吳士存

隨著“南海仲裁案”翻篇，南海形勢日趨降溫，南海問題也開始逐步回歸雙邊磋商和談判協(xié)商解決的正道，域內(nèi)外國家對南海問題的注意力亦由爭議向合作轉(zhuǎn)移。越、菲、馬等國領(lǐng)導人先后訪問北京，并在南海問題上達成了諸如通過談判和協(xié)商解決分歧、管控危機推動合作、加速“南海行為準則”磋商等一系列新的共識。在目前形勢下，少數(shù)國家如試圖在南海再掀風浪，則不僅不合時宜，也會因缺少域內(nèi)國家的呼應(yīng)和支持而孤掌難鳴。

美國在南海對華制衡政策不會變

如何看待當前的南海形勢？目前出現(xiàn)的改善勢頭是否意味著南海“柳暗花明”或可以從此“高枕無憂”？如何才能保持目前這種向好發(fā)展勢頭？要回答上述問題，首先還得了解南海問題的實質(zhì)，以及中美當前圍繞南海問題沖突和博弈的走勢。

20世紀70年代前，整個南海地區(qū)風平浪靜。隨后因南海地區(qū)發(fā)現(xiàn)石油天然氣資源和《聯(lián)合國海洋法公約》的誕生，南沙爭議隨之產(chǎn)生和發(fā)展。進入21世紀以來，由于少數(shù)域外國家的介入、尤其美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的推進，其他爭端國謀求自身南海利益最大化、固化其非法占領(lǐng)，使南海問題逐步演變成爭端國和利益攸關(guān)方圍繞地緣政治、航道控制和自然資源開發(fā)的激烈博弈。

南海爭議實質(zhì)的演變、南海博弈游戲規(guī)則的變化、爭端方和利益攸關(guān)方戰(zhàn)略目標和利益訴求的調(diào)整，使得地緣政治競爭成為驅(qū)動當前南海形勢發(fā)展的主要因素。首先，隨著美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略中的南海因素上升，中美南海地緣政治和海權(quán)爭奪也更加明顯。其次，軍力博弈將成為未來南海地緣政治競爭中的一個顯著特征，以中美軍力博弈為主線，美國或美國及其盟國進入中國控制島礁12海里可能“常態(tài)化、機制化”。未來美國可能在南海周邊地區(qū)建立更多軍事基地或與南海周邊國家進行更多軍事合作，旨在保持對中國的軍力優(yōu)勢。不僅如此，未來美國還將試圖在地區(qū)安全機制構(gòu)建和規(guī)則制定上發(fā)揮影響力，如在幕后影響“南海行為準則”的磋商、試圖主導東亞峰會、堅持《海上意外相遇規(guī)則》在南海適用于中國海警等，以維護美國在本地區(qū)的霸主地位和地緣政治利益。

但我們也必須看到，隨著美國下屆政府可能對“亞太再平衡”戰(zhàn)略有所調(diào)整和收縮，我國通過推動南海海上合作和共同開發(fā)，把南海建設(shè)成“和平、友誼、合作之?！睓C遇期可能相對延長，運籌和經(jīng)營南海的戰(zhàn)略環(huán)境可能會有所改善。美國政治黨派更替和政權(quán)更迭或?qū)⒁l(fā)亞太地區(qū)安全格局調(diào)整和重塑，不排除南海局勢將出現(xiàn)“間歇性的平靜和暫時性的相對穩(wěn)定”。

如何看待未來中美關(guān)系中的南海因素？以及中美南海博弈的走向如何影響整個南海形勢？筆者認為，因為南海問題從美國的視角來看關(guān)乎“航行自由、國際法和國際規(guī)則，以及美國的盟國和伙伴利益”，所以無論特朗普政府是否繼續(xù)推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略，中美兩國在南海的博弈不僅會繼續(xù)，而且會隨著中國的日益崛起和美國在亞太的利益日益增多而趨于緊張和激烈。同時因為中美在南海的沖突和博弈是結(jié)構(gòu)性的、戰(zhàn)略性的，甚至是不可調(diào)和的，中美南海矛盾涉及地緣政治之爭、海權(quán)之爭和東亞秩序主導權(quán)之爭。從這個意義上講，美國從軍事和外交上在南海對我進行圍堵和制衡的政策不會發(fā)生顛覆性變化。

