhèn)化基礎上，堅持以人為本，以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，以構建和諧社會為方向，以全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，實現(xiàn)科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)意義的城鎮(zhèn)化相比，存在四個方面的不同：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展相結合，強調城市轉型升級與產(chǎn)業(yè)轉型升級同步；二是城市個性與城市發(fā)展相結合，強調城市風貌提升與城市個性塑造并重；三是全面統(tǒng)籌協(xié)調與城市發(fā)展相結合，強調經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)發(fā)展水平和基礎設施現(xiàn)代化水平同步提升；四是人與城相結合，突出土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化協(xié)調融合。

（二）新型城鎮(zhèn)化融資需求

截至2013年末，我國常住人口平均城鎮(zhèn)化率已達到53.73%，與世界平均水平基本持平。按照我國的發(fā)展規(guī)劃，到2020年，要實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。據(jù)統(tǒng)計，每轉移一個農村剩余勞動力平均需要城鎮(zhèn)建設資金近六萬元。國家開發(fā)銀行預計，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資需求量將達25萬億元1。而目前我國城鎮(zhèn)化建設的主要資金來源依然是財政資金，融資渠道狹窄，龐大的資金需求，凸顯了城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金約束。從資金需求類型看，新型城鎮(zhèn)化建設的資金需求可以分為基礎設施、公用事業(yè)和公共服務設施三大類別（詳見表1）。

1.基礎設施建設資金需求。主要特點有：一是資金需求量大。城市道路、橋梁、水電管網(wǎng)等設施建設的一次性投資較大，單靠財政撥款和銀行信貸難以解決。二是建設周期長，與一般商業(yè)貸款無法匹配。城市基礎設施建設屬于公共物品，其盈利模式往往受到政府的制約，因而投資回收期較長，很難吸引金融資本投入。三是經(jīng)濟收益較低，有些項目本身根本沒有收益。

2.公用事業(yè)建設資金需求。主要特點有：一是資金需求量大而生產(chǎn)生活必不可少，需要政府組織提供。二是具有一定的收益性，可以通過適當收費的方式收回部分投資。三是競爭性差，價格具有一定的壟斷性。

3.公共服務建設資金需求。公共服務設施特點是：具有廣泛的服務性特征，是人類生存和發(fā)展的基礎條件，也是衡量城鎮(zhèn)化水平高低的重要指標，一般不針對特定群體，面向全體市民。

表1　新型城鎮(zhèn)化資金需求項目

二、我國新型城鎮(zhèn)化融資存在的問題

（一）金融機構逐利性和新型城鎮(zhèn)化建設的社會性存在矛盾

我國各地新型城鎮(zhèn)化建設的資金基本模式為，由政府出資成立若干項目公司，具體負責特定小城鎮(zhèn)項目的投融資、建設開發(fā)、土地整理和運營，并在農村城市化過程中承擔起土地征收、拆遷補償及安置等有關工作。項目公司的股東或控股股東大多為政府平臺性質的投資公司。政府撥付20%左右資本金，項目公司通過銀行貸款途徑獲得項目建設的六成以上資金，其余依靠項目公司通過信托、債券、借款等方式融資，銀行貸款利率大都在基準利率上浮20%左右。由此可以看出，我國新型城鎮(zhèn)化建設對商業(yè)銀行貸款依賴程度高。問題是銀行信貸資金具有期限短、利率高、易受宏觀經(jīng)濟形勢影響的特點，在經(jīng)濟下行期間對房地產(chǎn)行業(yè)貸款較為謹慎，且銀行貸款審核周期長，貸款用途受到嚴格限制，信貸資金使用缺乏靈活性。而新型城鎮(zhèn)化項目初期以基礎設施建設、公共設施建設為主，房地產(chǎn)開發(fā)特征明顯，社會性強，需要金額大、周期長、成本低的金融產(chǎn)品與之對應。因而，新型城鎮(zhèn)化建設的社會性與商業(yè)銀行追求盈利的經(jīng)營宗旨存在矛盾，現(xiàn)行以銀行間接融資為主的模式難以滿足新型城鎮(zhèn)化建設資金需求。

（二）項目公司自我平衡要求與項目收益權的缺乏存在矛盾

為減少財政負擔，一些地方新型城鎮(zhèn)化建設采取項目自我平衡的方式。農民以其宅基地換取小城鎮(zhèn)住宅，原有的宅基地一部分復耕，一部分出讓供市場開發(fā)，從而實現(xiàn)耕地占補平衡和小城鎮(zhèn)建設資金收支平衡，基本無其它收益來源。這種方式的項目收入來源單一，對土地出讓金依賴程度高，離主城區(qū)較近的新型城鎮(zhèn)化項目，土地出讓較好，而離主城區(qū)較遠，本地或周邊地區(qū)不具備產(chǎn)業(yè)園區(qū)、用地需求、交通便捷等前提條件的項目，土地出讓收益不高。而其它可產(chǎn)生收益的經(jīng)營性和準經(jīng)營項目建成后，也缺乏收益的處置權利。當土地無法順利出讓或出讓資金不足以彌補建設支出時，為保障城鎮(zhèn)化項目的順利完成，只能由政府出資補貼。

（三）直接融資工具潛力巨大與實際使用率不高現(xiàn)象并存

直接融資尤其是債務融資具有資金量大、成本低、期限長的特點，能夠滿足新型城鎮(zhèn)化建設需求，但目前新型城鎮(zhèn)化建設中仍以間接融資為主，直接融資比重較低，BOT、BT等國外較好的項目融資方式未進行有效探索2。

（四）投資主體多元化需求與民間投資和收益保障機制不健全現(xiàn)象并存

從國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化建設需要財政資金、民間資本、社會資本、境外資本的廣泛參與。但目前我國新型城鎮(zhèn)化建設未從體制和機制上明確社會資本進入方式，缺少保護投資人收益和利益的制度，更缺乏支持新型城鎮(zhèn)化建設外部激勵和風險補償?shù)拈L效機制。這導致兩個結果，一是民營資本、社會資本、境外資本缺少進入渠道；二是社會資本的權益因無法保障不敢進入，新型城鎮(zhèn)化建設主體只能由平臺公司承擔。

三、我國新型城鎮(zhèn)化融資的政策建議

從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化建設資金來源都經(jīng)歷過政府投資到私人投資再到公私合作的演化。單純的政府投資或是私人投資都存在不足。建議我國新型城鎮(zhèn)化要在立足現(xiàn)狀、借鑒國際上通行做法基礎上，采取“四位一體”的融資總體思路，即政府增加融資成本補助、完善民間資本投資收益保障機制、拓寬投資主體范圍、擴大地方政府債券發(fā)行試點范圍。

（一）政府出臺具體的融資成本補助政策

由于缺乏具體的金融支持政策，金融機構出于風險控制和盈利考慮一般放貸較為謹慎。新型城鎮(zhèn)化建設公共性和公益性強，建議效仿支持棚戶區(qū)、城中村改造做法，出臺一定的金融支持政策，對金融機構發(fā)放的新型城鎮(zhèn)化建設貸款，在貸款成本、擔保方式等方面給予一定的支持，減輕融資壓力。

（二）完善民間投資保障機制，建立民間資本進入城鎮(zhèn)化建設的通道

我國新型城鎮(zhèn)化建設要利用民間資本，不能僅靠政府力量。要放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。一是要建立一套清晰透明、運作規(guī)范的制度體系，約束政府行為，兼顧各方利益，為民營資本參與新型城鎮(zhèn)化建設創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。二是賦予項目公司更多收益權利，增加項目公司收入來源，向民間資本提供具有投資收益的項目。三是發(fā)揮財政資金的引導功能，采用財政補助、信貸貼息、稅收優(yōu)惠、簡化審批流程等多種方式，提高民間投資者的積極性。四是建立民營資本投資收益的保障機制，增強民營投資者信心。

（三）拓寬投資主體范圍，實現(xiàn)收益類項目融資的多元化

將建設項目分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性、公益性三類，通過引入資產(chǎn)證券化、新型項目融資模式、保險資金、產(chǎn)業(yè)資本和工業(yè)資本，使多種投資主體進入有收益的經(jīng)營類和準經(jīng)營類項目。英法20世紀70年代以來，就將BT、BOT等多種合作方式廣泛地擴展到高速公路、供電、通信、有線電視、供暖、垃圾處理、污水處理、停車場甚至監(jiān)獄等領域。