抓住機遇保持南海局勢向好發(fā)展

不過，鑒于菲、越、馬等聲索國的南海政策和對華態(tài)度調(diào)整，由仲裁裁決引發(fā)的南海爭議高位運行的態(tài)勢趨緩和降溫，南海爭議的解決回歸正軌，我國以島礁建設(shè)為中心向地區(qū)國家和國際社會提供公共服務(wù)產(chǎn)品逐漸成形，“南海行為準則”磋商正穩(wěn)步有序推進。作為南海和平穩(wěn)定的建設(shè)者和捍衛(wèi)者，我國應(yīng)該抓住當前南海形勢向好發(fā)展的有利時機，從中美關(guān)系、中國和其他聲索國關(guān)系，以及中國東盟關(guān)系三個層面著手，穩(wěn)定南海形勢、引導南海局勢繼續(xù)保持目前的良好發(fā)展態(tài)勢。

第一，中美在南海構(gòu)建避免誤判、減少對抗、管控危機的軍事關(guān)系。美國應(yīng)對抵近偵察、進入中國所控島礁12海里保持克制，避免利用裁決向中國施壓和將日本等盟國納入針對中國的南海聯(lián)合巡航行動，不在南海周邊建設(shè)針對中國的軍事基地和進行針對中國的聯(lián)合軍事演習。作為回應(yīng)，中國應(yīng)承諾尊重各國依據(jù)國際法享有的“航行自由”權(quán)利，避免島礁建設(shè)的過度軍事化和暫不宣布南海方向的防空識別區(qū)。

第二，中國與東盟各國應(yīng)加速“南海行為準則”磋商，制定準則磋商的“時間表”和“線路圖”。對于“準則”制定的緊迫性和重要性，需從建設(shè)南海地區(qū)安全機制和解決南海地區(qū)危機管控機制缺失的高度加以認識。穩(wěn)步推進“南海行為準則”的磋商，亦可在一定程度上抵御域外國家對南海事務(wù)的干預和介入。

第三，根據(jù)《公約》123條閉海、半閉海合作義務(wù)的規(guī)定，圍繞海洋環(huán)境保護和生物資源可持續(xù)利用等議程探討建立“南海沿岸國合作機制”。如：從漁業(yè)合作開始，探索在南沙地區(qū)建立多邊漁業(yè)協(xié)定，確定爭議地區(qū)的漁業(yè)資源可捕量、禁漁期和入漁制度。從緊迫議題和低敏感領(lǐng)域著手，本著“先易后難、先簡單后復雜”的原則推動海上合作、唱響南海合作的主旋律。

第四，考慮啟動中國與南海沿海國海岸警衛(wèi)隊《海上意外相遇規(guī)則》磋商，避免因海上執(zhí)法領(lǐng)域的規(guī)則缺失而引發(fā)海上不測事件。同時利用我部分島礁的民用設(shè)施與周邊國家探索建立人道救援合作的機制化安排。

第五，根據(jù)“雙軌思路”的機制設(shè)計，逐步建立中國與爭端國之間的、著眼于危機管控和爭端解決的雙邊磋商機制（中-越，中-菲，中-馬，中-文萊）建設(shè)，從而把“雙軌思路”由構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實。隨著中菲關(guān)系的不斷改善，可考慮首先著手建立中菲兩國政府間的高級別磋商機制，就中菲南海爭議、黃巖島入漁制度、危機管控和共同開發(fā)等問題進行探討。

南海的和平與穩(wěn)定不僅關(guān)系到本地區(qū)國家和人民的發(fā)展利益和福祉，同時也是整個國際社會的重大關(guān)切。所以，讓南海回歸平靜、讓南海爭議回歸本來屬性，維護南海地區(qū)的持久和平與穩(wěn)定需要聲索國、沿岸國和利益攸關(guān)方，乃至整個國際社會的不懈努力。▲

（作者是中國南海研究院院長、外交部外交政策咨詢委員會委員）