1.加大資產(chǎn)證券化和新型項目融資產(chǎn)品的開發(fā)力度。資產(chǎn)證券化將缺乏流動性但未來現(xiàn)金流穩(wěn)定的資產(chǎn)，打包成標準的證券在資本市場上發(fā)售，能夠最大限度地利用現(xiàn)有資源，吸收龐大社會資金。資產(chǎn)證券化已成為國外融資的重要工具，美國2012年末存量余額為9.8萬億美元4，規(guī)模僅次于國債。鑒于此，可將污水處理、供水、供氣、供熱、大型寫字樓租賃業(yè)務、產(chǎn)業(yè)園區(qū)收費服務平臺等優(yōu)質資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化方式進行融資。另外，積極探索BT、BOT、PPP等新型項目融資模式，增加多元化的融資渠道。

2.加大保險資金引進力度。保險資金具有金額大、投資期長、對投資收益穩(wěn)定性要求高的特點，能夠與新型城鎮(zhèn)化建設投資特點較好契合。截至2013年11月底，我國保險資金投資173個基礎設施項目的金額合計5522億元，在吸引保險資金方面有較大空間。要通過加大項目推介力度，創(chuàng)建良好投資收益保障機制，吸引更多保險資金。

3.因地制宜發(fā)揮本地資源優(yōu)勢。一些經(jīng)濟發(fā)達省份，設立了較多的開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)等經(jīng)濟功能區(qū)，工業(yè)資本和產(chǎn)業(yè)資本豐富，既積累了豐富的項目規(guī)劃建設和招商運營經(jīng)驗，又匯聚了一批科技水平高、資金實力強的優(yōu)質企業(yè)。這些地區(qū)可以吸引優(yōu)質企業(yè)投資或參與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、開發(fā)與建設，鼓勵功能區(qū)內企業(yè)到小城鎮(zhèn)投資興辦工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農業(yè)科技園區(qū)，大力提升小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，利用產(chǎn)業(yè)資本引導驅動技術、人才向新型城鎮(zhèn)化建設領域流動。

（四）進一步擴大地方政府債券自發(fā)自還試點，建立規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制

市政債券以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，既可以在較大程度上幫助地方政府籌集資金、緩解新型城鎮(zhèn)化建設過程中的資金困難，也可減少政府隱性負債。2014年國務院已批準上海、江西、寧夏、深圳等10個地區(qū)試點地方政府債券自發(fā)自還。2015年1月1日起實施的新預算法，賦予了地方政府發(fā)行債券融資的權利，地方政府債券發(fā)行進入了“自發(fā)自還”的新階段。下一步，可在逐步完善信用評級、發(fā)行審核機制，規(guī)范券商、銀行、經(jīng)紀人和交易商行為基礎上，支持地方政府發(fā)行專門的新型城鎮(zhèn)化建設債券，使更多地區(qū)可以通過債券籌集建設資金。

注釋：

1《李揚：城鎮(zhèn)化融資的三種方式》，21世紀經(jīng)濟報道，2013年12月19日第006版。

2 BOT與BT是公私合營的一種形式，BOT是指建設-經(jīng)營-移交形式的融資方式，BT是指建設-移交的項目融資方式。

3數(shù)據(jù)來源國家審計局，《全國政府性債務審計結果》，2013年12月30日

4張云，《構建城鎮(zhèn)化多元融資模式》，《中國金融》2014年第1期。

［1］中國銀監(jiān)會合作部課題組.金融支持新型城鎮(zhèn)化的模式研究［J］.金融監(jiān)管研究，2014，（04）：1-10.

［2］中國金融40人論壇課題組.土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化［J］.金融研究，2013，（05）：114-124.

［3］李潤平.我國土地制度改革與城鎮(zhèn)化融資機制的歷史變遷及展望——三十年歷史進程回顧［J］.農村金融研究，2014，（05）：37-43.

［4］吳偉，丁承，龍飛.城鎮(zhèn)化融資問題的投行視角［J］.新金融，2014，（02）：16-22.

責任編輯：方學敏

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1006－1255－（2016）09－0043-04

馬慶強（1980—），中國人民銀行天津分行。郵編：300222